农村两权抵押贷款的制度思考——基于农地的社会保障功能和财产功能

泮可蒙

（611130 西南财经大学法学院 四川 成都）

农村两权抵押贷款的制度思考
——基于农地的社会保障功能和财产功能

泮可蒙

（611130 西南财经大学法学院 四川 成都）

农村“两权”抵押贷款政策旨在落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利，盘活农村资源、资金、资产，对促进农民增收致富和农业现代化加快发展有重大意义。本文从农村土地的社会保障功能和财产功能出发，给出相关的制度建议，以期达到土地经济性和保障性的统一。

农村两权抵押贷款；社会保障功能；财产功能

一、两权抵押政策简介

2015年8月10日，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，试点地区按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。两权抵押贷款政策旨在落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利，盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

二、土地的财产功能与社会保障功能

（一）土地的财产功能

在我国农村，农户拥有的财产主要有土地承包经营权、房屋及其占有范围内的宅基地使用权、农业生产资料和农产品，其中，土地承包经营权最为重要。市场经济下，市场在资源配置中起基础性作用，反映在土地资源上，就是土地产权能够自由地流转。在我国，土地不是私有的，土地所有权不能作为标的流转，因此土地承包经营权这一用益物权及宅基地使用权就成为市场流转的客体。在土地承包经营权和住房财产权上设置流转方式之一的抵押权，是土地资源利用最大化的体现。充分发挥土地的财产功能，实现金融机构对农业规模化经营的点对点的“输血”，才能实现农民增收致富,提速农业现代化的发展。

（二）土地的社会保障功能

土地与农民的生产生活联系密切，拥有土地是农民与社会其他阶层相区分的最重要特征。土地收入是农民最稳定可靠的收入，也是生活安全的保障。

土地为农民提供最基本的衣食保障，农民依靠自身的劳动，投入少量的农业生产资料就可以获得维持基本生活的土地产品。老年人依赖土地养老，自己经营土地或者将土地交由家庭成员经营，现今也可以通过土地流转获得一定的租金养老。在外务工经商的人，也把土地当作职业选择的后路和未来生活的保障。

我国现行农地立法主要定位于耕地保护和农民的社会保障功能，这两项功能贯穿农地立法始终，尤其是土地的社会保障功能。农村“两权”抵押贷款的制度设计需要如何解决农地财产功能与社会保障功能之间的冲突，在维持农村秩序稳定的前提下，尽可能地发挥农地的市场价值。

三、政策建议

农地的财产功能和社会保障功能对农村的稳定发展意义重大，农村“两权贷款在制度设计上需要解决农地财产功能与社会保障功能之间的冲突，达到对立统一。本文就相关的制度设计提出如下建议：

一是抵押条件的设置。前置条件的设立在我国土地立法中有所体现，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”。建议在试点区规定，借款方需是四类新型农业经营主体，这些农业新型主体通常都有百亩的土地经营权（部分是来自于自家的土地承包权，有的则是通过经营权流转获得的）融资的需求大，本身经营条件好，抗风险能力较强。新型农业经营主体在工商管理部门都有注册登记，方便贷款后银行对资金使用进行监督。此措施适合在城镇化程度较高的地区，这些地区往往非农收入较多，有足够的空闲土地较多用于经营权流转并发展规模化的农业种植。

二是部分抵押。即农民把土地的经营权采取部分抵押，此种方式一方面给农民抵押部分土地后留有平时生存的无限制的耕种之地和活动之地，另一方面也在债权人抵押权实现时保障农民有基本的生活保障。但是，部分抵押也会导致融资规模受限，实际上没有最大程度地实现农地金融化。

三是防控风险，发展完善多种农业保险。农业是一个弱势的产业，其风险不仅来自于气候也来自于农产品市场，这也是银行不愿意向农业贷款的原因。建议政府联合保险公司创新农业保险产品，针对不同的农产品提供特色保险产品，增强农业生产环节抵抗自然灾害风险的能力，让还款来源有保障。

四是抵押物处理上，银行与贷款对象协商处置。建议试点地区在违约物处置方式上，坚持“银行依法处置，与贷款对象协商处置”。银行作为抵押权人，有权依法处置抵押物，但在这一过程中给予农户一定的参与权，也是对农户权利的一种保障。

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