市县专项规划编制的改革创新

□郑海蓉

市县专项规划编制的改革创新

□郑海蓉

去年以来，专项规划编制和发布进入密集期，如何推动经济社会发展专项规划改革创新，对黄岩加快建设最佳宜居城区、高水平建成惠及全区人民的小康社会、全面提升区域竞争力，都具有十分重要的意义。要按照市县规划改革创新的总体要求，盯牢四大目标，协调四大关系，实现四大转变，优化调整专项规划，增强专项规划编制的针对性和有效性，为贯彻落实黄岩经济社会发展总体规划提供支撑。

紧盯四大目标

“十三五”时期，中国经济和社会将发生一场全面而深刻的结构性变革。在这日新月异的时期，编制具有较强科学性、战略性和可操作性的专项规划，不仅需要规划编制工作人员充分认识“十三五”规划制定的新背景和总体目标，明确本区域战略意图、重点任务、重大布局和重大政策，更是对其综合素养的考量。

加快推进专项规划改革创新，更新规划编制理念，进一步改进规划编制方法，务必要盯牢“高、新、深、实”四个字，切实增强规划的战略性、宏观性、政策性和前瞻性，真正使编制的专项规划能够高屋建瓴、开拓创新、深谋远虑、可操作性，实实在在地解决实际问题，经得起历史和实践的检验。

协调四大关系

处理好政府与市场的关系。首先要立足发展规划职能，做实做深政府主导领域的规划，强化专项规划对市场的规范引导和政策保障作用。诸如涉及重大基础设施和产业布局、重要资源开发利用和生态环境保护、社会事业发展和公共服务体系建设等领域，都应该开展专项规划编制，规范政府的职责和行为。凡是市场机制能够充分发挥作用的领域就少编或者不编规划，减少不必要的政府干预，精减专项规划数量，使规划真正成为市场投资指南和政府决策依据。

处理好全局和重点的关系。就总体规划与专项规划统分关系而言，总体规划是战略性、纲领性和综合性规划，而专项规划是总体规划在特定领域的细化，两者的约束性指标和主要预期指标名称数值要一致，规划期原则上应与总体规划同步。专项规划要体现本领域的特点，发展目标量化、任务明确、重点突出、布局合理、保障措施可行。但专项规划内容也要体现全局性，要增强规划在解决国民经济和社会发展重大问题上的合力。就单个专项规划编制而言，要跳出部门工作的思维框架，突出规划编制的整体性，加强专项规划间的相互衔接和补充，确保形成有机整体。在放眼全局和长远的基础上，分析研究“十三五”阶段特征，以重大现实问题为切入点，开展产业、要素、人力资源、内外环境等方面的比较研究，突出本领域发展的重点和区域特色，推动特色发展、错位发展。

处理好务虚和务实的关系。科学编制专项规划必须虚实结合、远近结合。一方面要注重中长期发展战略研究，把握好世情、国情和区情的趋势性变化，深刻把握“十三五”期间经济社会发展的阶段性特征，以战略发展眼光，分析研究本领域的发展方向，科学谋划未来的发展与布局，确保专项规划更具前瞻性和战略性。另一方面要突出务实，遵循以规划带项目的原则，提出的重点任务和重大举措，做到空间能落地、资源要素有保障、政策和项目有支撑，将五年规划的主要目标任务分解落实到年度计划和工作中去，切实保证规划能够有效实施，增强专项规划的操作性和实效性。

处理好编制与实施的关系。规划需要科学编制，更需要有效实施。注重学习借鉴先进的规划理念，创新规划编制方法，从根本上提升规划编制水平。坚持开门编规划，提高规划编制的透明度和社会参与度。编制好规划仅是第一步，而要用何战术贯彻落实战略部署，即如何落实目标任务，却是最为关键的。“十三五”期间，要逐步建立专项规划科学化、长效化的实施机制，改变专项规划重编制、轻实施的现状。主管部门应认真抓好规划的组织实施，制定具体的年度或分期实施计划，明确责任分工，确定实施进度。在已编制专项规划的领域，对未列入规划的政府投资项目以及重大和限制类企业投资项目，在规划调整前原则上不予核准或备案。

实现四大转变

“十三五”规划是具有特殊意义的全新规划。所编制的规划应该是适应、把握和引领新常态的五年规划，是高水平全面建成小康社会的规划，是全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享理念的五年规划，是聚焦一批既该干又能干成大事的五年规划。要加大专项规划改革创新力度，合理确定规划目标，优化空间结构，完善空间调控政策，切实将发展与布局、开发与保护融为一体，使专项规划的编制主体、文本内容、规划管理和表现方法等四个层面发生积极变化，符合“十三五”市县经济社会规划改革创新方向和目标。

编制主体多元化。专项规划管理办法规定，专项规划由各级人民政府有关部门在其职责范围内组织编制。与其他部门职责相关的，应当会同有关部门编制；涉及多个部门职责的，由本级人民政府确定的部门牵头联合组织编制。可见，政府部门是专项规划的编制主体，负责组织规划编制并做好协调工作。目前，大多数国家的规划编制采取自上而下的模式，专门机构负责，重视公众参与。西方规划理论认为，在规划编制中负责及参与规划编制的机构或组织、人，就是政府、规划师、专家、公众，他们直接影响规划的水平和质量。在专项规划编制过程中，政府职能部门并不是绝对的主导者。要借鉴总体规划编制所的倡导“开门编规划”的做法，打破业务主管部门对规划编制拥有绝对话语权的地位，可以委托中介机构编制，邀请相关领域专家参与评审，多种形式广泛征求公众意见和建议，使社会各界代表参与规划重大问题咨询论证，避免专项规划政府色彩“过浓”，增强专项规划工作透明度和公众参与度。

编制内容程式化。首先要精减数量。按照规划体制改革总体要求，要整合内容交叉重复、甚至相互冲突的规划，精减由市场起资源配置决定性作用领域的规划，将一些需要政府部门发挥作用但不宜编制规划的领域调整为行动方案或专项政策。专项规划重点突出公共服务、市场监管、社会治理和环境保护等政府应该管好的领域。专项规划管理部门要在编制部门申请的基础上，综合考虑平衡之后，建立专项规划编制目录体系，从简、从严控制专项规划编制数量。其次要分清类别。专项规划可分为重点专项规划、一般专项规划、登记备案规划。其中一般专项规划又可划分为基础设施类、公共服务类、资源环境类、产业发展类和其他类。目前，黄岩出台的专项规划管理办法中，仅将专项规划分为重点专项规划和一般专项规划。分清类别目的在于管理上要加以区别对待，审批发布环节会有所不同，有助于进一步优化调整专项规划。最后需明确要素。专项规划文本内容一般包括“规划领域或行业发展现状和趋势的分析；发展的指导思想、目标和任务；空间布局和重大项目；规划实施的保障措施”四大要素。编制主体要围绕以上四大要素，更加聚焦“要做什么”、“能不能做”和“怎么做”的问题。加强规划目标的可行性研究，确定规划任务要充分考虑约束条件；更加注重软实力分析，充分发挥竞争优势，更关注投资环境、人居环境、生态环境等规划设计；突出做好产业和重大项目布局，体现从项目管理到规划管理、从微观管理到宏观管理的转变。同时，要大幅增加政府公共服务方面的规划内容和约束性指标，并创新规划指标体系。不仅要研究提出预期性、导向性指标，还要增设具有约束力且能量化、可评估的指标，大力推进向服务型政府转变。根据规划对象的特点和任务，可以灵活确定专项规划的规划期。

编制程序规范化。从编制角度出发，我国发展规划的编制程序和步骤，大致分为前期调研、编制起草、论证衔接、审批发布四个主要环节。从管理角度出发，专项规划主要包括规划立项、衔接审核、咨询论证、审批发布、实施监督等五个主要环节。“十三五”期间，要全力推进专项规划规范化建设，更加注重前期研究，严格专项规划立项制度，健全规划衔接协调机制，完善专项规划实施机制。从目前我国各个层级的“十三五”发展规划编制工作情况看，规划编制普遍强化前期重大问题的基础研究。专项规划编制部门尤其要加强基础调查研究，做好信息搜集、重大课题研究、项目论证等工作。综合管理部门要进一步规范专项规划管理制度，积极推进专项规划管理办法的实施，加强专项规划编制程序和步骤等专业指导，督促编制部门开展深入研究，对规划文本内容要素、指标衔接等方面进行把关、审查，使规划内容更加科学合理，目标和问题导向更加精确。

编制方式多样化。编制专项规划还要把握好规划编制方法和表现形式，让社会公众看得懂，让老百姓有获得感。在运用传统数量分析方法的同时，创新运用现代技术分析方法。注重丰富规划的表现方式，运用专栏、表格、布局图、示意图、统计图、旁注、名词解释等一些表现方式，图文并茂，形象直观，使专项规划更具可读性、更亲民，更好操作、可落地。

作者单位：黄岩区发展和改革局