怒江州生态文明建设：机遇·挑战·对策

怒江州社科联课题组

（怒江州社科联，云南 怒江 673100）

怒江州生态文明建设：机遇·挑战·对策

怒江州社科联课题组

（怒江州社科联，云南 怒江 673100）

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。怒江州生态文明建设取得显著成效，同时面临诸多困难。要加快推进怒江州生态文明建设，一是调整产业结构，构建绿色产业体系。二是建设美丽乡村，推进绿色城镇化。三是全面提升居民的生态文明意识。四是科学处理好资源开发与环境保护的关系。五是建立系统完整的生态文明制度体系，才能走出一条生态保护和经济发展双赢的可持续发展之路。

怒江州；生态文明建设；产业结构；美丽乡村；制度体系

随着经济的发展，全球生态环境问题日益突出，温室效应、臭氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化和森林锐减等问题，正在对人类的生存与发展构成严重威胁。生态环境的恶化，已经成为全球性问题。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。即是说，绿色发展已经成为新时期国家发展的战略目标与方向。怒江州要抓住建设美丽中国机遇，按照“五位一体”的总体布局，以建设生态文明为主线，围绕人与自然和谐相处和中华民族永续发展的根本任务，按照我国生态文明领域改革的顶层设计和总体部署要求，搭建好基础性制度框架，牢固树立绿色发展的理念，走出一条生产发展、生活富裕和生态美好的发展之路。

一、怒江州生态文明建设面临的挑战

自上世纪末国家实施重点生态建设工程以来，怒江州紧紧抓住西部大开发、“两强一堡”战略的重大机遇，按照“生态立州”的发展思路和以“生态建设为主”的发展战略，坚持走“生态建设产业化、产业发展生态化”的路子。为了构筑中国重要的生物多样性宝库及西南生态安全屏障，推进“森林云南”怒江建设，争做云南省生态文明建设的先行区，怒江州出台了《怒江州贯彻落实〈云南省生态文明建设林业行动计划（2013—2020年）〉的实施意见》《怒江州“两江”流域生态修复和绿色经济发展行动计划（2014—2020）》《怒江州加强县域发展各项规划对接工作的指导意见》等方案，实施了天然林保护、退耕还林、生物多样性保护等重点生态工程建设，生态文明建设取得了显著成效。与1985年比较，森林覆盖率由55.2%提高到75.3%，森林蓄积量由14551.2亿立方米增加到17600亿立方米，生态环境良好指数位列全省第一。在怒江境内的戴帽叶猴、滇金丝猴、羚牛等国家重点保护野生动物种群不断扩大，红豆杉、董棕等国家重点保护野生植物数量明显增加，还发现了灵长类新物种“怒江金丝猴”等。但是，怒江州在推进生态文明建设的过程中仍面临不少问题和困难。

（一）现实条件的制约

受多种因素的制约，怒江州经济社会发展水平较为落后，一直是云南省扶贫攻坚的“上甘岭”。全州四个县均为国家扶贫开发重点扶持县，2015年，农村常住居民人均可支配收入为4791元。还有14.93万贫困人口，其中5.89万人是深度贫困人口，还有524个深度贫困自然村，贫困发生率为33.1%，居云南省之首。怒江州在推进生态文明建设过程中，受现实条件的制约十分明显。

1.政府财力严重不足。环境保护和各项环境基础设施建设都需要大量资金支持，但怒江州属于“吃饭财政”。2015年，地方公共财政预算收入9亿元，地方公共财政预算支出71.81亿元，财政自给能力较弱。财政收支失衡，致使怒江州生态环境保护的投入不足，没有更多的资金投入生态建设。由于国家和省级生态工程建设项目均需要地方配套资金，州、县配套资金无法落实，导致了生态文明建设投入严重不足。全州各级环保能力建设也存在装备和经费不足的问题。

2.城乡市政基础设施建设差距较大。近年来，随着怒江州经济社会的发展，城乡人居环境有了一定改善。然而，长期以来，国家财政投入明显偏向城市的政策，使城乡基本公共服务存在着巨大差距。怒江州城乡经济发展不平衡，无论是水、电、路等基础设施，还是教育、医疗和文体活动等公用设施建设方面，城乡都存在很大差距。城市的基础设施有较为完备的管理体系：有环卫工人进行日常的清洁维护，有城建公司进行破损后的维修管理。农村存在环卫保洁基础薄弱的问题，公厕布点少，且普遍简陋、卫生差的问题仍然突出。

3.推进集聚发展困难。怒江州境内沟壑纵横，98%以上的国土面积是高山峡谷，人地矛盾突出，需要引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚。但是，怒江州山高坡陡，坡度在25°以上的耕地占51.26%，且60.86%的区域面积被纳入自然保护区范围，成片可利用土地空间不大，大规模集中产业和人口，缺乏土地条件，生存发展空间十分有限，通过集聚产业和人口发展来减轻生态环境承受力的难度较大。

（二）产业发展的限制

1.产业发展滞后，产业层次低。生态文明建设需要一定的经济基础做支撑，而怒江州经济总量小，经济基础比较薄弱，全州的产业发展仍处于起步阶段，农业产业化程度低，农产品还不能自给，林业“大资源、小产业”的状况未能得到根本转变；工业整体处于初级阶段，制造业几乎为零；服务业起步晚、层次低。以工业为例，2014年，工业总产值仅有52.7亿元，占全省0.5%，规模以上工业增加值完成15.5亿元，占全省0.44%。

2.资源优势与经济优势之间存在着巨大的反差。怒江州拥有世界级的生物、矿产、水能、旅游和民族文化资源。以水能资源为例，仅怒江流域可开发装机容量达1700多万千瓦。但因地处“三江并流”世界自然遗产核心区，境内有2个自然保护区，保护区面积占国土面积的27.2%，天保工程管护面积占国土面积的60.9%。因此，虽然资源十分丰富，但资源开发利用率极低，矿冶产品基本为低端的原料型初级产品，附加值极低，市场竞争能力弱。以中小水电为主的能源生产受丰枯季节和电网外送能力的影响，弃水装机量大、窝电较多，资源优势难以转化为经济优势。

3.产业化水平低，龙头企业带动力不强。近年来，怒江州不断推进农业产业化建设，取得了明显成效。到2014年底，全州共有35家龙头企业，其中，省级重点龙头企业7家，州级龙头企业28家。但是从整体上看，农业产业化程度低，州内进行产业化生产的主要有草果、云黄连、核桃和茶叶等为数不多的几个品种，大多数农业生产仍然是传统分散的小农经营。龙头企业规模不大，数量不多，水平低，产业关联度小，缺乏市场竞争力和扩张力。全州特色林产品的生产经营，大多以小企业生产和分散化的家庭生产为主，规模小、管理粗放。产品加工结构上，初级产品和低附加值产品多，精深加工和高附加值产品基本没有，市场竞争能力弱，尚未形成有较大影响力和知名度的品牌。林业企业数量少，经营加工水平低，市场竞争力不强，经济效益偏低，缺乏带动力。

（三）生态治理难度加大

1.环境保护和生态建设任务繁重。怒江州地形、地貌以高山峡谷为主，生态差异明显。由于恶劣的生存环境和原始的生活方式，自然和人为两大因素的影响，形成了河谷生态恶化区、半山生态脆弱区和山顶生态相对完好区并存的格局。自实施天保工程以来，虽然海拔2500米以上的生态得到了完整的保护，2000—2500米的生态得到恢复，半山和山顶人类活动明显减少，但却加剧了2000米以下河谷地带的人类活动。河谷生态恶化区已成为生态环境最恶劣地区，近70万亩的陡坡耕地急需通过退耕还林进行生态治理。怒江州境内山高坡陡，人地矛盾突出，地质环境及生态脆弱，滑坡和泥石流等自然灾害频发，生态建设任务繁重。

2.节能减排的任务艰巨。“十二五”期间，云南省下达怒江州完成单位GDP能耗降低指标为8%。近几年来，随着怒江州工业的发展，主要污染物排放量逐年增加，完成削减任务越来越困难。2011年，单位GDP能耗下降1.7%，2012年下降1.73%，2013年下降1.71%，2014年下降1.61%。云南省确定怒江州“十二五”主要污染物总量控制目标为：化学需氧量排放量为4095吨，氨氮排放量420吨，二氧化硫排放量5779吨，氮氧化物排放总量3746吨。到2014年底，主要污染物实际产生：化学需氧量排放量4610吨，氨氮排放量480吨，二氧化硫排放量6538吨，氮氧化物排放量4347吨。主要污染物排放总量控制的压力将进一步增大，减排任务十分艰巨。工业耗能是怒江州用能的主体。随着高耗能工业全面生产，怒江州节能、减排任务十分艰巨。

3.城乡环境整治工作仍需加强。怒江州城乡人居环境有了一定改善，但与人民群众的新需求还存在较大差距。由于全州城镇化发展滞后，城镇综合实力不强，城镇规模结构不合理、功能不完善，城市垃圾和污水无害化处理不到位。乱扔垃圾、施工扬尘污染、车辆乱停放、公路市场和乱搭乱建等现象在局部地段仍然存在。乡村基础设施落后和生活环境差等问题依然突出，农村垃圾收集处理的覆盖面还需扩大。

（四）经济发展与环境保护的矛盾突出

怒江州具有丰富的水能、旅游、矿藏和生物资源，但由于怒江州地处“三江并流”世界自然遗产核心区，境内有2个自然保护区，保护区面积占全州国土面积的27.2%，天保工程管护面积占全州国土面积的60.9%，全州29个乡镇中有26个被列为限制开发区。随着国家生态保护力度的不断加强，怒江州可以依赖的自然资源越来越有限。因此，怒江州虽拥有丰富的水能、矿产和生物资源，却不能开发，致使经济发展脚步缓慢。经济发展的迫切需要和生态环境保护之间的矛盾在怒江州显得较为突出，如何既保护好生态环境，又促进怒江州经济和人的全面发展，是当下亟须解决的重大课题。

（五）合理的生态补偿机制还未建立

国家“十二五”规划纲要提出，要健全激励与约束机制，加快构建资源节约和环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。但是，目前体制机制障碍依然存在，合理的生态补偿机制尚未建立。西部地区是我国重要的生态安全屏障，其生态环境质量对中国环境具有重大意义。怒江州每年提供的森林生态服务价值超过1100亿元，怒江州各族群众为国家生态安全做出了巨大贡献，他们不仅承担着450公里边境线的固边守土的职责，还承担着全州60.9%面积的自然保护义务。但由于合理的生态补偿机制尚未建立，使怒江州承担的生态保护任务已经远远超出了自身的承受能力，生态补偿远远不能满足实际需要。只有建立完善的生态补偿长效机制，才能保证生态环保资金长期投入。

二、推进怒江州生态文明建设的对策

（一）调整产业结构，构建绿色产业体系

建设生态文明，需要在产业结构上有所突破，形成促进生态文明建设的绿色产业体系。构建绿色产业体系，要突出怒江州的特色和优势。

1.发展峡谷特色生态农业。怒江的特点在山，优势在山，潜力在山，具有发展高原特色农业的优越自然禀赋。要依托特色禽畜品种和绿色产业优势，坚持走生态建设产业化，产业发展生态化的路子，发展峡谷特色生态农业。第一，要充分发挥山区生态资源优势，抓好核桃、漆树、草果、中药材、独龙牛、高黎贡山猪和乌骨山羊等为重点的特色产业基地建设，坚持宜林则林、宜果则果、宜牧则牧，因地制宜发展一批规模化的产业基地。第二，要积极促进农村土地流转，引导农村闲散土地向专业大户、合作社和农业企业集中，推广“合作社+农户”和“公司+基地+农户”的产业化发展模式，壮大农民专业合作社，用市场化理念和工业化办法，培育农业龙头企业，打造生态、绿色、有机品牌，延长产业链，提高附加值。

2.发展农产品精深加工，提高农产品的市场竞争力。第一，要提高对发展农产品精深加工的认识。农产品精深加工，是促进产业结构实现战略性调整，提升产业化经营水平，增强农产品市场竞争力的客观需要。在产业化经营过程中，龙头企业具有开拓市场、引导生产、深化加工和搞好服务的功能作用，发展加工型龙头企业，可以与其它“产后”相关产业形成良性互动，促进农产品销售和带动其它加工企业的发展。第二，要结合怒江州特色畜禽品种和绿色产业优势，大力引进和培育一批市场开拓能力强、产品竞争力强以及带动农户能力强的加工型农业龙头企业，对已形成规模的生态生物产品进行精深加工，延长产业链，提升附加值。

3.积极发展生态旅游业。怒江州处于世界自然遗产“三江并流”的核心和腹地，生态旅游资源十分丰富。它以奇、特、稀为特点，地区差异大，雷同性小，无论是自然还是人文景观都有自己的特色。独特奇丽的自然风光，再注入丰厚的文化内容和独特的地域特征，形成完全不同于省内或国内的任何一个旅游区的资源组合类型及特征，为旅游开发奠定了良好的基础。目前，怒江州旅游产业仍处于初始阶段，无论在景区景点数量和质量上，还是在接待游客规模和水平上，仍处在一个较低的水平。因此，怒江州可以借鉴其他地区旅游开发建设的成功经验，选择一种最适合怒江州特点的开发模式来推进生态旅游业发展。

（二）建设美丽乡村，推进绿色城镇化

1.坚持规划先行。建设美丽乡村，科学规划很重要。第一，要以资源环境承载力为基础，依托特色产业、民族文化和旅游资源等优势条件进行规划建设，确立一批特色鲜明、环境优美和带动力强的小城镇。第二，美丽乡村建设规划要体现乡村特色，即要充分挖掘生态、自然、古朴，蕴含着原始区域特色的乡村特色，充分发挥怒江地理、生态和民族等多样性优势，精心打造一批富有生态文化、农耕文化、民居文化及田园特色的生态乡村和特色景观旅游名村等美丽乡村。第三，着力把生态文明理念和要求贯穿到美丽乡村建设的全过程和各方面。规划内容要全面，不仅仅是乡村建设上的规划，还要涉及今后的发展规划、产业规划和文化规划。同时，还要注重延续性和个性化，彰显每个村的特色。

2.强化农村环境的综合整治。美丽乡村建设要结合社会主义新农村建设来开展，按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求去做。第一，大力实施农村环境连片整治工作，做好饮用水水源地保护、污水收集处理、生活垃圾收集清运和畜禽粪便处理等工程，做好集中式饮用水源的保护，加强对畜禽养殖污染治理。第二，加大对农业科技投入力度，推行生态养殖模式，解决种养业的污染问题。第三，加强农村再生能源建设，引导企业、社会和农民群众积极参与农村再生能源项目建设，提高农村资源利用率和清洁生产水平。第四，引导农民在房前屋后和道路两旁植树护绿。

3.推广绿色消费模式。绿色消费不仅要满足人的生存需求，更要满足环境保护的需求，是一种节约资源、减少污染和循环再生的消费模式。构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，需要从身边的绿色消费做起，在全社会大力推广绿色消费模式。第一，要加强节能减排宣传教育，普及节能减排知识和方法，为节能减排营造良好的环境。第二，政府机关要带头节能减排，推行政府绿色采购，逐步提高节能节水产品和再生利用产品比重。第三，要坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，按照“保护生态环境就是保护生产力，改变生态环境就是发展生产力”的要求，更加自觉地推动绿色发展、低碳发展和循环发展，形成有利于资源节约和高效利用的空间格局、产业结构、生产方式和消费模式。第四，要鼓励消费者购买使用节能节水产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装。第五，要大力发展绿色产业，重点打造木本油料、优质中药材、特色畜禽、特色经济作物、无公害蔬菜和食用菌等六大绿色产业，提供无公害食品和无公害蔬菜等生态产品。

4.以法治建设推进绿色城镇化。法治是推进绿色城镇化的可靠保障。绿色城镇化的法治建设要考虑的问题，第一，民主和科学地制定推进绿色城镇化的长远规划，通过规划使生态系统休养生息，增强承载能力。第二，要完善基层环保的法律法规和体制机制。实行从严从紧的环保政策和最严格的环保制度。第三，要完善保障城乡公众民主参与环境保护的制度体系。实行更加宽松和有效的环境信息公开，发动全社会为绿色城镇化发展规划献计献策。

（三）全面提升居民的生态文明意识

推进生态文明建设必须提升居民的生态文明意识，增强人们保护环境的自觉性。

1.牢固树立和自觉践行绿色发展理念。加强生态价值观教育，培养各族群众的环境意识，大力倡导践行勤俭节约、绿色低碳和文明健康的生活方式与消费模式，切实加强全社会的绿色自觉，形成“节约资源、人人有责，保护环境、人人参与”的浓厚氛围，促进人与自然和谐共生。

2.建立完善的生态文明和生态道德教育机制。要将学校教育、家庭教育和社会教育结合起来，强化从家庭到学校再到社会的全方位生态教育体系，树立全民的生态文明观、道德观和价值观。

3.积极开展丰富多彩的生态文明建设活动。在植树节和世界环境日等特殊的日子，开展生态文明宣传和评优评先等活动，促进全民参与，以榜样来带动生态文明建设的开展，并对生态环境保护做得好的社区、乡村、乡镇和县给予奖励，在产业发展中给予帮助，在资金和项目等方面进行倾斜，鼓励大家争当先进，树立良好的生态文明发展意识。只有这样，才能既有“金山银山”，又有“绿水青山”。

（四）科学处理好资源开发与环境保护的关系

怒江州要改变长期贫困的面貌，与全国其他地区同步实现全面建成小康社会的目标，需要开发利用各种资源，而资源的开发利用又必须同保护环境相协调。因此，正确处理资源开发与环境保护的关系，实现资源开发与生态保护的双赢，是怒江生态文明建设必须解决的一大难题。

1.妥善处理资源开发与环境保护。正确处理开发、利用与保护的关系，认真贯彻落实科学发展观。科学发展观体现的是全面、协调和可持续发展理念。因此，在处理二者关系时，第一，要把握好开发和利用的度的问题。即对资源开发利用前、中、后各个环节，要有对环境影响的科学分析与评价，找到既有利于经济发展和人民生活改善，又有利于生态环境保护的生态工程项目，探索绿色产业和绿色能源的环保开发途径，将对环境的影响降到最低，杜绝破坏性、掠夺性和毁灭性的开发行为，绝不以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长。第二，要贯彻在开发中保护，在保护中开发的方针。一是通过实施生态红线保护行动，严格保护森林植被，维护生态安全。二是通过实施陡坡地生态治理行动，对70万亩陡坡地实施生态治理等行动，使怒江和澜沧江两江流域的生态得以修复。第三，要强化保护意识，推进“森林云南”怒江建设行动。实施好天然林资源保护工程，加大对水资源和生物多样性的保护力度。第四，要加强工业污染的治理，提高环境准入门槛，重点区域严控产能过剩产业项目建设。

2.发展循环经济。第一，构建“以林保水、以水发电、以电养林”的生态模式，并以优良生态促旅游，以旅游推动核桃、油桐和漆树仔等农林产品加工业发展，最终形成“电——林——水——旅游——农林产品加工”的怒江特色大循环经济圈。第二，加强对稀有金属（金、银、铜、钴、镉等）的提取回收，实现资源的高效利用。加强加快低品位难选冶矿的选冶技术攻关与研究，最大限度地利用低品位矿石。实施硫化矿沸腾焙烧后废气余热发电。实施铅锌硫化矿中的硫回收，生产硫酸和硫磺。

3.发挥市场机制在环境保护中的作用。第一，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全统一、竞争、开放和有序的资源产权市场，增强资源节约高效利用的内生动力。根据反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值等因素，构建资源有偿使用制度。通过市场方式，抑制资源不合理的占用和消费。第二，征收环保税。国外经验表明，征收环保税是利用市场机制保护环境的主要举措。征收环保税，对提高污染者违法成本、减轻社会治理污染负担和筹集环境保护资金起到积极作用。第三，建立和完善排污权交易制度。运用经济手段，使排污权成为有价商品：如果企业通过减排，节约出了排污权指标，可以储存下来，也可以卖给需要排污权指标的一方获得收益。第四，发展环保市场。推行节能量、碳排放权、排污权和水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

4.加大治污工程项目建设。加大对污水、废气和污染物的排放整治力度，使工程项目建设产生的废物得到有效的治理或循环利用，减少对生态环境的破坏，实现资源开发与生态环境保护的双赢，不因生态保护的需要而致使有利的资源得不到开发，不让怒江的百姓守着丰富的资源却过着贫困落后的生活。

（五）建立系统完整的生态文明制度体系

1.建立有效的源头预防制度。第一，健全自然资源资产产权制度。形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，防止“公地悲剧”的发生。第二，完善生态补偿制度。加大对重点生态功能区补偿和转移支付力度，提高中央和云南省对怒江州森林及生态补偿的标准，改变“资金跟着项目走”的发展模式，使财政转移支付向生态产业倾斜，对履行了保护义务的百姓予以适当的补偿。

2.建立严密的过程严管制度。在发展和开发过程中，对地方和企业的行为也要加以控制，通过一系列政策和制度的制定，减少甚至避免其对生态环境的破坏。推进沘江流域水污染防治，抓好泸水县石缸河、片马河，贡山县格咱河和莫坡河等流域的污染防治工作。实行资源有偿使用制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，通过带有强制性的税收机制提高资源开发使用成本，促进节约。

3.建立严厉的责任追究和赔偿制度。第一，建立生态环境损害责任终身追究制。一是对违背科学发展要求，造成生态环境和资源严重破坏的要记录在案，实行终身追责。二是对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话。三是对不顾资源和生态环境盲目决策，造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任。四是对履职不力、监管不严和失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。第二，实行损害赔偿制度。在国土空间开发和经济发展中出现的违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制等破坏性行为的要严惩重罚，让违法者掏出足额的真金白银，对造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

［1］国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见［N］.人民日报，2004-03-23.

［2］中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见［EB/OL］.新华网，2015-05-05.

［3］生态文明体制改革总体方案［EB/OL］.中国政府网，2015-09-23.

［4］云南省生态文明建设林业行动计划（2013-2020年）［EB/OL］.云南低碳经济网，2013-11-12.

［5］怒江州“两江”流域生态修复和绿色经济发展行动计划（2014-2020年）［EB/OL］.云南低碳经济网，2014-10-24.

［6］抢抓机遇 奋力赶超 为实现脱贫摘帽全面小康而努力奋斗［J］.怒江社会科学，2016（10）.

责任编辑：马树勋

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A

1671-2994（2017）03-0132-05

2017-02-01

课题组简介：李文育（1969-），男，云南剑川人，怒江州社科联主席（课题负责人）。研究方向：哲学。课题组成员：李川南（执笔），段建琴，和 娟，王青霞。