论我国环境公益诉讼制度的基本问题

袁 宁

武汉大学法学院，湖北 武汉 430072



论我国环境公益诉讼制度的基本问题

袁 宁

武汉大学法学院，湖北 武汉 430072

环境公益的诉讼作为维持保护生态平衡和促进国家经济的可持续发展的制度化手段，既是对于广大人民群众所拥有的合法权益所进行的保护，也是我国与环境相关的法律制度得到全面的发展的象征，对于坚决贯彻执行落实依法治国的基本方针和可持续发展的根本战略有着十分重要的意义。本文将就环境公益诉讼方面进行概念的界定，就当前的社会环境公益诉讼完善事业的重要性就行深入地阐述，并且对环境公益诉讼的理论基础、原告资格、诉讼程序等基本问题展开论述，并对延伸出的特殊诉讼规则进行进一步的陈述，并对我国环境公益诉讼制度在未来的长远发展提出相应的意见看法与期望。

环境公益诉讼；理论基础；原告资格；诉讼程序

一、环境公益诉讼的现实意义及其现今得到发展情况

自我国进入改革开放以来的30多年间，中国的社会经济得到了前所未有的飞速发展，人民群众的生活水平不断的提高。然而，伴随着经济腾飞的同时，环境污染和生态破坏的问题也日趋严重，这不仅给广大人民群众的人身健康和财产安全造成了严重危害，也阻碍了中国经济的可持续发展。正因如此，人民政府的当务之急就是想办法利用法律手段对环境生态进行合理保护，维护生态系统的平衡。根据《中华人民共和国民事诉讼法》中的第五十五条规定，环境公益诉讼是指“对于那些对环境有污染、对消费者的合法权益有所损害的侵害公共利益的行为，相关的法定机关以及相关部门有权向人民法院就此事提出诉讼请求。”环境公益诉讼不仅能够有效挽回和补救环境污染对公民和社会造成的损害，追究相关责任人员的民事责任、行政责任甚至是刑事责任，同时也能成为一柄达摩克里斯之剑，使得民事主体不敢轻易做出危害环境和生态的不法行为，从而有效的维护环境安全和生态平衡，为我国经济的健康发展保驾护航。

近年来，我国政府和学界对于环境公益诉讼的研究取得了长足发展，其中的标志性事件就是在2011年出台的《民事诉讼法修正案(草案)》，该修正法案历史性的第一次将环境公益的诉讼纳入到了我国现行法律体系之中。该草案于2012年8月31日审核通过，环境公益的诉讼开始有了法律依据。尽管已经出台了对应法案，从当前我国在环境公益诉讼方面的发展情况来看的话，确实仍旧存在着不少不完备的地方，比如说根据现行的《民事诉讼法》的规定，可以成为环境公益诉讼中原告方的仅仅只能是有关的法定机关以及相关部门。该规定不仅十分模糊导致在司法实践中可操作性不强，还直接排除了普通公民作为环境公益诉讼原告的资格。然而，在法律规定中，现实生活中一般作为环境污染的直接受害人的广大人民群众却没有成为环境公益诉讼的原告一方的权利，使得公民在遭到污染损害时只能通过所谓的“有关机关”进行起诉，间接导致了公民环境诉讼难的现实问题，《民事诉讼法》也因为这一问题很难使相关群众从中受益。对于该问题，本文将在之后进一步论述。总之，当前的中国社会中，相关的对于环境公益诉讼的研究，比如对于其相关制度的研究方面，就存在有大量的空白，而无论是司法部门还是普遍大众都或多或少的对于这一新型诉讼存在认识上的不足。对其理解仅仅限于表层的理解认知。身入行的理论制度的探讨的缺失，完备的思想体系也是这一类不足的一部分。①但是，从最近几年国内的核心法学期刊刊载的文章来看，研究环境公益诉讼的论文不断增多，并且大多数学者均为年轻人，政府方面也才开始表示重视，所以环境公益的诉讼也正处于起步阶段，未来的发展却是无可限量，值得我们法学学子不断深入和探讨该问题。

二、环境公益诉讼的概念界定

当前对环境诉讼并未给出准确的定义，仅仅只有少部分的学者曾经在从事相关工作时做出过一些较为粗略的解释，而且相互之间并无联系，所以显得十分的零散，无法构成一套统一完备的看法体系。为了对如今的环境公益诉讼作出诠释，我们完全可以先进行一个一般普遍性的界定。从而引出具体的定义。

正对于一般的公益诉讼，我们仅仅只能确定维护公共利益是其出发点以及理由这一点，也仅仅有把握确定这一点。如果不这样的话，我们很难继续进行接下来的研究讨论，因为将公益诉讼与私利诉讼界定区分出来是最首要的。在古罗马就已经有相关法律对公益诉讼进行了定义，即对个体私人对于社会整体做出的有损集体，社会公众利益的行为提出的诉讼。除了特殊情况，只要是罗马市民，均有权利提起公益诉讼，相对的私益诉讼仅仅只有部分特定的人才可提起。也就是说公私益诉讼是相对的两项概念。在当代中国的法学理论中，我们通常把自然人或是个人的利益称之为私人利益，而国家利益和社会利益则成为公共利益。社会这种庞大的集体概念也是有无数的个体组合而成的，因此，个人利益与公共利益也是具有相同属性与关联的，众多的个人利益聚合在一起就成为了公共利益。而对于非特定的多数，即较多的个人利益的损害行为也属于损害公众利益的行为。一般的诉讼制度应该囊括了诉讼环节主体，即原被告以及第三者，相关机关部门，诉讼依据以及诉讼请求。我们可以首先假设受诉机关是人民法院，而前文中我们又已经论述了诉讼请求是维护公共利益，诉讼依据则是公共利益受到侵犯的客观事实和相关法律规定，被告自然是侵犯公共利益的当事人。那么现在我们要确定的便是公益诉讼中的原告。近代以来，我国的综合实力不断上升，渐渐地开始由国家来完全行使对于公众利益的保护。然而经过工业革命之后，社会变得更为复杂，仅仅只是一个简单的行为也会导致很多的人获利或者受到利益上的侵害。二者甚至会导致传统中的把一个案件单单放在两个当事人之间来思考考量，其框架也会暴露出很不完备的缺陷。②在许多案件中，往往存在着大量的受害者，因此现代法治国家理应保护这些受害的个体们的合法权利，公民也理所当然有权为维护公共利益而提起诉讼。针对这个问题，“公民在环境公益诉讼中的原告资格”一节中我会进一步的做出更为深入的论述。

综上所述，我们可以尝试对公益诉讼的概念进行界定，即为了维护国家利益、社会利益或是不特定多数人的公益为目的，由自然人、法人、其他组织或是国家机关依据相关法律规定向人民法院提起的诉讼。我们以此为基础，并将《中华人民共和国民事诉讼法》的第五十五条的规定进行有机的结合，做出有关总结，即环境公益诉讼应该是指的当环境上的公共利益被直接或者间接的侵害，或是存在受到损害的现实危险时，自然人、法人、其它组织和国家机关为了维护保护自然环境和生态平衡的公益，根据有关的法律条文向法院提出诉讼。

三、环境公益诉讼的原告资格问题

(一)环境公益诉讼原告范围的确定

根据我国现行法律法规的规定，有资格作为原告提起环境公益诉讼的包括“法律规定的机关”和“有关组织”两大类。我们不难看出该条规定对环境公益诉讼的原告范围问题规定的十分模糊，并且排除了公民提起环境公益诉讼的资格。如此“简略”的规定将导致在司法实践中环境公益诉讼的可操作性较弱，难以切实维护社会公众的环境权益，发挥环境公益诉讼应有的作用。笔者结合我国相关的法律规定，在此基础上对公民、环保组织、检察机关和行政机关四类主体能否在环境公益诉讼中具有原告资格进行分析，以期能够确定环境公益诉讼原告资格的具体范围。

(二)公民在环境公益诉讼过程中所存在的关于原告资格的问题

对于英美等相关制度建设相当出色完善的国家的公民来说，绝大部本分的诉讼均是出自公民的申诉。然而反观我国现行的法律规定对公民在环境公益诉讼中的原告资格问题没有做出明确规定，学术界对于公民是否能够取得公民资格也存在较多争议，部分学者专家看来我国的人民对于环保的认知，包括相关意识，法律观念，诉讼能力都存在有很多的缺陷，这也正是公民们不具备作为相关问题的诉讼过程中的原告一方的主要原因。综上所说，公民的原告资格已经成为了中国对于该制度的发展过程中的主要关键。我也将在后文中就法学和司法，也是理论与实际的两方面来对公民成为原告的重要性进行恰当的论证！

如果真的想要从根本问题出发，解决公民在参与环境诉讼的提出过程中的原告资格的必要性问题。依据当下中国相关的法律法规：原野，山岭，河流，荒土，荒漠，河滩，矿源等等的自然资源都不可私自独占，这是为国家所有，属于全体公民的。众所周知，对于环境和生态的破坏主要体现为对于上述自然资源的破坏，污染河流、滥砍滥伐、过度放牧、对矿产地不合理开发利用等行为都属于对全民所有的自然资源的严重侵犯。中国身为人民民主专政的拥有自己特色的社会主义国家，人民是一切权利的最终所属者。宪法规定公民享有管理国家事务和社会公共事务的权利，自然也就享有管理环境事务的权利，因为环境事务必然关系到生活在中国社会的全体公民的切身利益。公民在相关的对环境公益问题的提出诉讼的作为原告方，就相当于在形式上经由相关的法律法规和宪法规定赋予了公民在社会公共事务上的管理权和监督权以及检举的权利。检举权虽然不直接等同于诉讼权，但公民可以采用诉讼的方式来监督行政机关履行保护环境的义务，因此，全体公民都有合法的权利经由环境的公益诉讼的形式来让政府强制性的履行其负有的对于生态环境的保护义务与责任。况且从法理学的角度来看，一部法律只有能够作为公民提起诉讼的依据，才能成为真正意义上的活的法律，只有赋予公民原告资格，才能让《环境保护法》等环境法律法规真正落到实处，成为人民合法权益的保护伞。

从司法实践的角度来看，公民是环境污染的直接受害者，一条河流收到污染直接侵害的必然是生活在河流两岸的人民群众，这些公民毋庸置疑是最早发现环境破坏的当事人。若是对赋予全体公民在此问题上的原告问题不提起足够重视，并且进行坚决的组织落实，反而要求他们必须在此之前向相关的行政机关部门和环境保护组织部门寻求帮助，待行政机关和环保组织同意之后再由他们进行诉讼，势必会导致诉讼难、诉讼迟缓的问题，使公民的环境权益无法得到及时保护。此外，时间上的拖延还有可能进一步加重环境污染的破坏性，等到有关机关终于提起诉讼时说不定已经是为时已晚。在所有法律中，人民均是作为社会认可的绝大多数。若是可以给予他们相应的在环境公益诉讼方面的权利，只要是可以根据相关法律判定出来对社会集体利益的行为，就能够向法院方面提出诉讼。这样一来相关方面的诉讼的被动性就会得到根本上的巨大改变。将许多有可能对环境造成严重污染的问题扼杀在萌芽期。综上所述，不难得出结论：法律对于公民的诉讼原告权的赋予是不可避免且极为关键的要素！

(三)有关环保组织部门在相关的环境公益诉讼过程中存在的原告资格问题

环保组织是以保护环境、维护生态平衡等环境公益为目的，依据相关法律规定登记成立的社会团体。目前我国境内存在诸多环保组织，他们是监督政府行政行为的有效力量，一方面可以敦促政府履行保护环境的义务，另一方面也可以在出现环境污染等纠纷时充当诉讼中的原告，维护社会公益。环保组织相较普通公民，拥有更为强大的资源、信息和财力，由他们代替公民行使环境公益诉权，可以有效弥补普通公民诉讼能力、法律水平不足的缺点，具有显著的优势。现行《民事诉讼法》仅仅笼统的规定法定机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，对于哪些社会团体、哪些公益性环保组织有权提起诉讼没有做出明确规定。

上述情况于2015年之后有了较为巨大的改观。2015年生效的环境保护法中详细规定了有资格成为环境公益诉讼原告的社会组织，从形式上结束了环保组织作为原告提起环境公益诉讼无法可循的历史。该规定与12年的民诉法相比确实是我国环境公益诉讼制度发展过程中的重大历史性进步，但仍有些许不足之处。该规定要求环保组织必须满足以下三个条件才具备原告资格：一是在设区的市以上级别的民政部门依法登记；二是要连续五年没有违法记录，并且专门从事环保活动；三是不得从事获取利益的经济行为。笔者认为该规定过于严苛，实质上排除了大量环保组织的原告资格。对于第二项条件笔者没有太大异议，然而第一项条件无疑将大量规模较小，无法在省市级民政部门登记的小型环保组织拒之门外；而第三项条件，则会使本来就缺少资金，面临生存困境的环保组织雪上加霜。环保组织本身就以维护环境公益为目的，但这并不是指环保组织不能从事盈利性的经济行为，只是不能将获得的利润分配给组织成员。在第三项条件的限制下，除了某些财大气粗，甚至有专门财政支持的环保组织之外，其他小型环保组织要么会因取得原告资格而无法从事盈利性活动，导致资金紧张、生存困难；要么会为了生存下去而丧失原告资格。

由此我们可以得知，尽管依据现行的法律规定，环保组织可以作为原告提起环境公益诉讼，在司法实践当中，由于法律规定的限制性条件过多，可能会导致相当一部分环保组织实际上难以行使诉权。因而，社会团体作为环境公益诉讼的原告，有其存在的合法性，但仍需要法律进一步放宽规定。③

(四)检察机关在环境公益诉讼中的原告资格问题

我国现行刑法明确规定了污染环境罪，同时规定了单位犯该罪的具体处罚。据此，当行为人的环境污染行为已经造成了对环境造成了重大损害，并且严重危害我国公民的人身安全或财产安全时，检察机关就可以代表国家追究当事人的刑事责任，从而维护社会和广大公民的环境权益。不难推知检察机关在维护我国的环境安全，追究污染人的法律责任方面也起到了必不可少的作用。检察机关作为法律监督机关履行公诉职责，提起环境刑事诉讼的资格是没有争议的。而检察机关是否有资格提起环境公益民事诉讼呢？对此笔者采取否定态度。根据我国目前的法律体系检察机关提起环境公益民事诉讼的方式无外乎是提起刑事附带民事诉讼，而检察机关在其中的法律地位在学界仍存在不小争议，因此笔者认为当前不适宜赋予检察机关提起环境民事诉讼的权利。

(五)行政机关在环境公益诉讼中的原告资格问题

笔者认为行政机关不应当享有环境公益诉讼中的原告资格。我国宪法规定国家的各项自然资源除法律有特殊规定外归全民所有，政府依据前文所属的公共信托理论，受国家全体公民的委托义务性的管理和保护所有自然资源，并出于公益性的目的利用和使用自然资源。因此政府有义务通过各种手段防治污染，维护全体公民的财产，为国民创造健康舒适的生活环境。当环境遭受污染时，政府作为全体公民财产的守卫人，是否应当承担责任？我国侵权责任法规定环境污染责任适用无过错的特殊责任原则，污染者必须设法证明自己无需承担责任，否则就需要对受害者进行相应的赔偿。环境法律法规对于污染防治、排污标准等问题都有具体规定，如果严格遵守理论上可以避免环境污染的出现。现实中环境纠纷的发生一方面固然有污染者违反法律规定的责任，但也间接说明行政机关作为执法者在执法过程中存在瑕疵，监管不力导致污染者有漏洞可寻。综上，行政机关在环境公益纠纷中更可能以责任主体的形式出现，因此行政机关自然不应也不可能成为环境公益诉讼中的原告。

四、在环境公益的诉讼过程中存在的程序问题

(一)举证责任

我国现行的《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，“当事人负有提出有关于自己提出的主张的证据的责任义务”。这一规定显然的会造成在相关的诉讼进程中出现举证困难的现象与问题。环境纠纷中，违反环境法律法规的一方往往在资金、技术、资源、信息方面上拥有绝对的优势，原告在诉讼中经常处于被动地位。举例来说，证明大气污染和水污染的客观存在需要请有关专家使用专门的仪器进行测量，而环境污染的受害方主要是普通公民，凭借个人的能力在资金上可能难以聘请专家，在技术上又无法自己调查取证，这就使得原告方在环境公益诉讼中无法提供充足的证据，从而导致最终败诉。与此相对的是，环境公益诉讼中的被告方往往是大企业和政府，拥有充足的资金和技术保障，调查取证对其来说较为容易。

(二)诉讼时效

现行的《中华人民共和国环境保护法》第42条明文规定了由于环境的污染问题而产生的对于个人的人身安全，财产安全的损害，当事人向法院提出诉讼并要求补偿赔款时，其有效期长达三年，这一时间段应该从当事人得知或者被告知其所遭受的污染损害的时刻开始计算。由此，环境公益的诉讼过程中应该使用三年的期限来作为诉讼的时效期。笔者认为仅仅三年的诉讼时效不足以保护社会公共利益和受害民众合法的环境权益，这是由于环境污染的造成不是一蹴而就的。举例而言，某企业违规排污一天绝不至于立刻污染一整条河流，当地民众即便知道该企业的行为对环境造成污染，未来会使他们遭受污染损害，但有可能排污行为需要持续数年，对河流的监测结果才能达到水污染的标准，然而此时的民众从事想要对自己的切身利益进行合法性质的保护也极有可能来不及了。环境污染往往是一个持续性的过程，很多污染需要几年甚至数十年才能暴露出来。“三年”是否是一个足以使污染暴露的合理数字？关于这个问题，答案本身应该是不能准确给出的，存在疑问的。法规的保护期限，应当是在大量的数据统计并对其进行缜密的分析研究讨论才能够得出的一个对于各个公民对相对公允的数字。④在本人看来，这种规定本身就是不能够完全适应整个环境公益的诉讼环境的，也没办法全方面的去对集体的环境利益进行维护。

(三)法院禁止令的适用

在环境诉讼进程中的禁止性命令就是指的经由原告方提出相关申请，并有法院方面对其做出判断，如果法院方面认为被告一方的被控诉的行为存在持续性的环境损害，或者说不可逆的永久性环境损坏的时候，对被告一方发出的停闭有关行为的司法禁令。⑤无论是即将生效的《民法总则》还是现行的《中国行政诉讼法》均属于做出有此类禁令的法定条例。由此可见我国的法律体系对禁止令的适用做出了明确的规定，环境公益诉讼之中自然也可以适用法院禁止令。

虽然法律上没有对禁止令在环境工艺的诉讼问题上的发出提出否定，但是这并非是一般性质的诉讼案件，所以我们应当针对于具体的案例进行具体的专门的分析，也应该对于禁止令做出一定的适当的特殊规定。

一方面，我们应当对于发布禁止令的依据做出进一步的明确。环境污染对于全人类的危害都是极其严重和长远的，因此我们必须要做到防患于未然。恰当的对禁止令的发布标准进行宽量化，是有利于环境污染问题上的防治的。如果等到“危害行为已经对生态平衡和自然资源造成了严重破坏”才能发布禁止令，很有可能造成无法挽回的后果，禁止令也就失去了存在的意义。因此，如果原告能够证明或是人民法院发现存在“危害环境和生态的现实危险”，人民法院就可以依据其职权或是根据原告的请求发布禁止令，从而防止损失和危害的进一步扩大。

另一方面，将“原告的申请”或“法院依职权”都作为程序性条件。⑥根据传统法学理论和司法实践，人民法院一般只能依据原告当事人的申请才能裁定是否发布禁止令。然而如前文所述，环境污染对全人类的危害都是十分巨大的，有时候原告当事人可能会因为各种原因，例如法律意识和环保意识较差，抑或是诉讼水平低下，没有向法院提出申请禁止令，此时如果人民法院因为没有原告的申请而无法发布禁止令，势必会眼睁睁的看着污染的进一步扩大。综上所述，法律应当对于法院对于当事人在环境公益的诉讼问题上提出的有关于禁止令的申请作出明确的规定，也可以主动进行调查，如果认为被告方的行为很可能对环境造成破坏或是有对环境造成破坏的现实危险存在，就可以依据其职权发布禁止令，从而更好的保护环境。

五、结语

随着国家依法治国的伟大战略的不断深入，各项法律制度不断完善，环境公益诉讼在我国也得到了长足发展。诚然，尚且处于起步阶段的中国环境公益诉讼制度，并且上有很多缺陷存在其中。法律对原告资格问题规定不明、诉讼过程中原告方举证困难等现实问题都摆在我们眼前，亟待法律工作者和政府一道尽快拿出解决办法，消除限制环境公益诉讼进一步发展的瓶颈。

[ 注 释 ]

①邓一峰.环境诉讼制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008.6.

②张建伟.论环境公益诉讼制度[J].河海大学学报，2004(12)：24.

③贺波.浅谈环境公益诉讼的原告资格问题[J].法制与社会，2016(6)：133.

④邓一峰.环境诉讼制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008：259.

⑤徐祥明，胡中华，梅宏等.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社，2009：362.

⑥邓一峰.环境诉讼制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008：365.

D922.68；D

A

2095-4379-(2017)18-0041-04

袁宁(1995-)，男，汉族，山东菏泽人，武汉大学法学院，本科在读。