环保NGO发展的法律研究*——以公众参与原则的贯彻为视角

毛永红

山西大学商务学院，山西 太原 030031



环保NGO发展的法律研究*
——以公众参与原则的贯彻为视角

毛永红

山西大学商务学院，山西 太原 030031

虽然NGO在环境保护领域扮演着越来越重要的角色，但其发展仍面临许多困境。为探寻环保NGO面临的问题，文中简要分析环保NGO的理论，将我国相关立法及其实践，与环境法的公众参与基本原则相结合，指出有关环保NGO的法制度和环保NGO自身发展两方面影响因素。应当进行法制度调适和环保NGO自身管理调整，以贯彻实施环境法的公众参与基本原则，并促进环保NGO发展。

环保NGO；公众参与原则；法律研究

一、环保NGO的概念及其价值所在

(一)环保NGO的概念

NGO(Non-Governmental Organization)为非政府组织的英文缩写。这个概念起初用以指称在国际活动或事务中发挥作用的非官方组织，如国际红十字会。后来，此概念扩展为泛指独立于政府之外，具有市民社会性和公共利益性的社会组织。关于NGO在语言上的表述还有其它称谓，比如“非营利性组织”、“草根组织”和“民间组织”等等。一般认为，NGO指不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。

环保NGO，即环保非政府组织，指将保护环境以推进可持续发展作为宗旨，由少部分专职成员和大量环保志愿者有机结合，独立于政府之外，以非营利性、公益性和环保专业性为主要特征的组织。就我国的NGO而言，根据不同的成立模式，可分两大类：一类为自上而下的NGO，比如，我国各地挂靠在政府之下的各“环境科学学会”，因其具有较强的政府性，独立性不十分明显。另一类为民间自发组织起来的NGO，目前学界对于此类NGO予以更多关注。根据不同注册登记情况，此类NGO又包括以下具体类型：其一，根据《社会团体登记管理条例》注册登记，如梁从诫先生发起成立的名为“自然之友”的环保NGO组织；其二，根据《民办非企业单位登记管理条例》注册成立的民办非企业型的环保NGO。相对而言，此类型组织占比例很少[1]；其三，根据《基金会管理条例》注册登记，如“中华环境保护基金会”属于此类基金会型环保NGO；其四，依据《公司法》等企业法，在工商部门注册登记的非营利企业型环保NGO；其五，各高校内部的学生社团和教学科研型环保NGO；最后，我国存在大量的民间自发形成的未注册自愿团体型环保NGO(其中包括未登记的境外环保NGO在我国设立的分机构)。

(二)环保NGO的价值

各地因为环境问题产生的环境社会危机事件或环境邻僻事件趋势不断增加。据国家环保部门的报告显示，自1997年以来，由环境污染导致的纠纷事件以每年25%左右的比例上升。[2]

自1973年第一次全国环保会议以来，为解决日益严重的环境问题，我国环保管理体制不断进行调整。以我国环境保护总管部门的机构设置为例，我国自1974年开始至2008年止，国家层面的环保领导部门起初为国务院内部成立无行政编制的环境保护领导小组，后被取消，其业务并入城乡建设环境保护部内设的一个局(由于认识不足，此种设置使环境保护监督管理工作受到了削弱[3])，后又经一系列变更调整，国家于2008年组建正部级的专门环境保护政府组织，即环境保护部。

随着当前我国社会转型的总体发展，我国环境管理应当由单一的政府管理主体向政府与社会共同进行环境管理过渡[2]。环保NGO基于其独立性、非营利性和环境专业性，其价值体现在能够进行环境违法调查，收集环境信息并加工，从事监督企业环境守法和政府执法，对公民进行广泛而灵活的环境教育。

二、环保NGO发展面临的问题

(一)法律制度层面：地位不明确，法律权利有限

我国民间组织管理的制度框架已经初步确立。[4]但整体上，现行法律规范立法层次较低，而且原则性强，可操作性不够。[5]

1.环保NGO的“公众”法律地位不明

目前我国环保NGO组织形式大多数为社会团体型，根据《社团登记管理条例》规定，在注册的第一个环节，环保NGO需找到业务主管部门的许可或挂靠，否则无法进行注册登记取得合法的法律主体资格。[6]有学者基于扩散理论研究指出：环保NGO的合法性是影响组织的社会影响力的关键因素[7]。事前控制注册登记为主的管理模式，将许多草根环保NGO排除在环境保护领域之外。

2.环保NGO享有的公众参与权有限

目前我国法律法规未确认环保NGO作为公众参与的重要主体；亦未明确赋予环保NGO的环境信息知情权、环境参与权和环境监督权；对环保NGO的参与途径、方式与救济等缺少规制；这导致环境保护公众参与原则在环保实践中效果有限。在实践上，一些政府部门限制环保NGO环境决策参与权与环境信息知情权，但事与愿违的是，各地环境邻僻运动却层出不穷，造成了许多不可逆的政治成本和社会成本。其次，根据现行规定，具有环境公益诉讼主体资格的NGO必须经过设区的市级以上政府部门注册登记，且须连续5年内没有违法处罚，这无疑给环保NGO参与环境司法设置了很高的法律障碍。在环境司法中，环保NGO参与环境公益诉讼，参加诉讼调查，提供案件受理费等诉讼费用以及巨额的鉴定等成本往往没有来源，导致大多数时候，环保NGO在环境诉讼中多是担任一个辅助者的角色。

3.资金缺乏，运作困难

运转资金是环保NGO良性发展的物质基础。除比较著名的环保NGO具有一定的会费收入外，大多环保NGO资金不足，难以维持。有学者指出因为税收政策原因，有超过40%的机构不能享受环保税收优惠[6]。研究指出：目前，中国现行的非营利组织法律制度在上缺乏足够的税收激励制度和人力资源保障制度，这样的法律制度缺陷成为中国非营利组织的发展瓶颈[8]。另外，我国的社会捐助制度也未发展起来，公益捐助的财税政策宣传不到位，公民的社会捐助意识淡漠。

(二)NGO法律实施层面

1.独立性较弱

我国主要依靠政府自上而下解决大部分环境问题，与国际发达国家相比，我国的环保NGO掌握很小的政治资源(包括法律政策资源、资金和人力资源等)和信息，影响环境措施等方面作用很小，在从事环境保护工作中往往向政府要求支持，而成为政府的附属品，甚至在环境保护活动中试图迎合各种潜在的资助者，环保组织的监督功能弱化，结果常常是牺牲了环境利益。这就必然导致导致组织的自主性、中立性和独立性的消失[9]。

2.社会公信力较低

多数社会公众在面临环境问题时还是更倾向于找政府解决，只有极小数公众遇到问题寻求非政府组织解决。另一方面，大量的未注册的环保NGO没有来自政府和社会的外部监督，仅依赖其内部的自律机制来建立自身的社会公信力。有的环保NGO在申请项目时虚报预算，申请成功后在实际运作中却并没有按照预算执行，出现账目不清晰不公开、筹集的资金去向不明等现象。

3.合作不充分

第一，环保组织之间的合作缺少必要的行动，比如许多环保产业协会与学校内部的环保研究学会等并没有畅通的合作机制。环保组织与国外环保NGO沟通时存在一定语言障碍。第二，与政府的合作。“自然之友”的创始人梁从诫先生曾经说过，中国政府主导下的环保活动很缺乏民间力量的参与，难以产生重大的环境保护影响。第三，与企业的合作。国外许多环保组织具有环保调查和科学研究力量，可以通过访问调查和研究，获得企业产品的环境消费信息知识，并反馈给企业，帮助其推行环保生产方式和经营方式，既可以使企业获得社会尊重，并有助于环保组织与相关企业建立长期伙伴关系，得到一定的资金和物质支持。[6]然而我国环保组织与企业的合作尚处于起步阶段。

三、落实公众参与环境法律原则，促进NGO发展

(一)法制度的调适

为了更好地落实公众参与原则，需以系统性思维协调现行其它部门法及其相关法律制度。首先，关于社会团体的登记注册立法，应当将当前注重事前控制的法律规定，向注重事中控制与评估方向发展。降低环保NGO的准入门槛。考虑到方便管理，建议将有关的社会组织管理统一到民政部门进行注册登记，相关业务主管部门进行事中调控和监督。其次，应当注重对于环保NGO的资金支持。加大财政支持力度，明确税收优惠项目、有关奖励法律制度或政策。特别要注意以立法形式推进政府委托和政府购买环保项目。大力宣传有关环境公众参与、慈善立法和基金会立法，提高公众对各种环保社会项目的捐助意识。环境公益诉讼制度起源于上世纪60年代的美国，10年后该制度被印度引进且得以成功运用。同样作为发展中国家，印度的实践经验值得我国借鉴。再者，要对环保NGO的运作绩效进行科学、公正的评估，以社会或政府评估倒逼环保NGO的良性发展，优化配置社会环境力量资源，促进我国环保社会组织的整体发展。最后，环境教育“润物细无声”的巨大作用和环保基因的深远影响应当引起法律制度上的默契配合与有力支持。应当将中国特色文化建设与消费者教育结合起来，在社会主义核心价值观教育中融入可持续发展教育内容，并创建特色课程体系。

(二)环保NGO自身发展

1.充分行权

当前环保NGO，特别是草根环保机构应当注意争取并积极行使公益诉讼权利。基于政府功能的有限性，在环境公益诉讼领域，政府或其相关组织不亦作为唯一主导力量，否则很容易导致市场和社会监督力量的弱化。社会主体参与并成为环境公益诉讼的法律制度的主要推动力量之一，这既符合环境保护法的公众参与原则，也符合“小政府，大社会”的新公共行政改革的趋势。

2.科技应用

要充分利用互联网思维与数据技术。著名的环保NGO“公众环境研究中心”开发出“中国水污染地图”和“中国空气污染地图”两个数据库。还比如环保NGO组织开发的“钱塘江水地图”，该图允许任何发现身边受污染的公众进入信息传播程序，通过手机短信、电子邮件、微博等社交网站或是留言等渠道，“钱塘江水地图”即可将相关信息实时可视化。目前，我国大量存在的草根环保NGO应当积极利用新媒体与新技术，形成客观数据化支撑的环境问题信息或环保行动，形成舆论监督的倒逼机制，参与行使环境社会执法功能和环境社会监督功能。

3.社会合作

从耗散结构理论来看，环保NGO进行有效的社会合作，可以增加其活动场域边界的开放性，在合作中生成“互构—博弈”整合中动力机制，动态实现各个环保NGO组织的系统力有序耦合。第一，应当与政府实现更科学化、民主化的的合作形式，比如“绿色浙江”项目运作过程中，其积极参与各极政府部门的服务外包，无论在地方层面还是在中央层面连续取得财政支持。第二，应当推进创建区域或领域性的环保NGO联盟。比如，可以类似采用履行国际法的报告执行方式，即通过环保联盟建立环保NGO会员“报告制度”，举行定期会议、提交环保项目报告、审查各自的环保工作报告。规模或实力较小的环保NGO在履行联盟报告义务时，可以获得适当的资金、技术的帮助，提高自身的执行能力。第三，要科学研究并实施与外部企业的可行合作模式。环保NGO可以通过社会调查工作，促进绿色消费和绿色生产以促进循环经济和清洁生产。第四，要逐步研究并推进环保领域的国际合作，以及与有关高校、科学研究部门和新闻媒体的合作。最后，要大力运用现代互联网等技术手段，与公民个人建立良性互动机制，形成互相支撑的合作系统。

4.内部管理

为了更好地参与环保事业，环保NGO应尽快完善内部管理机制，进一步建立健全内部民主决策程序与机制，提高组织管理水平，形成“权责分明、依法自治”的现代社会组织体制：科学设计社团章程，合理进行环境项目的决策，健全董事会、监事会或类似的理事会、委员会等制度，促进信息公开和社员的活动自愿性，健全透明的财务管理机制，提高社会公信力。

[1]中华人民共和国民政部.2015年社会服务发展统计公报[EB/OL].(2016-07-11)http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

[2]林兵.环境管理的社会基础—从单位组织到社会组织[J].福建论坛·人文社会科学版，2010(11)：182-185.

[3]韩德培，陈汉光.环境保护法教程(第七版)[M].北京：法律出版社，2015：41.

[4]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008：245.

[5]黄晓勇.中国民间组织报告(2008)[M].北京：社会科学文献出版社，2008.10.

[6]张文彬，周自豪.推动我国环保组织开展对日合作的政策建议研究[J].华北电力大学学报(社会科学版)，2012(5)：16-20.

[7]黄荣贵，桂勇.非政府组织的微博影响力及其影响因素—以环保非政府组织为例[J].学习与探索，2014(7)：38.

[8]蒋易轩.我国非营利组织法律制度的完善[J].太原师范学学院学报(社会科学版)，2012(6)：39-43.

[9]何莎.我国环保非政府组织的法律问题研究[D].重庆大学，2010.10.

Legal Research on the development of environmental protection NGO ——On the implementation of the principle of public participation

MAO Yong-hong

Business School of Shanxi Universi, Shanxi Taiyuan 030031

NGO has played an increasingly important role in environmental protection.However，there have been more and more stumbling blocks to its further development.For Exploring the problems faced by environmental protection NGO，the article briefly analyzes the theory of environmental protection NGO，combines related legislation and practice in China，and points to that environmental protection NGO is affected by related legal system and its interior development.It is necessary to carry on adjustment of the legal system，and to carry on the administration of environmental protection NGO，for implementing the principle of public participatiion and promoting the development of environmental protection NGO.

Environmental protection NGO；The principle of public participatiion；Legal research.

* 2016年度山西省法学会法学研究课题：山西省环境法治进程中社会组织的作用研究(项目编号：SXLS(2016)B02)；2014年度山西省哲学与社会科学规划课题：用逻辑学方法推动山西政府工作人员法治思维模式养成研究。

D

A

2095-4379-(2017)18-0056-03

毛永红(1976-)，男，汉族，山西太原人，法律硕士研究生，山西大学商务学院，讲师，研究方向：环境法。