引导特色小镇有序健康发展

□国家发展和改革委员会发展规划司司长 徐林

引导特色小镇有序健康发展

□国家发展和改革委员会发展规划司司长 徐林

小城镇是要承担现代人对美好生活的向往的，同时也要寄托新一代创新创业者的梦想。

要坚持政府引导、市场化运作的模式，建设经得起历史考验的特色小镇

党中央、国务院高度重视特色小镇的发展，习近平总书记、李克强总理专门对特色小镇的发展有过重要的批示和指示。领导们的批示和指示为我们国家特色小镇的发展指明了方向，也明确了重点。为了贯彻落实党中央、国务院领导同志的批示精神，规范引导特色小镇的建设和发展，国家发改委于2016年专门出台了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，试图通过这份文件，引导特色小镇按照新的发展理念，有序、健康地发展。

在特色小镇发展的过程中，我们注意到各地积极探索，产生了很多好的案例和做法，这对全国特色小镇的发展是具有示范意义的。与此同时，我们也发现特色小镇的发展过程中出现了一些新情况和新问题，或者说也有一些坏的案例。因此，我们需要对特色小镇的发展加以认真的观察和研究，同时规范引导。借此机会，我和大家分享一下自己的几点认识，也供大家批评。

发展特色小镇的重要意义

建设特色小镇是符合城镇化发展规律要求的，对中国供给侧结构性改革和新型城镇化建设具有重要意义。特色小城镇是聚集创业创新要素的一个新的平台，有利于推动发展动能的新旧转换、促进经济的转型升级。特色小镇在过去的发展过程中，确实扮演着这样的角色：它是一个新型的供给主体，专注于特色产业的发展，提供专业化的产品和服务，可以丰富整个经济体系的供给结构。小镇的创业创新相对于大城市来说，具有成本低、体制束缚少、生态环境好等优势，可以有效地促进产业链、创新链、人才链的耦合，从而带动传统产业转型升级，推动新技术、新产业、新业态的发展。比如杭州的梦想小镇、云栖小镇、众创小镇等一批有特色的小镇，它们就利用这种新的商业模式，通过新奇的要素组合，形成了新的产业、新的特色和新的聚集各类要素的魅力。综上，特色小镇是我们国家经济转型和供给侧结构性改革的一个重要平台。

特色小镇是城镇空间的有机组成部分，有利于促进大、中城市和小城镇协调发展。对中国这样一个有着14亿人口的大国来说，城镇体系的结构，不可能完全只依靠大、中城市，必然会在大城市周边形成一个相对比较密集的小城镇群体，也可以说是小城镇集群。小城镇集群和大城市之间会产生一定的链接关系，链接的内容是多种多样的，它可以优化整个国家的城镇空间布局和城镇体系构成，从而促进城乡区域的协调发展。从现实来看，中国确实存在城镇人口和产业分布过度向大城市和特大城市集中、小城镇和小城市发展相对不足的状况，例如，中国20万人以下的小城市数量占比只有不到20%。并且，现有的小城镇多数也并不是人们向往的就业和居住平台，更多的年轻人宁愿在大城市里漂着，也不愿意在小城镇里被遗忘。反之，欧美一些城市化水平非常高的现代化国家，它们的小城镇是城镇体系中的重要组成部分，居住着大量的人口，也分布着大量的产业。如德国，70%的人口都是居住在小城镇或者小城市的；美国一些很著名的产业基地如硅谷，也都不在大城市，却成为了科技创新的中心。因此，在大城市周边建设特色小城镇，只要能够强化其与大城市之间的快速轨道交通的联系、发展具有特色的主导产业、营造良好的居住环境、提供优质的公共服务，它就能有效地聚集各类要素、承担更多的城市功能，成为城市群体系中的重要节点，起到促进大中城市和小城镇协调发展的作用。

特色小城镇是聚集创业创新要素的一个新的平台，有利于推动发展动能的新旧转换，促进经济的转型升级；是城镇空间的有机组成部分，有利于促进大、中城市和小城镇协调发展；是连接城乡的一个重要纽带，有利于发挥城镇化辐射带动新农村建设的作用。

特色小城镇也是连接城乡的一个重要纽带，有利于发挥城镇化辐射带动新农村建设的作用。推进城乡发展一体化，是我们国家新型城镇化建设的一项很重要的任务，都市圈和中心城市周边的小镇，往往处于城市和乡村之间连接城乡的重要节点，也是城市基础设施、公共服务向农村延伸的一个重要支点；是城乡要素交汇配置的重要平台，在推动城乡发展一体化的过程中，具有不可替代的作用。一方面，通过特色小城镇的建设，我们可以引导城镇的资金、技术、信息、人才等要素向农村或者是靠近农村的空间聚集，实现农业与旅游、教育、文化、健康、养老等产业的有机融合，不断拓展农业的延伸功能，推动农业的供给侧结构性改革和农村一、二、三产业的融合发展。另一方面，通过更好地建设美丽特色小城镇，大力发展一些具有特色的小城镇的优势产业，完善小城镇的综合服务功能，可以更加有效地吸纳农民就业，实现就地、就近的城镇化。

特色小镇建设初见成效

2017年以来，国家发改委和住建部等有关部门把美丽特色小（城）镇建设作为推进新型城镇化的一项重要工作来抓，注重规范引导，稳步有序推进。各地创新理念，大胆探索，敢于实践，涌现出一批好的案例和典型经验，业已形成我国城镇化建设中一个新的亮点。主要表现在以下几个方面：

注重规划引领和指导，健康有序发展。国家发改委印发了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》文件，要求各地创新建设模式、管理方式和服务手段，因地制宜、分类施策推进特色小镇建设。文件中首次明确了相关概念和内涵，强调特色小城镇包括特色小镇、小城镇两种形态，特色小城镇是以行政区划为单元的建制镇，特色小镇主要是指聚集各类发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创业创新或者是宜居宜业的平台。文件中也明确了特色小镇的建设要求：坚持创新探索，防止新瓶装旧酒；坚持因地制宜，防止一哄而上；坚持产业建镇，防止千镇一面；坚持以人为本，防止形象工程；坚持市场主导，防止政府大包大揽。此外，文件中还明确了发展特色小镇的任务重点，即打造产业新平台、强化基础设施建设、增加公共服务供给等，以此引导特色小城镇健康有序发展。

搭建政企银社合作平台，创新建设运营的方式。

国家发改委会同国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会共同组织实施了千企千镇工程，目的是想通过搭建小城镇与企业主体有效对接的平台，更多地引导社会资本参与特色小城镇的建设、促进产城融合发展，当然，前提是自主自愿、互利互惠。实施千企千镇工程，是一个政府引导、市场主导、多元化主体参与的模式，是一种新的探索。国家发改委希望通过这种探索，发挥小城镇创新创业成本低、生态环境好、人文资源丰富的优势，为企业拓展新的成长空间。同时，也为企业在低成本融资、产业链的招商和项目化运营方面提供新的机会。在企业发展的过程中，同时促进特色小城镇的发展。

各地大胆探索和实践，形成了一些好的经验和案例。根据国家发改委掌握的情况，目前全国有大概17个省市区出台了培育特色小镇的各类政策文件，也开始了不同形式的探索。比如说浙江就利用信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等优势，聚焦信息经济、健康时尚等七大新兴产业和黄酒、丝绸、茶叶等历史传统优势产业，着眼于供给侧结构性改革，发展出了一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的特色小镇，其中78个省级特色小镇已经入驻了各类创新创业人才上万人，平均的税收收入增速都超过了20%，应该说浙江特色小镇的发展形成了全国的一个标杆和范式。重庆、吉林、河南、四川、贵州等地也结合自身的实际，以建制镇为基础，开展了多种类型的探索，发展出了一批专业小镇，很有地方特色和生命力。各地的探索实践既体现了不同地区的个性化和差异化，也充分体现了产业形态特色鲜明、城镇环境美丽宜居、服务设施便捷完善、文化底蕴浓郁深厚、体制机制新颖灵活的一些共性特点。

开展经验交流和宣传，强化典型示范效应。国家发改委通过召开主题新闻发布会，邀请一些典型特色小城镇的领导干部，来介绍特色小城镇建设的经验，如2016年底在杭州开展的特色小城镇经验交流会。在过去的一年里，国家发改委分别到江苏、四川等8省20个市41个镇进行实地调研，力求挖掘典型，总结经验，形成示范。另外，我们还通过媒体报道、现场考察、印发案例等形式进行交流，加强好的案例的宣传和示范。通过各种形式的交流，我们发现很多地方已经更加清醒地认识到特色小城镇建设理念在于“新”，核心在于“特”，根本还在于要“改”，必须以人为本、因地制宜、分类施策、有序推进，不能搞一窝蜂运动。

避免特色小镇建设中的不当倾向

特色小镇建设本来是一个因势利导、自然发展的过程，需要遵循它自有的独特规律。但是目前一些地方的做法，已经背离了特色小镇发展的初衷，也没有体现因地制宜和以“特”为主的方针，出现了政府大包大揽、重数量轻质量等不当倾向，需要引起我们的高度关注和警惕，主要表现在以下几个方面：

政府主导的色彩过于浓重，演变为政府的任务工程。培育特色小镇是需要耐心的，往往需要十几年甚至更长时间的积累和沉淀。比如瑞士达沃斯小镇，有了近50年世界经济论坛的承办史后，才树立了它的品牌，成为一个有特色的小镇。如果我们过于突出政府的主导作用，以建新城的模式来建小镇，试图追求短、平、快的效果，是不现实的，也经不起历史的检验。目前，有些地方的特色小城镇建设呈现一哄而上的态势，甚至提出短短两三年时间内，就要搞出上百个特色小镇和形成几百亿的投资规模等指标式的要求，并以此为考核依据。这种形式主义会产生拔苗助长的效果，我们特别不希望看到这样的案例出现。

地方对政策理解上存在偏差，有的甚至出现了房地产化的倾向。新型城镇化根本上是要推进以人为核心的城镇化，着力培育供给侧的小镇经济，走出一条特色鲜明、产城融合、惠及百姓的新型城镇化的道路，从而实现经济转型升级和绿色低碳发展。但是，有些地方却把特色小城镇的发展搞成城镇的开发建设，盲目引入房地产企业搞地产开发，在小城镇大量的圈地，以发展特色小镇之名，行房地产开发之实。他们对一个城镇发展所需要的产业培植，教育、医疗、养老等公共服务的供给以及社区的治理等方面缺乏系统的考虑。一些企业把房子卖完就一走了之，形成了空城、鬼城这样不合理的小镇。

理念创新有所不足，重其形而失其魂。推进特色小镇建设核心在于理念的创新，在于特色产业的支撑，在于多种功能的融合。但是，有些地方政府和企业，仍然以工业园区、产业集聚区的传统思维，谋划特色小镇的建设，对产业模式、运营方式、制度等方面缺乏系统的考虑，有的也缺乏对本地资源和特色的挖掘，采取简单模仿、生搬硬套的模式来打造千篇一律的创业小镇。有些地方对产业、文化、社区、教育、养老等多种功能的融合考虑不够，仍然以住宅开发或者单一产业为主导，这类小镇虽然表面好看，但是质量不高，极有可能演变成概念小镇和空壳小镇。

建设经得起历史考验的特色小镇

小城镇是要承担现代人对美好生活的向往的，同时也要寄托新一代创新创业者的梦想。所以我们对小城镇的发展机制应当高度关注。我们要坚持政府引导、市场化运作的模式，建设经得起历史考验的特色小镇：一是要加强规范指导，用《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》所提出的一些要求和新的发展理念来指导特色小城镇的建设，着力培育供给侧的小镇经济，让特色小镇彰显其独特的生命力；二是要加强政企对接，更好地发挥市场主体的作用，防止政府大包大揽，让企业和各类社会主体在小镇的发展过程中起主要的作用；三是要加强宣传交流，使各种好的经验和做法能够被推广，让一些坏的案例给人以警示；四是要加强督导、纠偏，对各地出现的一些苗头性问题，要加以警示和制止，引导各地注重提升特色小城镇的发展质量；最后要加强制度的供给，特色小城镇发展过程中，需要对各个领域的一些制度问题进行探索，特别是要结合小城镇的开发，在公共服务、土地制度、产业培育甚至融资模式上做出制度性探索和改革。

通过上述各方面的努力，小城镇的发展才有可能走上规范、健康之路，才能真正形成新的生命力，才能成为新经济的一个重要载体。