边疆欠发达多民族地区农地经营权流转市场运行机制构建研究*——以新疆呼图壁县为例

张 芳,苏向辉,孙 挺,王保力,那 拉,门建芳,郭 迪,马 瑛

(新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052)

0 引言

当前在我国城乡统筹发展大背景下，家庭联产承包责任制改革效应已释放殆尽。自十七届三中全会首次提出建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营以来，国家相继发布了一系列政策文件，为农地经营权流转市场的健康发展指明了方向。其中， 2014年11月国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出“三权分置”的重大创新， 2015年1月发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》成为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。然而，我国农地市场尚处于初级阶段，发育缓慢，具有显著的区域差异性并存在诸多缺陷。培育完善农地市场、构建适合区情的农地流转市场机制，是当前面临的重大挑战。已有研究成果多是针对成都、重庆等发达地区，目前还没有对新疆等地域广阔、欠发达而又独具特色的多民族地区的试点实践考察，造成学术研究严重滞后于实践需要[1-2]。

近两年新疆开展了一系列试点工作，呼图壁县全力推进农村综合产权制度改革，2014年被确定为国家现代农业示范区改革与建设试点， 2015年被自治区确定为农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点，是全疆唯一的金融支持农村土地流转和规模化经营试点、农村土地承包经营权抵押贷款试点县市。调研组于2016年5～7月对新疆呼图壁县参与土地流转的250户农户采用入户问卷调查，对县农经局、乡镇农经站、村委会、合作社、种植大户、招商租赁公司和涉农企业代表人进行访谈，深入考察该县2015年农村土地交易市场试点实施情况及实践效果，揭示试点实施面临的现实困境，探索构建适宜边疆欠发达多民族地区的农地经营权流转市场运行机制。

1 新疆呼图壁县农地经营权市场化流转现状

呼图壁县隶属昌吉回族自治州(86°5′E～87°8′E， 43°7′N～45°20′N)，位于新疆自治区中北部，欧亚大陆腹地，准噶尔盆地南缘，总面积9 721.6km2，辖6镇1乡。2015年末户籍总人口21.5万人，全年实现地区生产总值(GDP)137.9亿元，比上年增长11.3%。呼图壁县为鼓励土地经营权向农业企业、农民专业合作社、种植大户、家庭农场等新兴农业经营主体流转出台了一系列惠农政策，其中《呼图壁县农村土地承包经营权有序流转和服务指导意见(试行)》为规范土地流转提供依据。具体流转情况如下。

1.1 流转规模逐渐扩大

2015年全县流转土地面积为1.37万hm2，较上年同期增加了2 233.33hm2，占集体所有农用地总面积的3.10%。如表1所示，2011～2015年家庭承包耕地流转规模和流转经营面积从4 808.13hm2逐年增加到1.252 633万hm2(占全区耕地总面积的40.94%)，流转的土地面积不断扩大。

表1 2011～2015年呼图壁县近4年家庭承包耕地流转总面积

1.2 以转包为主，流转形式多样

呼图壁县农地经营权流转方式多样，有转包、出租、互换、股份合作、转让等。2015年农地转包面积1.056 38万hm2(占家庭承包耕地流转总面积的84%)，出租面积655.8hm2，互换面积373.87hm2，股份合作面积740hm2，转让面积仅为192.87hm2。虽然呼图壁县家庭承包耕地流转面积已达1.252 633万hm2，但以土地入股形式的合作社不多，仅占流转面积6%，农地流转形式主要以转包为主。

1.3 流转范围扩大，流入方和流出方有所差异

呼图壁县农地流转，过去主要是在该镇村范围内农户之间进行，现在呼图壁县农地流转范围已逐步扩大，结合实地调查结果，从流入方和流出方来看，流入方更倾向于在行政村这一区域范围内流转农地， 97.2%的流入方在村内流转。流出方则主要集中在本村、外村和跨市区流转， 50.9%的农户在村内流转， 15.8%的农户在该镇其他村流转， 1.8%的农户在该县其他镇流转，还有31.6%的农户在其他市区流转。

1.4 流转参与主体多元化

现今呼图壁县流转参与主体日趋多元，既有一般农户，也有农民专业合作社、种植大户、农业企业、涉农科研机构等新兴农业经营主体。如图2所示,呼图壁县农地流转去向，总体来看，流转向农户、合作社、企业的面积在逐年递增，不过流转到农户的始终占主导地位。2015年，新增县级以上专业合作示范社48家，总计达到199家，招商引资力度也在不断加大。截止2015年底，流转的1.37万hm2土地中，转入合作社5 581.07hm2(占流转总面积的40.73%)，转入专业大户4 940.8hm2(占30.05%)，转入农业企业546.67hm2(占3.99%)。

1.5 流转期限和价格差异显著

流转给招商租赁企业/公司、示范性专业合作社的农地，流转合同通过政府和村委会的正规程序签订，主要用于经营效益较高的经济作物、特色瓜果、花卉苗圃等，具有一定的产业化链条，一般流转期限较长、价格较高且呈分阶段上浮态势。如东滩村一队将186.67hm2的土地流转给江苏天润苗木公司 1.2万元/hm2，流转期限15年，3年一复签，价格上涨1 500元/hm2。流转给部分合作社、专业大户的农地，主要种植棉花、玉米等经济效益一般且市场风险大的作物，流转合同通过政府和村委会的正规程序签订，流转价格较高，但流转期限较短。如红柳塘村523.33hm2的土地流转给当地红运来合作社1.125万元/hm2，流转期限3年。农户间、农户与部分非正规合作社流转农地，合同私下协商而定，流转期限短、价格低。流转价格一般为6 750元/hm2，调研统计， 67%的农户流转农地期限为3年以下， 23.1%的农户流转年限是3～5年。

2015年呼图壁县农地流转规模、范围均较之前有所扩大，参与主体多元，流转形式以转包为主，趋于多样化，流转价格呈上涨趋势，但私下流转居多，故流转年限以短期为主，中长期较少。呼图壁县农地经营权市场化流转还处于起步阶段，农地市场的有效运行受到诸多因素的制约，面临着诸多现实困境。

2 农地经营权市场化流转面临的现实困境

2.1 少数民族聚居村庄农地流转后农民陷入边缘化

二十里店镇二十里店村是一个维吾尔族聚居村，该村将366.67hm2土地一次性流转给苗木合作社和企业。解放出来的劳动力一部分从事牛羊肉产业，另一部分发展以维吾尔风情农家乐为主的现代服务业，其余劳动力与用工合作社、企业签订用工协议。但受限于农民自身经营能力，春季又遇畜牧疫情，村畜牧养殖业遭受重创。加之少数民族文化程度普遍偏低(青壮年中小学文化程度占绝大部分)、文化适应性差，不能完成技能培训，剩余劳动力因无法适应当下严格规范的劳动力用人市场而逐渐陷入边缘化[3-4]。全村能在一线生产的青壮年劳动力共530余人，其中275人闲散在家仅靠土地租金获得收入维持生计，占比达52%。富余劳动力风险短期内不明显，但长期来看会加重村民经济负担并引发各种社会问题。

2.2 农地流转呈低供需水平下的供过于求状态

呼图壁县农地流转未形成稳定、平衡的供应机制。从供给方来看，农地流转有效供给不足：一是呼图壁县人均二轮承包地约0.49hm2，在市场行情乐观、没有自然灾害情况下农户可实现自给自足； 二是缺乏农村社会保障机制，农民文化程度普遍偏低、自身技能不足，转出土地后，无稳定职业，农田打工具有季节性，收入不稳定，生活无保障； 三是农民有传统的小农经营思想及风险规避特征，对现行法律政策认知远不足，缺乏转型升级当新型农民的素质和思想准备，不愿意轻易放弃农地使用权。从需求方来看，农地流转有效需求不足：一是由于农业比较利益低，且自然和市场风险大，现行配套政策不合理，对需求方造成诸多限制[5]。二是政府支持不到位，融资难度大，极大地挫伤了农地流入方的积极性。作为理性经济人，若可以更有效提高收入，农民非常愿意放弃农地经营权，且近两年呼图壁县农业生产受市场、自然因素影响多处于亏损状态，农民有意愿转出土地，但因缺乏合适的转入方而无法转出。农村土地流转市场最终呈现出低供需水平下供过于求状态，进而导致市场竞争机制失效。

2.3 市场价格机制不健全

目前呼图壁县农地流转市场尚处于初期建设阶段，还未形成合理的土地流转价格机制，仅由村、乡镇政府等部门擅自决定流转价格，缺乏相应的价格估算标准和完备的地价评估体系，严重忽视了农民主体的权益[6]。由于农户自身素质偏低、信息渠道不通畅等原因，对流入方给出的流转价格，无法做出合理估算和理性判断，从而处于劣势地位，无法平衡流转双方利益[7]。当前农村土地流转还是以农户与熟人、非正规合作社之间的私下口头协议的小规模流转为主，租金多不进行合理、动态调整，廉价转包现象普遍，严重制约市场对农地资源的优化配置功能。

2.4 农地流转市场化条件不成熟

一是承包合同不完善，且呼图壁县土地确权工作还未完全结束，承包经营权证尚未发放到农户手中。二是流转服务平台作用有限。县级层面产权交易平台还在建设中，试点在探索中前行，各部门有畏难情绪不愿牵头。呼图壁县5个乡(镇)已建成农村综合产权交易中心，仅集体机动地发包、建设工程招投标等项目通过平台交易，且交易量较少。三是缺乏专业有效的中介组织，如资产评估、委托代理、法律咨询、土地保险和土地融资等机构，造成土地流转信息不通畅，土地流转被限制在既定的范围和规模之内[8]。四是农经队伍力量薄弱，村民小组的财务、资金代管存在一定困难，农村财务的支出和票据规范有待加强，专业技术人员匮乏，缺乏现代化的工作手段。五是市场准入机制不健全，流转前缺乏对外来流转主体农业经营能力的资格审查和评估，土地流转风险大[9]。流转后缺乏对农民利益的保护，流转业主若经营失误，无法履约，常常一跑了之，给农户造成很大的经济损失。

2.5 二、三产业拉动力不足，农民再就业市场发育不完善

新疆整体经济发展程度比较滞后。呼图壁县二产不发达，三产在初步建设阶段，缺少二、三产业从业机会，农民工的培训和就业市场发育还不成熟，剩余劳动力转移难度大，严重滞后于当前农地流转政策及实际流转现状。而对流转后的农户，各乡镇、村即便是针对后期规划发展需要对其进行相关职业技能培训，所得职业资格证也只是暂且搁置，并没有直接对口的工作解决其就业问题，因此80%的农户流转土地后依旧靠打工维持生计，但雇佣具有季节性，通过再雇佣形式成为农业工人实现再就业的也只是一小部分，而那些未被雇佣且转移就业能力较差的农民，就只获得了土地流转的租金收入，造成其实际收入水平下降并成为农村无业者，没有实现真正意义上的劳动力有效转移[10]。

3 农地经营权流转市场化有效运行机制的构建

3.1 前提：做好农村土地确权颁证工作，进一步明确农地产权关系

“三权分置”的重大体制创新，遵循我国农村土地产权制度变迁的路径依赖性，充分考虑了制度变迁非正式规则的客观影响，是实现现代化农业的必然选择和合理化探索[11]。农村土地“三权分置”的现状决定了农民拥有的土地使用权已经不再是一种债权，而是一种具有物权属性的财产权利[12]。产权明晰是农村土地流转的基础，新疆等边远欠发达地区要继续做好确权工作，如期给农户颁发土地经营权证，切实保障农民土地承包经营权。并进一步修订相关法律法规，确保集体土地使用权用益物权的完整性，将产权真正落实到农民。

3.2 核心：建立合理的市场价格机制

农地经营权流转价格受农地自然条件、市场经济、国家政策环境等多方面因素的综合影响。合理的价格机制是农地市场化流转的核心。第一，要建立符合当地经济发展水平的土地流转价格评估体系，对农用地进行分等定级，引入第三方专业评估机构、人员对流转价格进行科学评估，评估结果作为产权交易双方决策咨询的重要依据及交易价格的重要衡量尺度。第二，将农民定价权视为农地流转定价机制的核心，村政府要定期组织培训，提升农民的自身素质，改变以往仅由村、乡镇政府等部门擅自决定流转价格的传统方式，确立农民依据市场供需、竞争等自主确定农地流转价格的谈判地位，让农民成为定价的参与主体，使流转价格市场化得以充分体现[13]。第三，建立公开透明的地价信息机制，在流转信息平台上要及时根据市场变化更新农地基准地价，公布承包地交易状况、价格、主体等信息，以及对于流转年限较长的农地实行价格浮动。政府要充分做好对农地流转价格的动态监测工作[14]。

3.3 助推器：完善市场化中介组织条件

农地经营权市场化流转是一项复杂的交易活动，完善的市场中介机构是产权交易活动高效运行的重要助推器。首先，根据农地流转地区实际情况，从硬件设施建设及土地流转信息网络建设等方面继续完善土地流转平台，建立省(自治区)、市、县、乡镇、村五级联动模式。其次，培育独立自主的市场中介服务组织和机构[15]，为流转双方有效提供土地资产评估、法律政策咨询、信息传导和预测、风险担保服务、土地融资信托、纠纷调解等服务。再次，要严把中介组织成员及农经部门配置人员素质关[16]，严格审查其从业资格，培养和吸收优秀的专业人才，有效服务于流转双方。

3.4 内生动力：健全农地流转供求机制，促进农地流转市场竞争与价格调控

(1)拉动市场供给。一是加强农地流转宣传与教育。提升农民的文化素质、政策认知及法律意识，使其具备转型升级当新一代农民的素质和思想准备。二是弱化土地的生存保障功能[17]，建立完善呼图壁县农村医保、养老保险、就业、社会救济、最低生活保障等制度，鼓励农民积极参与流转。三是建立促进农村劳动力转移长效机制。加强地区工业园区、农业产业园区、生态观光旅游等二、三产业发展，促使农业产业化，对农民采取“订单式”职业技能培训，形成新型就业吸纳机制[18]，有效实现剩余劳动力的外向型、内向型转移。四是建立农民利益补偿和风险保障机制，特别是对流转土地面积较大、流转时间较长的农户给予一定数额的承包费补贴。五是推进户籍制度改革，使进城劳动力在教育、医疗、社保等方面与城市居民的待遇相同。

(2)刺激市场需求。一是加强培育和扶持新型农业经营主体。扩大经营主体范围，积极培育种植大户、专业合作社，引进招商租赁公司和涉农企业合作社等新型农业经营主体，积极发挥农业科研院所的推广与引导农地流转作用，政策上扶持人才、技术、资金等资源向农村流动。二是加大投融资支持力度。农业规模经营主体在流入农地后需要大量的资金支持，政府要引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务，解决农业生产融资难问题。三是完善和推广农业保险。政府应该建立各种农业保险，保障流转主体的利益，以此来对抗农业的经营风险，刺激有意愿进行规模经营的农业生产者参与农地流转。只有打破当前边疆欠发达地区的农地流转低供需水平下的供过于求状态，完善农地流转供求机制，才能进一步有效形成对经营权市场的竞争机制和价格调控机制。

3.5 保障：加强政府宏观管理调控能力

随着我国农村土地制度的重大变革，边疆欠发达多民族地区各级政府强化责任意识，加强引导作用，提高驾驭与管理社会经济运行的能力尤显重要[19]。政府要不越位、不缺位、不错位。从法律上构建农民利益表达机制[20]，让少数民族有充分的话语权，有自主利益表达机会。各级政府要将农地流转社会稳定风险评估列入决策程序，科学完善评估办法，落实好农地流转风险评估机制试点各项工作。建立有效的农地流转市场准入机制，对经营主体的农业经营能力、资信情况等严格审查，避免外来强势资本进入流转市场形成垄断，导致新型相对贫富悬殊现象。严格规范合作社仅为套取国家政府支持资金而大面积流转土地行为，做好监督农业规模化经营主体补贴申报程序、补贴审核等工作，确保财政支持有的放矢。

4 结语

农地经营权市场化流转涉及面大，政策性强，党和国家面对这一复杂的社会经济问题一直持慎重的态度。农地经营权流转市场的有效运行需要政府的宏观把控和培育完善的市场机制以及良好的市场外部环境。对于边疆欠发达多民族地区，农地流转市场发育现状相对于当前土地经营制度创新是滞后的，建立农地经营权市场化流转运行机制，在对农地市场化现状充分把控的前提下，在所取得的成就中汲取经验，在现实困境和问题症结中探索性地寻找突破点，需要经历一个复杂而缓慢的渐进过程，改革还有很长的路要走。

[1] 安海燕，洪名勇.农地流转研究综述与展望.中国农业资源与区划， 2014， 35(3)： 21～25

[2] 周新梅. 近十年农村土地流转研究：一个文献述评.贵州财经大学学报, 2014，(4)： 106～110

[3] 陈拾娇， 蔡海生，张盟，等.村域尺度土地承包经营权流转调查——以江西省安义县西路村为例.江苏农业科学， 2016, 44(4): 523～526

[4] 孙岿， 刘明.边疆民族地区农村土地流转机制的创新研究.社会科学辑刊, 2011，(6)： 155～157

[5] 田洁玫， 杨俊孝.新疆自治区农地流转规模效益与风险分析.中国农业资源与区划， 2014, 35(1): 75～81

[6] 浙江省物价局课题组. 土地承包经营权流转价格形成机制研究.价格理论与实践, 2011，(9)： 21～22

[7] 邓晓玲， 张绍良，侯湖平，等.农地流转市场存在的问题及完善对策研究——基于浙江省嵊州市的实证分析.中国国土资源经济， 2010， 23(11)： 23～26， 55

[8] 张玉峰. 农村土地承包经营权流转低效的成因分析.河北师范大学学报(哲学社会科学版)， 2011, 34(2): 53～57

[9] 陈怀远. 我国农村土地承包经营权流转市场化运行机制研究——基于对安徽省部分市县的调研.江淮论坛, 2010，(1)： 14～19

[10]张丹， 丁胜利.“四化同步”与土地流转机制研究.江苏农业科学， 2016, 44(3): 496～500

[11]叶剑平， 郎昱，梁迪.农村土地确权、流转及征收补偿的相关问题——基于对十七省农村的调研.中国土地, 2017，(1)： 29～30

[12]夏淑芳， 陈美球.承包地经营权流转中市场与政府的协同：理论与实证.中国土地科学， 2016, 30(5): 29～35

[13]张勤云. 河南省农地流转市场运行机制研究.郑州：河南农业大学， 2011

[14]潘正良. 农垦土地流转价格机制探讨——以广西农垦为例.商, 2015，(15)： 59～60

[15]任勤， 李福军.农村土地流转中介组织模式：问题及对策——基于成都市的实践.财经科学, 2010，(6)： 117～124

[16]王志章， 兰剑.农村土地流转中介组织相关问题研究.科学决策， 2010， 20(3)： 43～50， 81

[17]刘子榕. 中国农村土地流转供需市场失衡问题的研究.中国市场， 2016，(33)： 35～36， 42

[18]金丽馥， 卢学锋.新农村建设中农地经营机制创新路径分析——以江苏省江都市为例.学海, 2010，(5)： 102～106

[19]卢希望. 新一轮农村土地流转中的政府责任.河南社会科学, 2012，(3)： 61～64

[20]李长健， 张伟.农民土地权益的利益结构与利益机制研究——基于农村社区的发展.华中农业大学学报(社会科学版)， 2016，(1)： 1～7， 128