砥砺前行十春秋——访全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图

文/本刊记者 海韵 张琳

砥砺前行十春秋
——访全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图

文/本刊记者 海韵 张琳

2007—2017，中国医疗保险研究会走过十年历程。

十年，历史的一个年代，事业的一个周期。中国医疗保险研究会的这十年，是一个什么样的周期？中国医疗保险研究会顾问、全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图，日前在接受采访时作了这样的概括：顺应大势善作为，砥砺前行十春秋。

应运而生担大任

“中国医疗保险研究会的成立是应运而生。”乌日图解释说，这里所说的应运而生有两层涵义：一层是指我国的医疗保险制度改革和建设顺应了国家改革开放和经济高速发展的时代之运。到2007年，经过30年的改革开放和经济快速发展，为医疗保险制度改革和建设奠定了坚实的物质基础，三项社会医疗保险制度建设快速推进，继1998年建立城镇职工基本医疗保险、2003年建立新型农村合作医疗制度之后，国家又于2007年出台《关于开展城镇居民基本医疗保险制度试点的指导意见》，这标志着我国最后一个没有社会医疗保险的群体——城镇居民即将拥有新型基本医疗保险制度的保障，标志着我国社会医疗保险制度正在由覆盖单个群体向覆盖全民迈进。

对中国医保制度改革发展的历史进程了如指掌，源于乌日图是一位“老医保”。1998年原劳动和社会保障部成立时，他是医疗保险司的首任司长，曾参与《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及其配套文件的制定，并在当时分管医疗保险工作的部领导王东进副部长的直接领导下，具体负责职工医保制度改革的启动实施。2003年调任现职后，虽然岗位变了，但割舍不下的医保情缘使他一直高度关注医疗保险制度改革。全国医保系统对这位“老医保”也一直尊重有加，2007年中国医疗保险研究会成立时被聘为顾问，为全民医保制度建设提出许多宝贵的指导性意见。2008年10月《中国医疗保险》杂志创刊以来，他怀着满腔热情，围绕体制机制改革这个重点，积极撰稿，先后发表了《对完善社会医疗保险制度的几点思考》《确立政府主导地位 确保财政投入到位》《抓住重点突破难点 扎扎实实推进医药卫生体制机制改革》《关于大病保险的思考》《社会医疗保险工作展望》《制度模式决定管理体制》等多篇文章，为健全全民医保体系出谋划策，论道献计。

“在一个拥有13亿人口的大国建立覆盖全民的基本医疗保险制度，是一项开创性的事业，有一系列新课题和新问题需要研究解决。”乌日图列举了数个亟待研究解决的课题：社会医疗保险应该坚持的基本原理、基本方针、基本制度（法律制度），需要尽快明确，并且要深入宣传，使之成为全民医保制度改革的基本遵循；操作运行中应该坚持的管理规范、技术标准需要尽快制定和不断健全，使经办管理尽快走向规范化和精确化；随着职工医保、城镇居民医保和新农合的建立，城乡分割的医保制度和管理体制，以及统筹层次过低、碎片化严重存在的问题，更需要通过适时适度的统筹与整合，增进公平，提升效率；制度发展的近期目标和根本目标，以及实施步骤等，也要有明确的说法，以激励人们不忘初心，为实现全民医保制度公平可持续发展的根本目标砥砺前行，等等。这些方面的改革和工作，既需要发挥政府的主导和推动作用，也需要社会各方面的积极参与，走共建共享的发展之路。特别是制度政策实施过程中的评估，更需要发挥第三方的作用。为此，成立一个主要由专家学者组成的医疗保险智库型社会团体，担负起理论研究、标准制定、政策宣传、绩效评估等职能，为决策提供服务，就成为当时的社会共识。

谈到这里，乌日图强调说，中国医保研究会的成立，是我国医保制度改革发展到一定阶段的产物，或者说是医保制度改革发展的客观要求使然，是人有所望，势有所需。十年的实践表明，中国医疗保险研究会一直在践行不负众望、不辱使命、无愧时代的初心，担当起为中国医保公平可持续发展建言献策、精准助力的历史大任。

求索求真善作为

您认为中国医保研究会成立十年来的突出特点是什么？面对记者的提问，乌日图略加思考说：作为人力资源社会保障部主管的从事医保研究的主要机构，中国医疗保险研究会与一般学术性研究机构不同，研究更加结合改革实践的需要，成果更加注重理论研究向规划、方案的转化，真正践行了“聚贤、纳言、立说、献策”的办会宗旨，进一步说即察大势，抓大事，敢担当，善作为。包括求真的态度，务实的作风，不跟风的原则，创新的精神，能办成事的能力。因时间关系和篇幅所限，我这里仅就中国医保研究会在四个方面发挥的引领作用谈点见闻和感受。

首先，调研评估活动彰显引领作用。中国医保研究会甫一成立，就承担了国务院赋予的城镇居民基本医疗保险制度试点评估的使命，并成立了由会长王东进同志任组长、相关部委专家组成的国务院城镇居民基本医疗保险试点评估专家组。在东进同志的率领下，评估专家组年年制定详细的调研评估计划，每年都深入到十几个省的地市县，走进经办机构、定点机构开展调研评估，同经办人员、医疗服务人员和参保群众面对面座谈，摸真情、取真经，掌握第一手材料。在历次调研评估活动中，作为组长的东进同志从未“缺席”过。凭着这种求真务实的科学态度和作风，专家组不仅每年向国务院及时提供真实的评估报告，为顶层决策提供服务，而且起到了宣传队、播种机的作用，他们用自己的足迹宣传制度评估的必要性和实施路径，播下了第三方评估的种子。如今在医保系统，评估的观念越来越强，评估的实施越来越普遍。许多省和地市建立了由人大代表、政协委员和相关专家学者组成的评估专家组，对本地出台的医保政策、经办管理中的创新成果和经验、发生的争议案件等，开展第三方评估，验证政策的可行性和科学性，助推政策落地，也有效化解了各种争议和矛盾，促进了和谐医保、和谐社会建设。评估的这种幅射效应说明，医疗保险的第三方评估应该推而广之，长期坚持。

其次，坚持问题和目标双导向彰显引领作用。中国医保研究会成立以来，每年都针对医保医改中的热点难点问题，举办多场专题论坛和研讨会，通过专家论道，厘清是非，正本清源，难点变成亮点，令人大开眼界。在中国医保研究会的带动下，医疗保险西部论坛、东部论坛、中部论坛和各省举办的专题论坛，纷纷结合本地区实际和难点，请专家献计献策，请先行探索地区介绍改革创新成效和经验。目前，全国医保研究系统在坚持问题和目标双导向上初步形成上下联动、步调一致的新局面。

第三，在著书“立说”上彰显引领作用。中国医保研究会成立十年来，年年面向医疗、医保和医药为主的社会各界，组织开展医疗保险优秀论文征集和评选活动，每年征集论文达千篇，作者数千，遍及全国各个省份和新疆生产建设兵团，其参加范围之广、人数之众、征集的论文之多，在我国各类研究系统独树一帜，堪称之最。如果把这项活动仅仅视为写文章，未免过于片面，在社会上不少人怕动脑、懒动笔的背景下，由中国医保研究会组织开展的论文征集活动，能够年年如此火爆，不仅彰显医保民生大业的社会关注度，而且彰显研究会的动员力和凝聚力，对整个医保乃至三医系统的创新创造起到了激励作用。医保研究会每年把优秀论文汇编成册，免费发给各地各级医保机构，成为医保系统开展全民阅读活动的必选读物。由于它来自实践、反映实践，深受各地医保工作者的欢迎。它所发挥的助推医保制度改革的“正能量”作用日益凸显。

第四，在医保研究组织体系和队伍建设中彰显引领作用。十年来，中国医保研究会践行“聚贤、纳言、立说、献策”的办会宗旨，以敢担当与善作为的科学态度，求真务实的研究作风，特别是为医保制度改革助精准之力的研究成果，凝聚了全国数百名顶尖专家学者，建成一个名副其实的全国最大的医疗保险智库。在中国医保研究会的推动、指导和示范作用的带动下，全国已成立7个区域性协作组织，26个省份和新疆生产建设兵团、42个地级城市建立起医保研究（学、协）会，形成了一支管理章程健全、工作计划具体、落实措施得力、督促检查到位的医保研究队伍，为持续深入开展医保研究提供了可靠的组织保障。更可喜的是，我到地方调研时发现，争当研究型医保行政和经办管理者在医保系统渐成时尚，许多经办管理人员不仅着眼于认真执行政策，而且着眼于机制创新和管理创新，各地实施的对医疗保险医疗服务行为的全方位实时智能监控、建立的医保医师管理制度，江苏、江西、广东、山东、宁夏等省份的许多城市开展的按病种分值付费改革等，就是机制创新和管理创新的实际表现。创新是一种不可估量的力量，对于建设专业化的医保队伍，推进医疗保险治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

不忘初心续新篇

“大家称我‘老医保’，我感到很亲切。”乌日图回忆说，当年我做医保工作时，总有一种愿望——让我国的医保制度惠及子孙后代。这就是党的十八届五中全会和《“健康中国2030”规划纲要》所要求的建设更加成熟更加定型、更加公平更可持续的“四更”医保，也是“医保人”的共同初心，并且应该成为“十三五”时期医保制度改革的核心目标。

那么，怎样才能不忘初心，实现“四更”医保目标？乌日图从以下几个方面做了阐述。

首先，认清大势，胸装大局。我国经济发展步入新常态，全面建设小康社会进入决胜阶段，人民健康上升为优先发展战略地位，全民健康要融入包括全民医保在内的各项制度政策，为全面建成小康社会奠定坚实的健康基础。这就是医保面临的大势，也是大局。医保工作者要打破就医保论医保的局限，从经济社会发展大局和全民健康的战略高度看医保，真正把医保制度建设融入到全民健康和全面建设小康的全局中去把握和推进。特别是“十三五”时期，为全民健康和全面建成小康助精准之力，应该成为医保改革的根本目标和发力点。这么认识问题，看起来是大道理、有些空，实际上很重要，而且是有具体内涵的。比如医保管理，重视基金的收支平衡没有错，关键在于把它摆到什么位置，为什么要把住收支平衡这个关。我们习惯于把保持基金的收支平衡看得高于一切，甚至认为基金结存越多越好，或者将其视为基金管理的最终目标，这就“过头”了，偏离了医保制度建立的初衷。从根本上说，建立医保制度应该把提高医疗服务质量、保障参保群众健康作为优先目标或根本目标，新医改文件也明确提出“让人民群众看得起病、看得好病”。收支平衡是为实现这个目标服务的，不是为平衡而平衡，更不能将收支平衡作为医保管理的优先目标或根本目标。一句话，只有胸有大格局才能找准医保改革的着力点，否则很容易使错劲、迈错步。

其次，系统梳理政策，完善基本制度。1998年国务院出台的44号文件，是迄今为止我国建立新型社会医疗保险制度的最高行政规章，是公费、劳保医疗向新型社会医疗保险制度转轨的标志，在推进职工基本医保、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗制度建设中发挥了不可或缺的指导和依据作用。但是，这个文件是在医保制度改革尚未全面展开之前制定的，近20年来形势发生了巨大变化，应该秉持实事求是和与时俱进的科学态度进行系统梳理和评估，将被实践证明是成熟的制度条款保留下来，将地方创造的成功经验吸收进来。

例如，面对个人账户资金沉淀总体过多、且缺乏共济性的问题，许多地方探索扩大其使用范围，允许其用个人账户资金建立重特大疾病补充保险，或者为其直系亲属缴纳居民医保费，等等。这些做法具有合理性和可行性，应该通过系统、深入的研究，将其调整为统一的政策，促进制度的完善。还要看到，个人账户资金沉淀过多，与政策设计有关，应该适当调整政策，理顺个人账户基金与统筹基金的关系，并适当扩大使用范围。

又如，医保统筹基金的作用怎样更好发挥？应该好好梳理起付线、封顶线等重要政策的关系。既然基本医保是保基本，就应该厘清什么是基本，或者说什么是基本医疗需求。对于患者来说，我认为基本医疗需求应该是健康需求。现在疾病保险的概念还在束缚着我们，封顶线把重特大疾病患者封在了保障范围之外，而这些人恰恰是基本医保最需要保障的人群，如今这些人反而需要通过建立其他制度如大病保险去解决，使用的还是基本医保统筹基金，令人费解。统筹基金既不是满足头疼脑热之类的小病治疗之需，也不是平均分配给所有的人。应区分不同的患病人群，高收入和低收入人群面临的医疗风险是不同的，同是重特大疾病患者，花的医疗费用几乎同样多，对于高收入和低收入人群来说，保障的边际效应是不同的，不应平均分配，否则表面看公平了，其实是平均主义。对此，有必要研究如何把有限的资金用到刀刃上，真正起到雪中送炭的效果。

再如，我们过去一直强调参保缴费，但党的十八届五中全会有一种新提法，即“完善医保缴费参保政策”。“参保”与“缴费”谁前谁后，不仅是位置的变化，而且内涵有别，“缴费参保”更强调只有缴费才算参保，才能享受相应的待遇，充分体现了权利义务对等原则。梳理政策、完善制度，应该将这一新提法纳入新的政策体系。还有，近年来探索的医保智能监控、医保关系转移接续、跨省异地就医直接结算等，已经成为成熟的机制，并成为国家统一的制度，应该充实到文件中，形成新的制度政策体系。

第三，充分发挥优势，扩大评估成果。在对城镇居民医保制度进行的多年评估中，中国医保研究会积累了丰富的实践经验，形成独特优势。今后应该继续保持和发扬这一优势，对社会医疗保险制度实施以来出台的各项政策措施和各地创造的经验开展全面评估，为制度政策的健全和完善提供决策服务。比如大病保险政策，截至2016年底已在各地区全面实施，但从制度完善的角度来看，尚有一些问题需要进行深度研究。比如，在政策设计上，大病保险与基本医疗保险、医疗救助有什么关系？各自的政策体系、实施办法和功能定位等方面有何区别？基本医疗保险的基本原则是保基本、保大病，那么大病保险保障什么，保障的效果如何，灾难性医疗风险是否被化解？大病保险与党的十八大和十八届三中全会《决定》提出的“建立重特大疾病保障和救助机制”是什么关系？对于这些问题，人们至今仍存困惑和迷思，要进行评估，要建言献策。由于评估内容多、任务重，中国医保研究会应与地方研究会携手行动，或指导地方研究会开展评估，形成评估的合力。这也是中国医保研究会的一种优势。

第四，助推三医联动，谋求共同发展。“三医联动”是三医共同发展的重要方略和必由路径。医疗保险作为一个与医疗、医药密切关联的特殊险种，不能脱离医改。从当前“三医联动”进展来看，不仅远未达到预期效果，而且仍处在各拉各的车、各唱各的调的困境中。比如医药分开，被媒体称为新政，实际上并不新。总量控制、结构调整、医药分开的说法早在20年前就提出来了。由于并未触及改革根源，药价并没有降下来，医疗服务价格反而涨上去了。表面看财政负担好像减轻了，但实质上将一部分钱转移到了医保身上，由医保来承担。难道改革就是将原本由财政支付的钱改为由医保支付？医药分开到底解决了哪些问题？这种将财政的钱与医保基金混为一谈、为分开而分开的做法有意义吗？还有医事服务费、多点执业等问题，虽然是医疗服务供给侧的问题，但和医保密切相关。因此，医保研究不可等闲视之，要以敢担当的勇气加快研究进程，寻找联动出路，为推进联动提供决策服务。如果研究不到位、改革不到位，势必影响医保的发展。

第五，加大宣传力度，净化舆论环境。我国作为世界上人口最多的国家，在短时间内实现了全民医保，向着社会公平正义迈出了关键性的一大步，这是举世公认的巨大成就。但是在对基本概念、基本原理、基本制度的理解上，却存在一些违背常识、误导舆论的观点和做法，亟待加大医保话语权，为制度建设净化舆论环境。例如，忽视权利义务对等和保基本的社会医疗保险原则，不顾长远只看眼前，将“待遇水平提得越高越好”作为制度建设的标志和工作政绩，有的地市报销比例超过90%仍要“不断提高”，这样的制度不可持续。再如，对“医保基金多得花不出去，而群众却看不起病”等不实言论不加分析，盲目调整政策等等。摆出这些问题，并非新发现，都是老问题，意在提醒医保机构：这些问题为何长期存在，面对各种违背常识、误导舆论的“杂音”，医保又为何成了“弱势群体”。不得不承认，相对于卫生和医药，医保的声音太小太弱。对此，社保部门有必要向参保民众和全社会厘清并普及相关的基本常识，引领大家树立正确的预期。中国医疗保险研究会和《中国医疗保险》杂志社有必要思考一个问题：如何让医保基本制度和主要政策这一至今在一些人那里还是“稀缺资源”的不协调现象真正成为基本常识，如何把医保宣传的“弱势群体”或“静音”现状转化为重舆论、会宣传的强音，让“杂音”和“滥调”没有市场。通过强化医保宣传，为建设更加公平更可持续的全民医保创造良好的社会舆论环境。

总之，十年来，中国医疗保险研究会与改革和健康同行，开创出一个医保研究的新局面。在全面深化改革、建设“健康中国”、决胜全面小康的新时期，如何进一步由学术性研究向智库式研究转变，续写医疗保险研究的新篇章，成为医保人的新期待。