特色小镇研究的新议题

□张蔚文

特色小镇研究的新议题

□张蔚文

无论是叫特色小镇还是叫其它什么名称，小镇在其发展过程中都会遵循一定的规律和逻辑，只有符合基本规律的发展，才有可能使得小镇获得可持续的生命力。

在宏观层面上，可以关注特色小镇与国家发展战略之间的联系，着重探讨特色小镇与新型城镇化、产业政策之间的关系；在中观层面上，需要反思特色小镇的顶层设计，从优惠政策、考核指标等方面进一步明确政府在特色小镇建设中的导向；在微观层面上，可以结合房地产、社区、投融资机制等几个方面，思考如何建设与运营好一座特色小镇

自2015年6月浙江省政府公布第一批省级特色小镇创建名单以来，“特色小镇”浪潮席卷浙江甚至全国，引起社会各界的广泛关注。特色小镇创建过程中涌现出来的政府工程、房地产倾向、重“形”轻“魂”等问题更是引起了中央高层领导的担忧。学者们对此也给予了高度关注和热烈讨论。然而，特色小镇毕竟还是一个新生事物，截止到目前，所有小镇都还在创建或培育之中，换言之，浙江乃至全国范围内都还没有一个官方正式授予称谓的特色小镇，这给开展规范的学术研究带来一定的挑战。一方面，缺乏数据，特别是浙江语境下的特色小镇，非镇非区，不是一般意义上的统计单位，而按照目前的官方顶层设计，小镇也没有统计数据方面的建设和考核内容；另一方面，即使能获得一些零星的数据和调研案例，由于小镇都还在建设之中，有很多东西现在还很难定论。但正因此，学术界更应迎接挑战，从规划、设计、经济、管理、社会等多学科角度持续审视特色小镇的建设和发展，及时发现并指出问题，以免其走偏。事实上，无论是叫特色小镇还是叫其它什么名称，小镇在其发展过程中都会遵循一定的规律和逻辑，只有符合基本规律的发展，才有可能使得小镇获得可持续的生命力。

根据我们对特色小镇建设的持续关注以及对典型小镇的深度调研，我们认为，在现阶段，可以从宏观、中观和微观三个层面对特色小镇展开研究。在宏观层面上，我们可以关注特色小镇与国家发展战略之间的联系，着重探讨特色小镇与新型城镇化、产业政策之间的关系；在中观层面上，我们需要反思特色小镇的顶层设计，从优惠政策、考核指标等方面进一步明确政府在特色小镇建设中的导向；在微观层面上，我们可以结合房地产、社区、投融资机制等几个方面，思考如何建设与运营好一座特色小镇。鉴于此，以下我们列出八个研究议题：

议题一：特色小镇如何助力新型城镇化？

鉴于传统粗放的城镇化模式可能带来的产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要以“以人为本、统筹城乡、生态文明、文化传承、市场主导”等作为指导思想，而特色小镇是以产业为核心，融入文化、旅游和一定的社区功能，集成高端要素，通过市场化运作，形成“产、城、人、文”四位一体的创新创业发展平台。可见，特色小镇在理念设计上与《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的指导思想及一系列发展目标是高度一致的，因而理论上完全可以通过特色小镇建设来助推新型城镇化的实现，但究竟如何实现，这是值得我们深入思考的问题，可能的途径和机制有以下三个：

第一，产业转型升级。这个机制背后的理论基础是产业集聚理论，该理论可以很好地解释产业发展的三阶段：早期产业集聚依靠政府的各种政策优惠；中期政府引导和企业自主进入现象并存，产业集聚现象逐渐成型；后期则主要为企业自主进入，此时产业集聚已经开始发挥作用。特色小镇在本质上是一项产业政策，目的是促成产业升级改造，产业集聚效应在此继续发挥作用，在全新创新理念的引领下，聚焦新兴产业，并兼顾历史经典产业，带动周边经济高速发展，从而实现新型城镇化。

第二，促进城乡一体化。该机制的理论基础是增长极理论，即先集中资源发展城市边缘的一些小城镇中的特色产业，进而促进特色小镇的发展，使之成为增长极，利用增长极的连锁效应和分配效应将特色小镇的竞争优势向外辐射，带动周围乡村和小城镇的发展。通过这个过程缩小城乡之间的差距，促进城乡平衡发展，最终推进更加健康和具有可持续性的城镇化。

第三，实现就地城镇化。小镇是创新创业发展平台，在吸引高端人才的同时，也吸引外出打工劳动力的回归，这在实践中已有不少案例。以位于杭州未来科技城内的梦想小镇为例，原先属城中村，居民以空巢老人和留守儿童为主。自2015年6月梦想小镇被列入首批省级特色小镇创建名单以来，外出务工的青壮年原住民逐步返乡，在小镇内从事餐饮、酒店等服务行业。随着小镇人气的进一步抬升，又不断吸引外来务工者进入，以满足日益增加的创客们的服务需求，从而实现就地城镇化。

议题二：特色小镇建设如何克服“开发区模式”的弊端？

开发区模式是指政府划出一个特定的区域，提供一系列包括财税减免、各种补贴、特许权在内的优惠政策，集中一国或一个区域的优势资源，优先发展某些产业的行为。与特色小镇一样，开发区在本质上也是一类产业政策或区域政策。那么，像这样的产业政策或区域政策，实施效果究竟如何呢？

无论是运用各种交互媒体，电子白板或是增强现实技术，还是新型教学模式的出现例如翻转课堂、创客教育等，激发学生兴趣，增强学习者的交互从而提高学习能力是追求的最终目标。近年来，视频网站增加一种新的交互评论模式——弹幕。网站用户已经不仅仅局限于传统的交互方式如评论、留言、转发等，而是实时通过弹幕发表自己的观点。将弹幕利用到课堂教学中，既可以打破多媒体单向传输的弱点，又可提升课堂师生交互的频率。

我们最近开展的一项研究是将全国336个地级及以上城市（包括直辖市）的国家级开发区，作为新建制造业企业的备选空间，使用2000-2009年的有关数据，探讨区域政策和集聚经济对制造业企业选址的影响。简单来说，我们想比较区域政策跟集聚效应哪一个对企业选址的作用更强。

我们的研究结果表明，集聚经济对企业选址影响更显著，换句话说，在没有多少产业集聚的地区，即使政府提供相当优惠的产业或区域政策，企业仍然更愿意选址到已经形成一定集聚效应的地区。产业政策并不是能够直接影响企业选址的主要因素。这个结论同样适用于特色小镇建设，浙江省块状经济发达，这为其实施特色小镇政策提供了良好的土壤。其他省份尤其是中西部地区，如果没有集聚经济的基础，光靠实施产业政策，效果未必明显。

我们的研究结论还显示，开发区政策对企业选址的影响仅在东部地区显著，中西部地区影响甚微。按照循环因果累积理论，拥有初始优势的地区会超前发展并通过累积因果效应继续保持超前发展。由此我们需要思考的是，特色小镇政策的实施会不会进一步扩大中东西部地区之间的差异，如何加以防范？

议题三：顶层设计在特色小镇建设中应该如何发挥动态引导作用？

特色小镇的顶层设计是学界关注的热点话题之一，政策实施之初，浙江省政府从空间范围、运作模式、投资规模、生态环境等方面对特色小镇创建做出了详细的规定和要求，以促进特色小镇健康发展。但这些顶层设计经过近两年的实践检验后，逐渐暴露出一些问题。

例如，浙江语境下的“特色小镇”生态环境需要达到3A级景区的标准，但现实中，由于景区络绎不绝的游客已影响到了小镇内企业及当地政府的工作效率，违背了为企业创造良好配套环境的初衷。人流量是否还需要作为一项考核标准？

又如，特色产业是特色小镇的“核心”，而不同产业所需要的扶持方式不尽相同。如股权类企业的一般盈利周期是5年左右，目前实施的三免两减半财政政策对它们来说收益甚小。

面对各式各样的特色小镇，单一化的政策标准已经无法满足“特色小镇”个性化的需求，政府应实施差异化的管理政策和考核标准，并及时作出动态调整，真正发挥引导作用。对于其他省份而言，也不可照搬浙江的政策和标准。所以，如何科学决策，是摆在政策和学者面前的一道难题。

议题四：政府在特色小镇创建中应该扮演何种角色？

任何一个市场系统必定都渗透着国家的规章条例和干预，而市场通过国家和政府所创造的“制度网”发挥作用。所以，“如何协调政府与市场之间的关系”一直以来都是学界讨论的热点话题。（张蔚文，2016）

浙江语境下的特色小镇运作方式是“政府引导、企业主体、市场化运作”，而且特色小镇既“非镇”，也“非区”，这对传统政府治理模式提出了全新的挑战。与此同时，特色小镇也为推进地方政府治理创新提供了新的思路和机遇。但在实践中，政府与市场的角色定位及边界并不容易清晰界定，政府大包大揽有之，对小镇投入不计成本、不计回报，小镇沦为“政府工程”；由个别核心企业的核心人物主导的也有之，以至于地方官员插不上手或不愿意插手，导致小镇范围内的公共配套难以实现。

所以，在多元主体参与的特色小镇中，政府该扮演何种角色，政府与市场之间的关系该如何平衡，这些问题值得我们深入探讨。同时，在不同类型、不同阶段的特色小镇中，政府角色该如何转变与调整也亟待研究。

议题五：房地产企业该如何参与特色小镇建设？

浙江省在培育和创建特色小镇过程中，强调生产、生活和生态的融合，而且，既然叫做小镇，必须是宜居的。然而，我们的前期调研发现，“生活”或者说社区营造是目前绝大部分特色小镇的短板。而这方面恰恰是一些房地产企业的强项，我们的调研还发现，一些具有高度社会责任感的房地产企业已经在社区配套服务、社区教育、社区养老、安全农产品生产和监控等方面做出了有益的探索，并取得了不菲的成效。

一方面，特色小镇的建设离不开房地产企业；另一方面，如果房地产企业只以开发商业地产的方式介入，卖完房子就走人，极易造成特色小镇的“房地产化”倾向。一味地拒绝房地产企业参与特色小镇建设是不合适的，我们更应该思考的是如何充分发挥房地产企业的作用，适当地引导、支持房地产企业参与到特色小镇建设中来。

议题六：特色小镇建设会对周边房地产价格产生何种影响？

国内外经验表明，重大项目的建设会对周边房地产价格产生显著影响。以上海迪士尼项目为例，从2009年确定入驻到2015年底，所属川沙板块房价上涨132%，远远超过浦东新区（91%）和上海全市（95%）的平均涨幅（李梓，2016）。同样，特色小镇建设所带来的更完善的配套设施、更便捷的公共交通以及大量的就业机会，也会对周边房地产价格造成积极的影响。

我们利用安居客的有关数据，绘制了杭州市范围内4个特色小镇（余杭区梦想小镇、余杭区艺尚小镇、富阳区硅谷小镇、江干区丁兰智慧小镇）周围楼盘价格变化曲线。曲线显示，小镇周边楼盘均于2016年6月左右开始普遍上涨，距2015年6月特色小镇创建名单公布正好1年左右时间。同时，我们也发现，小镇周边楼盘均价上涨幅度均超过了所属区域的房产均价。这部分说明除G20等因素以外，特色小镇的创建对当地房价有推升作用。但由于特色小镇创建时间相对较短，对周围房价的影响尚未完全显现，这个议题值得持续关注。

议题七：特色小镇中如何平衡社区与产业的关系？

“社区”是生活形态最为主要的表现形式，也是特色小镇区别于传统产业园区的关键。而费孝通先生在谈到“社区”这个术语的翻译时指出：“社会是人际关系的总和，每一个社区都是一个社会，而社会却不是社区。这个词实际是指在一个地方共同生活的人，它是具体的，这群人之间的关系，即人际关系，构成社会。”（费孝通，2001）从中可以看出，社区的主要特征是强调人际之间有着强烈的休戚与共的关系，是一种生机勃勃的有机体，人作为社会文化的重要载体，因为生活、工作、娱乐、教育等需求聚居一起时，“社区”就应运而生了。所以特色小镇想要走出独特的发展道路，杜绝“千镇一面”，就必然离不开社区功能的建设。

由于特色小镇建设时间相对较短，我们目前还没发现社区建设得相对成熟的小镇。但不可忽视的是，社区营造是解决特色小镇，特别是欠发达地区的特色小镇，难以留住高端人才问题的关键。而富有生命力的“社区”将会成为政策优惠期过后，企业选择继续入驻特色小镇的关键因素。所以，该如何平衡产业与社区之间的关系，打造良性社区是特色小镇建设与运营中需重视的问题。

议题八：如何完善特色小镇建设的投融资机制？

浙江省人民政府出台的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》明确指出，特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右（不含住宅和商业综合体项目），金融、科技创新、旅游、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽。可见，投资额是特色小镇考核的一个核心指标。

与大规模的城镇开发不同，特色小镇是在3平方公里内的小范围建设，所以传统的以土地财政实现新城开发的模式并不适用于特色小镇（程哲等，2015）。我们的调研发现，小镇的融资主体比较单一，或者是当地政府，或者是企业主体，这种以单体投资为主的方式，不仅会加重政府或企业的财政和债务负担，而且不可持续。奉化滨海养生小镇成为浙江省首批37个特色小镇里唯一被降格的小镇就是一个很好的案例。从融资来源看，2015年浙江省首批特色小镇民间投资占固定资产比重仅为51.28%（翁建荣，2016）。浙江作为一个民营经济发达的省份，民资对特色小镇的投资比例尚且这么低，其他省份可想而知。

因此，如何解决特色小镇建设过程中的资金来源，拓宽资金来源渠道，选择合理的特色小镇融资运作模式是特色小镇建设过程中的重点和难点。

作者为浙江大学中国新型城镇化研究院副院长、浙江省特色小镇研究会执行会长