PPP模式的立法保障和项目甑别实施

□杜平

PPP模式的立法保障和项目甑别实施

□杜平

推动政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP），可以充分发挥政府和市场“两只手”优势，协同提高全社会公共产品服务质量和供给效率，长期来看也是化解地方政府性债务、优化政府治理和发展混合所有制经济的重要举措。当前，亟需从宪法层面加强对政府和社会资本合作模式的支持，规范推进各类政府和社会资本合作项目，因地制宜组织实施政府和社会资本合作项目。

从宪法层面加强对政府和社会资本合作模式的支持

十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，国务院、各部委及地方政府，纷纷出台相关的法规政策文件，从法治层面不断规范政府和社会资本合作领域范围、方式途径，推广PPP模式。

但从实际投资规模和项目实施情况看，PPP“政热经冷”仍是普遍现象，社会资本参与度不高，观望情绪浓厚。究其原因，是由于PPP项目不仅有市场风险，更多的顾虑是法律风险、政策风险。首先，PPP项目运营难度相对高。一个项目涉及项目发起、项目评估、合作伙伴选择、项目公司设立、项目方案实施、项目后续移交等多个环节，除了建设初期资金需求以外，后期设施项目运营也需要大量费用，需要政府补贴等不同资金来源渠道，容易形成企业与政府的博弈，这对社会诚信环境、信用体系提出较高要求。其次，由于PPP项目建运周期往往长达数十年，而地方政府任期往往只有3-5年，政策法规或地方规章存在可变动性，给PPP项目稳定建设运营带来不利影响，并可能直接导致项目经营不佳甚至终止，进而使得社会资本顾虑较多。第三，多个部委颁布的PPP操作指南和指导意见，仍缺乏统筹协调，在具体操作上适用何类部门的规章规范，也让地方及PPP项目操作者无所适从，项目现有的进入退出机制缺少规范、缺少途径。

因此，迫切需要从宪法和法律层面，进一步加强对政府和社会资本合作模式的支持，增强投资者信心。加快制订发布基础设施和公用事业特许经营法、政府和社会资本合作法等法律，制订一部统一的PPP法律，并在此基础上更进一步，从宪法层面增设相应条款固化下来，明确给予私人部门和公共利益保障，鼓励社会资本长期持有运营。正如1982年《宪法》首次明确“国家保护个体经济的合法的权利和利益”条款，大大有利于促进改革开放一样，加强立法对于从根本上加快推广我国PPP模式大有帮助。

规范推进各类各级政府和社会资本合作项目

不是所有的项目都可以做成PPP模式。PPP模式主要应用于有长期现金流支撑的基础设施项目，或政府付费可持续的社会领域项目，工业项目和纯公共服务类项目均不宜采用PPP模式。2016年国务院相关文件规定也明确，PPP模式主要应用于基础设施、公共服务两大领域，传统基础设施领域包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程等基础领域“6+1”行业；公共服务领域包括科技、医疗、卫生、养老、教育、文化，及保障性安居工程等社会领域“6+1”行业。在关于政府和社会资本合作的具体模式方面，新建项目鼓励采用BOT、BOO、BOOT、DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）、BOT+EPC（工程总承包）等模式，存量项目采用ROT（改建—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）等模式，不提倡采用BT模式。

甑别和设计PPP项目实施方案至关重要。PPP项目，核心是合同管理。一是严格项目进入。一个项目可否采用PPP模式建设之前，应先设计PPP项目实施方案，确定项目发起人、股权结构、交易结构体系等，重点进行可行性研究报告或物有所值评价（Value for Money）和财政承受能力论证，否决二次未通过论证的项目，确保合理的投资回报率，确保政府购买能力，确保项目的可行性。把握力度，不具备条件的不宜过度推广PPP模式，要确保项目“物有所值”或可持续性。对于一般性政府投资项目，项目可行性研究报告可以代替物有所值评价。二是规范项目退出。政府和社会资本合作期满后，按照合同约定的移交形式、内容和标准，及时开展项目验收、资产交割等工作。积极提高项目收益权、经营权、资产质押等未来收益变现能力，提升项目价值，增强项目运营期间的可交易流动性；依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，为社会资本方提供多元化、规范化、市场化的退出渠道，为PPP项目“严进宽出”积极创造条件。

合理确定PPP项目的投资回报机制。资本天性逐利。参照重庆等地的做法经验，建立健全不同性质项目的市场化价格形成机制、有效防控履约风险机制，厘清政府与市场的边界。譬如，对于市场定价PPP项目，充分发挥价格机制的调节作用，由项目法人自主定价、自负盈亏；对于收费定价PPP项目，按照“成本+合理回报”确定政府指导价，合理制定收费标准，健全服务收费动态调整机制；对于财政补贴PPP项目，财政通过购买服务方式、公开招投标邀约条件竞价，对项目协议产品或服务量不足部分给予补贴，政府补贴不承诺社会资本回报水平，防止政府承担过度支出责任；对于土地配置PPP项目，按照合同约定配置一定数量土地进行对价，以公开招投标邀约条件竞价确定，以土地开发收益作为投资或收益来源。

择优选择社会投资方即项目合作伙伴。因项目而异，依法通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，尽量选取具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力、信用状况良好的社会资本合作方。按照优先选择能直接参与项目建设和运营的投资方合作原则，鼓励社会资本方成立联合体投标、设立混合所有制项目公司，鼓励投建结合、投运结合、建运结合。一般而言，对于投资规模大、周期长的PPP项目，实力强大的中央企业、地方国企是较好的合作对象，也可以有意识地选择大中型民营企业或选择境外公司企业参与PPP项目。譬如，对于大型轨道交通项目，择优选择中铁总、中国铁建、中国通号等合作方；对于大型能源水利项目，优先选择中国能建、中国交建、中国建筑、中国电建等。对于城际轨道、地铁、农林业等省市级PPP项目，可以鼓励省内外大型民企集团参与投资；对于污水处理、文化教育、养生养老、产城融合等县市级PPP项目，鼓励各类基金、各类大型企业参与，包括交投、城投等投融资平台。

需要说明的是，PPP的社会资本主体界定因不同层级政府而异。社会资本不仅包括民间资本、外商资本等非国有资本，也包括非本级政府所有的各种类型资本。譬如，对于省级政府而言，中央企业属于社会资本主体，省属国有企业则往往代表政府一方、代表省级政府出资；对于地方市县而言，省属国有企业资本属于社会资本范畴，市县投融资平台代表地方出资。社会资本主体包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体，也可以包括社保基金、保险机构及其他社会资本主体。

因地制宜组织实施政府和社会资本合作项目

建立健全分级政府PPP项目分级管理机制。由发改、财政牵头，会同住建、规划、国土等部门，建立完善PPP项目协调推进机制，结合实际制定本地区政府和社会资本合作项目管理办法。省属项目应由省级行业主管部门牵头组织实施，设区市市属项目由市级政府负责组织实施，县属项目由县级政府组织实施。对于市县而言，比较合理的做法是投资部门负责制定PPP试点领域改革指导意见，加强项目储备，通盘考虑和谋划；财政部门负责统筹PPP项目财政支出能力评估，运营补贴、政府付费项目列入财政预算（占年度一般公共预算支出比例控制在10%左右）；行业主管部门负责行业内PPP项目实施方案，积极引入第三方评估机构推行项目联审。

谋划设立完善政府和社会资本合作项目中心。近年来，国家发改委、保监会、清华大学联合发起设立清华大学PPP研究中心，财政部设立政府和社会资本中心（PPP中心）等，积极推广运用PPP模式。具体在地方层面，按照项目导向、目标导向、问题导向原则，谋划以发改为主、财政配合的方式联合设立各级PPP项目服务中心，并赋予其相应职能，譬如包括负责征集PPP前期项目，建立统一的PPP项目储备库；承担政府交办的PPP重大项目实施，参与项目管理政策的研究制定，制定操作指引及实施细则；建立健全PPP项目库和专家库，组织开展项目咨询评估，提出评估意见并实施跟踪服务，积极推进PPP领域的地区间、省际、国际交流与合作等。

创新政府和社会资本合作项目要素支撑。PPP工作政策涉及面广、理论性强、项目流程长，需要法务、金融、财务、咨询评估、政策研究等一批相关专业技术人才支撑。由发改财政牵头，建立健全政府、高校、企业、咨询机构等联合培养人才机制，加强PPP中介咨询机构和专家库建设，培养PPP复合型专业人才。依托智库、高校等开设PPP方向的硕博士学术研究，推动PPP领域的课程建设和人才培养。鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等方式支持各级PPP项目，探索设立一定规模的专业化产业投资基金或基础设施投资基金，推动PPP项目实施。支持财政部门探索建立PPP项目履约保障基金，在政府无法及时启动调价机制或财政补贴难以到位时，由基金弥补社会投资者运营亏损，保障项目实施。

作者单位：浙江省发展和改革研究所