从边缘走向审判中心：以职能重新定位为基础构建研究室法官员额配置及管理模式

●贾升宗

从边缘走向审判中心：以职能重新定位为基础构建研究室法官员额配置及管理模式

●贾升宗

一、重新认识员额制背景下研究室该何去何从

在十八届三中、四中全会后，最高人民法院同期以构建中国特色的社会主义审判权力运行体系为目标，提出了《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》，要求建立法官员额制度。法官员额制的建立，意味着只有承担相应审判专业需求的岗位上才能够分配员额。

研究室，作为人民法院内设的综合性审判业务部门，依最高人民法院的改革规划，研究室、审管办等综合审判部门，可以配备一定比例的法官员额和审判辅助人员员额，但数量应当严格控制，员额根据法院职能定位自上而下逐级递减。①贺小荣、何帆：《贯彻实施〈关于全面深化人民法院改革的意见〉应当把握的几个主要关系和问题》，载《人民法院报》2015年3月18日。然而，当下对于法院整体员额制度的设计已渐入佳境，部分试点法院对于本院整体特别是一线审判部门的员额法官数量测算、员额法官选任与管理、员额法官与司法辅助人员的配比模式、入额法官的惩戒与退出等制度均进行了卓有成效的探索，对于法院综合审判部门特别是研究室在员额制改革背景下应该何去何从却谈之甚少。

对于谈之甚少的原因，很大程度上在于中国当下审判实践的特殊性，对于研究室这样一个综合审判部门如何调配员额在世界上大多数法治国家可能很难寻找一个可以借鉴和参考的模式。其实，在我国台湾地区就存在一个可以予以借鉴的模式，台湾地区 “《法官法》”第75、76条以及由台湾地区“司法院”、考试院、行政院共同制定的《实任法官转任司法行政人员及回任实任法官换敘办法》中规定了一套现任法官转任司法院研究人员的转任—回任制模式，并对其转任后的年资待遇、职务序列、晋升、转任期间及回任进行了详细的规定。借鉴我国台湾地区转任—回任制模式，参考我国的司法审判实践，我们可以探索对目前研究室法官员额的配置及管理中存在四个问题进行解决：一是对研究室综合审判职能进行解析即是否配置的问题，这是研究室得以配置员额的逻辑基础；二是对四级法院研究室的职能进行重新定位来解决研究室员额法官干什么的问题；三是怎样配置研究室员额法官即配多少与如何配的问题；四是怎样对研究室员额法官工作进行绩效考核即如何管的问题。

二、是否配：研究室的综合审判职能解析

当前的员额制改革重点讨论的就是“事”的分流对于“人”的分类产生的影响，而嵌在“人”与“事”之间的核心是“岗”或“职”的分类定位。员额配置是以岗定人而非以人定岗，以职能确定部门而非以部门确定职能，因此，法官员额制就是以审判专业需求定额精英法官，没有审判专业需求则无相应专业分工。②傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。最高人民法院的改革规划将研究室定位于综合审判部门并加以配置法官员额的原因，也正是因为研究室承担着相应的审判专业需求，这是法院政治部、办公室、监察室等司法行政部门所不具备的。

(一)研究室的审判专业需求：审判研究和审判指导

审判事务既包括审理和裁判具体案件的工作，也包括直接为审判工作提供服务和保障并与案件审理和裁判密切相关的事务，即综合审判事务。综合审判工作对于法院整体审判业务来说同样十分重要，因其直接为审判一线服务，其工作内容直接关系一线审判工作的开展。

具体到研究室，《最高人民法院关于人民法院研究室是否属审判业务部门的复函》③详见《最高人民法院关于人民法院研究室是否属于审判业务部门的复函》，法函〔1995〕62号，1995年5月24日。、《最高人民法院关于加强人民法院调查研究工作的规定》④详见《最高人民法院关于加强人民法院调查研究工作的规定》，法发〔2000〕1号，2000年1月3日。中多次强调研究室属于综合性的审判业务部门，其人员属于审判业务人员，其所承担的综合审判事务主要指审判研究和指导工作，主要包括法律规定，相关政策、审判业务、具体案件的研究以及统计分析和总结审判经验、进行审判监督指导密切相关的信息工作，这也就是研究室所承担的审判专业需求。

(二)审判研究与审判指导职能理应配置员额

是否应当配置员额，我们不妨先来看一看我国台湾地区“《法官法》”的规定。经过改革后，虽然台湾法院将“宪法”解释和审判业务监督、司法和诉讼制度相关法规研拟与修订、法令疑难问题研究等等事项统一由司法院及司法院研习所中司法行政人员办理，但是由于所从事工作的研究和指导审判属性，而特别强调该项业务须有法官参与的必要，并建立了一套现任法官转任司法院研究人员的转任—回任制模式，来确保审判研究与指导工作由专业法官来从事。

同样，大陆法官员额制改革的初衷是希望通过改革提升法院审判质效，员额制改革的潜台词是通过定额相应的审判专业需求来定额法官。研究室所承担的审判研究与审判指导工作本身即属于特定的审判专业需求,而该项审判职能的发挥需要由熟悉法律、熟悉案件审理、熟悉审判工作的专业人员来完成，理所当然应配置相应的法官员额，进一步提升其审判研究与指导的专业化程度，研究法律、研究案件、研究政策、研究审判。

否则，如果由不熟悉法律、案件与审判的人员来进行审判研究与指导工作的话，其研究与指导的科学性和专业性将会存在重大问题，出现外行研究内行、外行指导内行、外行管理内行的问题，对审判业务工作的开展不仅不会起到帮助和促进，反而会阻碍审判一线工作的开展，这与员额制的改革的初衷明显是相违背的。因此，研究室理应配置法官员额。

三、干什么：四级法院研究室的职能重新定位

在明确应为研究室配置员额之后，如何定位研究室的审判专业需求即如何科学界定研究室的职能成了摆在研究室员额制改革面前的另一问题，这也是研究室员额法官干什么的问题。

(一)研究室职能定位的模式选择

职能定位首先需要选择相应的模式。目前，对于法院内设机构的职能定位模式主要可以分为两类：一是分离模式；二是混合模式。所谓分离模式，是指在法院的整体工作及部门工作中严格区分审判事务与行政事务。所谓混合模式，是指在职能部门区分时行政事务与审判实务相兼顾。

诚然，中国的法院尚未成为一个真正以审判职能为重心的“单位”。法院除了承担审判职责之外，还承担了作为国家党政机关所必备的其他日常职能，以至于研究室在承担审判研究和审判指导功能的同时，不得不承担与法院外党政部门相对接的相关行政职能，导致行政事务与审判事务的杂糅，占用了法官员额，却没有从事相关的审判工作。⑤前引②。

然而，法官员额制改革的初衷，就是要“让法院更像法院，让法官更像法官”，并在这样的目标下去释放生产力。即使是在司法改革的过渡时期，即使是体制上尚未明显弱化法院非审判职能的时期，但无论如何，改革目标一旦确认，我们就应该明确一个原则：法院的职能部门是以岗定员，法官是以岗定员，既然研究室要作为综合性审判业务部门来进行员额分配，那么就理应采取分离模式对法院研究室的职能进行重新定位，保留并加重审判职能的权重，将司法行政事务分离到政治部、办公室等司法行政部门。只有坚持了这样的原则，本次员额制改革才算真正落实到了实处。

(二)法院研究室的职能重新定位

1.研究室所应承担的审判事务

(1)审判研究与指导职能的承担

这一点自不必多说，依据《最高人民法院关于人民法院研究室是否属审判业务部门的复函》、《关于加强人民法院调查研究工作的规定》即可明确。

(2)疑难、复杂、具有指导性意义案件司法审判职能的承担

至于研究室员额法官是否应该承担审理和裁判具体案件的工作，众说纷纭。研究室的应有之责是审判研究与审批指导职能，而承担案件审判职能不仅能够促进审判研究和审判指导职能的发挥，而且契合了将优秀的审判人才向一线聚集的改革目的，因此研究室法官应该承担具体案件的审判职能，但又应该与普通业务庭室的审判工作相区分。建议可以改造研究室员额法官的审判职能，通过建立相应的疑难复杂案件发现及分流制度，赋予研究室对于疑难复杂案件、新类型以及具有指导性的案件的司法审判职能，并与院领导办案制度相结合，进一步增强其对审判工作的指导作用。

2.四级法院研究室职能的明确

法官员额制必须建立在相对稳定的职能定位的基础上，否则的话，好不容易设计出相对合理的员额配置与管理模式，只要职能定位发生任何调整，就会陷入不合理的状态，导致前功尽弃。而且，如果将触动利益的人事关系改革置于明晰各岗位权限利益之前，更会引起一场无序的利益混战。因此，在研究室员额配置和管理模式之前，首先对四级法院研究室的职能根据员额制改革的要求进行重新界定和明确就显得尤为重要。

依据《最高人民法院关于人民法院研究室是否属审判业务部门的复函》、《最高人民法院关于加强人民法院调查研究工作的规定》中的相关规定，并根据我们对于研究室应承担疑难、复杂、具有指导性意义案件审判工作的职能改造，总结出各级人民法院研究室的审判职能总体为研究法律、研究政策、研究审判、研究案件，具体如下：

各级人民法院研究室审判职能一览表

四、配多少与如何配：研究室法官员额的配置模式构建

(一)研究室法官员额的配置数量——配多少

依据最高人民法院司法改革领导小组办公室《贯彻实施〈关于全面深化人民法院改革的意见〉应当把握的几个主要关系和问题》所述，研究室可以配备一定比例的法官员额和审判辅助人员员额，但数量应当严格控制，员额根据法院职能定位自上而下逐级递减。例如，按照《上海法院工作人员分类管理办法(试行)》，法官岗位范围包括：(3)审判管理办公室、研究室等审判业务部门可设1至2个法官岗位。⑥前引①。总的来说，研究室可预留少量法官员额，由于最高人民法院、高级人民法院肩负着更加繁重的审判指导任务，其所配置的法官数量应适当高于基层法院和中院。⑦何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日。

依前文所述，研究室在承担审判研究和审判指导职责的同时，同时还承担着对于疑难、复杂、具有指导性意义案件的审理职能，需要建立合议庭或与院领导共同组成合议庭参与审判，而此种审判职能的承担又因审判层级的不同而繁简不一。因此，在根据各地实际情况的基础上，建议基层法院研究室配置1—2名法官员额，中级人民法院和高级人民法院研究室配置3—6名法官员额，最高人民法院研究室可在此基础上适当增加法官员额。同时，因为在审判研究职能承担的同时还要组成合议庭审理案件，因此大体上可以根据相对科学的员额法官及司法辅助人员的配置比例来配置司法辅助人员，以保证其职能的发挥。

(二)研究室法官员额的配置方式——如何配

1.研究室员额法官配置改革思路

(1)适用转任——回任制＋办案制

研究将转任——回任制与办案制结合起来，既保证优秀的员额法官能够源源不断地进入到审判研究与审判指导领域并流动起来，同时保证通过对疑难、复杂、具有指导性意义案件的审理对整体的司法审判工作进行审判指导。

(2)将研究室任职经历作为职务晋升的重要标准

研究室员额法官所从事的工作主要是从全院视角出发对审判执行工作进行审判研究和指导，对于个人综合审判能力的提升显而易见，特别是对一线审判业务工作十分娴熟的员额法官们来说，提升效果更大。因此，我们可以探索将研究室的任职经历作为日后法律职务晋升的重要参考，将其列入考评标准中。

(3)与院领导办案制度改革相结合

院领导办案制度改革也是本次司法改革的焦点问题之一。《人民法院第四个五年改革纲要(2014——2018)》要求完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。⑧详见《人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018》，法发〔2015〕3号，2015年2月26日。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对院长办案数量也提出了原则性要求。⑨详见《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，法发〔2015〕13号，2015年9月21日。

员额制改革提倡法院管理扁平化，虽然具有“去行政化”的优势，但可能会造成法院审判标准不统一，甚至“同案不同判”的问题，这就更加迫切的要求法院审判指导职能的发挥。因此对于疑难、复杂、具有指导性意义案件的审判，应探索与院领导办案制度改革进行同步规划，在重大典型案件审理的合议庭配置上，可以探索由院长、副院长、审委会委员、研究室员额法官进行搭配。将三者的改革结合起来通盘考虑，主要是考虑到三者的审判指导职能存在重叠，都具有通过对典型案件的审理推动裁判标准的统一，对整体审判业务进行指导的功能。

(4)探索疑难、复杂和具有指导性意义案件的发现和分案机制

法官员额制应与案件分流改革同步进行，进一步细分法官职位，在实现人员分流的同时，实现案件的同步分流。⑩具体到研究室所审理的案件，应与普通合议庭所审理的案件相区分，重点发挥其在疑难、复杂和具有指导性意义案件审理中的审判指导作用，因为并不适宜适用以案由来分流案件的方式发挥审判职能。为保证此模式的运行，需要调整分案机制，探索建立疑难、复杂和具有指导性意义案件的发现和分案机制，以便此类案件能够直接分到院领导、研究室法官手上。

2.研究室员额法官的配置制度规定

我国的制度设计应如下：第一，审判一线员额与研究室法官员额同属法官序列，采取选拔与自愿相结合的方式选取优秀的审判一线员额法官从事审判研究与疑难、复杂、具有指导性意义案件审判工作，其法官职级与待遇依法官序列管理规定计算；期间为三年，可延长一次；配套审判辅助人员(包括法官助理与书记员)依相同规定从各自序列优秀审判一线人员中选取。第二，建立重大、疑难、复杂案件和新类型案件的发现和分案机制，以便使该类案件能够由研究室员额法官直接承办。探索建立研究室员额法官与院领导、审判委员会委员共同组建合议庭对该类案件进行审理机制。第三，探索建立将研究室员额法官的任职经历作为法律职务晋升重要标准的职务晋升机制。第四，研究室员额法官每年办案数量应当参照全院法官人均办案数量，根据其承担的审判研究和审判指导事务的工作量合理确定。

五、如何管——研究室法官员额的考核模式构建

1995年通过、2001年修改的《中华人民共和国法官法》对于法官考核已经有了相对明确的规定：对法官的考核，由所在人民法院组织实施，人民法院设法官考评委员会。对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。

然而，以当下法官员额制改革的大背景而言，以上规定不仅操作性不强，而且对于研究室员额法官的考核没有考虑其特殊性。研究室法官与其他员额法官同属法官序列，绩效评估的主体和方式应大致相同，但由于其所承担的审判职能既包括具体案件的审判也包括审判研究，因此其评估的标准必然存在一定的特殊性。在设置研究室员额法官的绩效考核模式时，应同样坚持平时考核、年度考核和全面考核相结合，内部评价和外部评价相结合的方式进行考核，参考我国台湾地区职务评定＋全面评核模式对我国现有的考核模式加以细化和改革。

第一，在进行平时考核和年度考核时，坚持客观数据与内部评价相结合，在征询研究室主任及其他法官和司法辅助人员意见的基础上，考核其员额法官的审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩，并应根据其所承担的审判研究和审判指导职能调整相关项目与比例。

第二，考评委员会应每五年至少一次完成全面考核。采用当庭考核和随案考核的方式向研究室员额法官所承办的疑难、复杂和具有指导性意义案件的诉讼代理人、辩护人及陪审员发放法官考核意见调查表，考核项目包括审判态度、诉讼程序标准、裁判品质、敬业精神、品德操守等，根据打分情况评定分数，并应根据其所承担的审判研究和审判指导职能调整相关项目与比例。全面考核结果不予公开，作为法官评估的参考。

第三，根据考核发现研究室员额法官有符合惩戒情形的，依法移付法官惩戒委员会进行惩戒，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(作者单位：青岛市中级人民法院)

责任编校：郝晓越