农村集体土地补偿费的执行

●陈明

农村集体土地补偿费的执行

●陈明

【要点】

在以农村集体经济组织（即村委会）为被执行人的执行案件中，尚未分配给村民的土地补偿费应归农村集体经济组织所有，法院可以依法予以执行。但土地补偿费应主要用于保障失地村民的生产生活，不能全部用于偿还农村集体经济组织对外所欠债务。参照政府规章的有关规定，土地补偿费中用于清偿农村集体经济组织因集体公益对外所欠债务的比例以20%为宜,剩余80%用于保障失地村民的生产生活。

【案情】

济南市中级人民法院（以下简称济南中院）立案执行的山东某建设公司与济南市某村委会建设工程施工合同纠纷一案，执行中，济南中院于2015年9月24日作出（2015）济中法执字第63号民事裁定书和协助冻结存款通知书，冻结被执行人某村委会银行存款23995479.11元。后案外人李某某、曹某某、闫某向济南中院提出执行异议，请求中止执行并解除对被执行人银行存款的冻结。

济南中院查明：关于某建设公司与某村委会建设工程合同纠纷一案，该院于2014年12月20日作出民事判决书，判决某村委会自判决生效之日起十日内支付某建设公司工程款19280173.68元及相应利息。

2013年7月25日至2014年12月24日，济南市国土资源局市中分局、某村委会、济南市市中区国有资产运营有限公司（后变更为济南市中控股有限公司，以下简称市中控股公司）、济南市市中区人力资源和社会保障局先后签订了九份《土地征收补偿安置协议》，其中对土地征收费用的约定为：土地征收补偿安置费每亩16万元，地上附着物及青苗补偿费每亩4.2万元。2013年2月8日，市中控股公司与某村委会签订《协议书》一份，其中约定因建设项目，征用某村土地总面积约2171.38亩（具体土地面积以国土资源部门实测为准）；土地及地上附着物补偿费：每亩20.2万元，补偿面积1808.48亩，共计36531.296万元。（地上附着物主要包括线杆、树木、青苗、石堰、道路、水池等）自2013年7月29日至今，市中控股公司已向某村委会支付“土地及地上附着物补偿费”140954085元，其中23995479.11元被法院冻结。

另查明，异议人李某某、曹某某、闫某均为南康村村民。

济南中院认为：土地补偿费归农村集体经济组织所有，但应主要用于被征地农民的生产生活安置和社会保障，土地补偿款中20%的比例可以用于偿还农村集体经济组织因集体公益对外所欠债务。本案中，涉案债务是在某村委会建设住宅楼建筑工程时产生，应属于因村基础设施建设所产生的债务，可以由村委会所取得土地征收补偿安置费中的20%份额来偿还。因市中控股公司已向某村委会支付“土地及地上附着物补偿款”140954085元，按照《土地征收补偿安置协议》约定（土地征收补偿安置费每亩16万元，地上附着物及青苗补偿费每亩4.2万元）计算，其中土地征收补偿安置费 为 11646800元（140954085×16÷20.2），可以用于偿还债务的金额为22329360元（11646800×0.2）。另考虑到该项目征地补偿总价款为36531.296万元，仍有约2.24亿元“土地及地上附着物补偿款”尚未支付给某村委会，所以法院冻结某村委会23995479.11元用以偿还涉案债务，并无不当。异议人主张土地征收费用应归包括其在内的全体村民所有，请求解除对被执行人某村委会名下银行存款的冻结，没有法律依据。据此，裁定驳回了异议请求。

【评析】

农村集体经济组织（也即村委会）作为被执行人时，登记在其名下的农村集体土地补偿费（以下简称土地补偿费）能否作为被执行人财产予以执行以及该如何执行，是当前执行实务中经常遇到的一个问题，处理不当极易引发村民或债权人的群体上访，并影响到当地社会稳定和政府的征地拆迁工作，亟需加以研究解决。该类案件的执行主要涉及以下几个问题：一是土地补偿费的所有权归属；二是如何对法律文书确定的债权人合法权益和失地村民的生产生活利益进行平等保护；三是此类执行案件中应查明的几个主要事实。

一、土地补偿费的所有权归属

探讨对土地补偿费的执行，首先必须确定土地补偿费的所有权归属。在所有的现行法律法规中，只有《土地管理法实施条例》对土地补偿费的所有权归属作了规定。《土地管理法实施条例》第26条第1款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据该款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。因此，当村委会作为被执行人时，尚未分配给村民的土地补偿费可以作为村委会的责任财产予以执行，用以清偿村委会对外所欠债务。

但是土地补偿费又不能全部用于清偿村委会对外所欠的债务。因为，从现实层面看，如果将土地补偿费全部用于清偿村委会的债务，失地村民的生产生活将难以保障，必然会损害村民的基本生存权益，影响社会稳定，也违背了谦抑执行的司法理念。从理论依据看，《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《村民委员会组织法》第8条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。根据上述法律规定，农村集体土地所有权的归属主体是农民集体，村委会只是代表农民集体行使集体土地所有权。因此，由于农村集体土地归农民集体所有，基于土地所有权而产生的土地补偿费实质上也自然归农民集体所有。村委会只是代表农民集体行使所有权，管理农民集体所有的财产，包括土地补偿费。而村委会在代表农民集体行使权利过程中，为了农民集体的利益所产生的债务，当然也应当由农民集体来偿还。也即，在此类案件中，表面上被执行人是村委会，土地补偿费归村委会所有；而实质上被执行人是该村的农民集体，土地补偿费也应归农民集体所有。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第5条规定：人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；……。综上，即使行政法规规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，在执行以村委会为被执行人的案件时，必须为村民保留必要的生活必须费用，不能将土地补偿费全部执行用于清偿村委会所欠债务。

二、对债权人和村民利益如何平等保护

土地补偿款是有限的，既要保障失地农民的生产生活，又要保护债权人的合法权益，这两种相互冲突的利益该如何平等保护呢？土地补偿费中多少比例可以用于清偿村委会所欠债务呢？对此现行法律没有规定，只能参照适用政府规章。

《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府第226号令）第22条规定：农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。也即土地补偿安置费中20%份额可以用来偿还农村集体经济组织所欠债务。《济南市土地征收管理办法》（2010年9月1日起施行）第21条规定：土地补偿费和安置补助费应当主要用于被征地农民的生产生活安置和社会保障，其余的部分用于被征地的农村集体经济组织兴办公益事业或进行公共设施和基础设施建设。参照上述政府规章，土地补偿费应当主要（约80%）用于失地农民的生产生活和社会保障，剩余少数部分（约20%）可以用于清偿村委会因村民集体公益所欠的债务。

三、此类执行案件应查明的主要事实

1.查明村委会名下的银行存款性质。银行存款属于种类物，村委会名下的银行存款来源可能很多，因此必须首先查明法院冻结的款项是否为土地补偿费。只有确定为土地补偿费的款项才可以参照上述比例（20%）予以执行，其他性质的存款不受此限制，一般均应全部予以执行。对于土地补偿费性质的确定，可以通过调查拆迁安置补偿协议、账户交易明细、政府征收公告、账户性质以及相关职能部门的证明等材料加以证实。

2.查明土地补偿费的具体数额。现实中，政府与村委会签订完拆迁安置协议后，一般会计算出总数，然后将补偿款（包括土地补偿费、安置费、地上附着物及青苗补助费）一并打入村委会账户。因此，在执行过程中要根据拆迁补偿协议的具体内容，将上述款项进行区分，其中地上附着物及青苗补助费和安置费不得作为村委会财产执行。但如果根据拆迁安置协议，土地补偿费与安置费一并计算的，可以不加区分，参照20%的比例予以执行。

3.查明执行案件所涉债务的性质。只有村委会因村民集体公益（比如修路、建养老院等）而对外所欠的债务才可执行土地补偿费，如果执行案件所涉债务系非因村民集体公益（比如村委会主任擅自以村委会名义对他人债务进行担保）而产生，则不得执行村集体的土地补偿费。

另外需要注意的是，此类案件法院只是参照政府规章确定的比例予以执行，不需要完全符合政府规章所规定的其他条件，具体的比例也可根据具体案情适当调整，不受20%的严格限制。

（作者单位:济南市中级人民法院）

责任编校：王磊