温州核心城区都市更新的挑战

□任晓

温州核心城区都市更新的挑战

□任晓

当下“大拆大整”“大建大美”之于温州这座有着千年建城历史的都会而言，可能是历史以来任务最为繁重的一次主动都市更新运动。国务院批复的《温州市城市总体规划（2003－2020年）（2017年修订）》对旧城更新的要求是，外迁旧城内的工业用地，置换为居住用地和交通、绿化等配套设施。改善旧城内公共服务设施档次和容量，提升公共服务水平。引导村庄向城市社区转化，加快改变“半城市化”状态，提高城镇化质量，改善城市环境、城市景观和总体形象。

中共温州市委十二届二次全体（扩大）会议报告提出，按“两线三片”（即瓯江两岸沿线、塘河两岸沿线、三垟湿地、中央绿轴、历史文化街区）打造五张亮丽城市名片，高水平呈现温州城市特色和品质，改善温州城市形象。这其中除湿地外，主要任务均属地鹿城区。根据市委、市政府的部署，鹿城区的“大拆大整”“大建大美”就是要彻底解决核心城区“半城市化”问题，完成空间优化、功能重构、形象再造、品质提升，带动都会区竞争力进阶和综合能级升档。很明显，从政策端战略部署看，新起点上的温州都市更新关键在都市中心区，即通过主城核心区的空间代谢与再造，引领带动温州城市转型与经济转型。

鹿城区历来是温州城区首位中的首位、中心中的中心。其中，鹿城区户籍人口占温州市辖区（包括鹿城、瓯海、龙湾、洞头四个区）一半，常住人口占市区的比例超四成，经济总量占市区比例超四成。“大拆大整”“大建大美”要求鹿城区更新的“四旧”，即旧村、旧小区、旧工业和旧市场，用地大致估计为20平方公里，占鹿城所辖区划总面积的6.7%。虽然按都市区更新方案面积计，鹿城区不是四个区中更新比例最高的，但涉及人口最多，涉及房产与地产价值最大。按每平方公里4279人的常住人口空间平均密度推算，鹿城区此次“都更”需要动员人口多达8.6万，占区域7%人口的居住、学习、工作、生活、通勤等整套生活支持系统的重置。

空间产业支撑需要明确

鹿城区的服务业产出排名前三位分别是零售、房地产和金融，占比分别为29%、12%和9%，接着第四、第五位则是住宿餐饮和物流交通。现有业态及规模构成，与一个千万级人口大都会中心区，及三百万人口级别主城核心区，所应该具备的潜力并不匹配。都会中心区本应以生产性服务型经济活动为主，已经占到四成多的零售与地产都是非生产性服务部门。资源消耗型的“一次过”交易型房地产开发行业，在长期中不会贡献稳定增长。而持房地产发展商持有物业的运营回报也不高，目前鹿城区商业物业的平均租金，仅有省内杭州与宁波同类物业的三分之一。住宿、交通等服务行业的排名靠后，也能部分说明本地生产性的商务类活动表现不甚活跃。此外，其它与都会中心区相称的教育、科技、商务、会展等功能支撑型服务业羸弱，几乎看不到它们的发展势头。

鹿城区最新劳动力调查显示，16周岁及以上就业人口的受教育程度小学、初中占就业人口的42.3%，而大学本科及以上仅占20.6%，后者尚未及杭州西湖区的二分之一。服务业从业人员多数受雇于居民生活服务，休闲娱乐等承担城市生活服务职能的行业。各类经纪业务销售员、商场看店的店员、上菜端水的餐厅服务员、家政管理看护员、物业安保管理员、街头的摊贩铺主、维修搬运工、营运车辆的司机等是本地服务业的主要从业群体。这些服务行业“增值”附加有限，相反，可能还会在一定程度上造成都市空间的生活职能过载化。相对地，熟谙综合行政、金融、法律、商务的行政主管、法务代表、金融白领、商务咨询、管理顾问、执业律师、账务会计，以及其它那些在商务写字楼里的雇员，才是都会核心区需要的。他们对信息的专业加工处理活动带来很高的增值，是能够创造高附加值的人群。

都会中心区需要锚定主导型生产性服务业，而且至少要同步于都市更新引致的空间代谢进行布局，以期在面对工业退出和生活消费型服务业外移后，迅速进行替代性填充。空间代谢内核是产业转型，不应为拆除而拆除、为整治而整治，徒留空间闲置。高附加值生产性服务业潜质的激发，事关鹿城区乃至温州作为区域中心城市的转型成功与否。不妨以空间代谢和空间功能结构的再发展作为诱致性条件，引导高端生产性服务业定向集聚。

空间比较优势需要确立

声名在外的“温州模式”本应是这座城市发展经济的基本调性，是为城市个性标志与意象标签。为凸显辨识度，以民营经济发达为荣的城市本该异质特色突出，风貌个性深刻。比如，“老板”云集，创业创新氛围浓厚，生意繁忙，节奏紧张，商务活动在空间上高度密集。实际的景象却很冲突，空间功能模糊、利用与配置效率低下，空间管理无序紊乱，街区纹理新旧杂陈，建筑重复单调，公共配套设施严重过载，布局逼仄，通勤於塞，功效失衡。其中有都市化进展在时序与区块上存在严重不平衡的因素，更有规划不良的原因。比如，时至今日，仍然可以看到城市中央商务区与大型安置型住宅社区在空间和职能无机杂糅混合，且缺乏保留疏解弹性的空间留白。

以上种种都市空间布局失序功效不良现象看似是当下发展型城市“通病”，但对于鹿城区这个曾经在上个世纪80年代以“人民路”沿线的改造，成为一时旧城改造的领先示范的板区来说，本来事不至此。空间利用现况的糟糕应当归咎于都市治理理念的偏差，上世纪90年代温州市区都市更新所及“旧改（旧城改造）”和空间营建策略可总结为顾“点”弃“面”。一面是房地产开发过度“商业化”，项目选址挑精拣肥，用地砍头却尾，以城市发展远景和公共利益为代价，任由“插花”式空间布局蔓延，且普遍开发品质低下。项目发展不建或减建公共配套，破坏空间功能，隐性损害空间利用与配置效率，埋下拉低日后城建品质的败笔。另一面是捉襟见肘的政府财政意图“围点打援”，拉抬城建资产估值，暗合开发商短期化业务模式。结果是，城市空间片断逼仄，肌理细碎，难以舒展。不论新建的现代商务楼宇区，还是高档商品住宅区，往往紧邻的就是安全隐患严重的违建私盖的城中村出租房、废弃许久的厂房、用途不明的棚屋、喧闹脏污的马路菜场。

多年来温州都会中心区的首位度不足问题，重要制约就在于都会中心区长期形不成相对于外围区域的空间地理比较优势，也就不具备本应拥有经济社会意义上的更高空间位势。多个专题调查表明，2000年以来，外迁上海、杭州、广州、甚至成都等地的温州本地大型企业总部，除却城市能级等硬件条件，就是空间发展落后和城市环境品质低劣产生的逆向淘汰因素。已有可靠的经验实证发现，如果生产性服务集聚不够，跨不过服务业内在吸附积聚“自组织”条件门槛，空间的高端服务化功能不仅得不到加强，反而会受到负向激励，出现再分散化。

空间配置效率需要改进

空间政治经济学近年来的研究结论表明，更大的城市更有更多的工作机会，高技能者和低技能者都能在人口规模效应中获益。而且，应用国内数据的经验研究证实了，城市规模对于就业和收入水平具有正效应。按鹿城区全域口径，2010年至2016年间常住人口净减少7万人。除却制鞋、成衣等工业行业退出，仅从规模以上服务业的统计数据看，鹿城区的2014年、2015年、2016年三年来的从业人员总数在下降，2017年上半年仍然是负增长2.3%，同期人均应付薪酬持平上年度同期，薪酬季度环比增速为负。这很可能意味着，都会中心区的规模增长正在陷于停滞，而从业者薪酬不升反降表明，空间配置效率可能正在恶化。

空间代谢本应以空间配置效率增进为前提。眼下最需要关注和解决的挑战恐怕是如何吸引和留住劳动人口。哪怕是那些被误会为城市负担、低技能外来劳动人口。作为千万人口大市的都会中心区，鹿城区的人口密度远未跨过空间配置效率的优化门槛。况且，通常所诟病与人口数量有关的过度拥堵，环境污染问题并不一定存在。最新实证研究表明，在控制了空间人口数量之后，人口密度越高，通勤时间不是更长而会更短，环境污染和人口数量之间也没有严格的正相关关系。

在过去30多年的经济增长过程中，城市间的竞争的主战场从工业化已经过渡到城市化。空间配置效率成为继空间作为要素生产效率之后，最为关键的影响城际竞争结果的变量。空间规模放大改善配置效率，进而提升劳动人口薪酬，吸引劳动人口再集聚，促使空间规模再扩张和配置效率再升级。其中，劳动人口比任何其它因素更能促进城市的繁荣，而不是相反。

从这一角度出发，都市更新策略可能需要作出艰难抉择。在都市中心区空间再结构的高级化和精英化诉求中，必须顶住巨额短期建设投入压力，坚持采取更为开放和超前的空间开发方案，为可能的外来驻留人口储备更有弹性的公共服务资源。空间代谢不宜排除市域内城乡移民和域外人口入驻的便利与便宜。地产商业开发与市政升级也应当为存续和构建中下层劳动人口的生活与工作的支持系统。总之，从提高空间配置效率出发的都市更新最低主旨纲领在于，不应损及对域内驻在人口的友好，最高纲领则是要凸显对移动人口的强大驻在吸引力。完全可以想见，在城际竞争愈加激烈的未来，建立在规模上的空间配置效率将至关重要。

作者为温州市委党校温州发展研究中心主任、教授