强制医疗执行监督工作实证研究*

·王荣华宋远胜/文

强制医疗执行监督工作实证研究*

·王荣华**宋远胜**/文

对依法不负刑事责任的精神病人进行强制医疗，是修改后刑事诉讼法新规定的公检法三机关分工负责的一项特别刑事制度。由于山东省至今无公安部门管理的强制医疗所，造成强制医疗制度不能很好的贯彻落实，在执行主体和经费不规范的情况下，检察监督不同程度存在监督不到位的现象。急需按照有关规定成立适格的强制医疗执行主体，迫切需要经费保障，完善执行及监督工作的相关制度，以确保这一制度真正有效地得到贯彻和落实。

强制医疗执行 检察监督

对依法不负刑事责任的精神病人强制医疗 （以下简称强疗），是修改后刑事诉讼法赋予公检法分工负责的一项特别刑事制度，强疗执行及监督，事关安全稳定和平安建设。被强疗人多系暴力杀人、严重危害社会的人员，对其疏于管理，再次危害社会的可能性极大。强疗执行监督是检察机关刑事执行检察“三大”监督之一。为全面掌握该制度实施四年来的情况，山东省人民检察院组织了专项调研。总的看来，在各级党委领导下，通过职能机关配合，执行情况基本是好的，在预防被强疗人重新危害社会，促进平安建设等发挥了作用。但存在的问题也不容忽视，应当引起领导和有关机关高度重视，采取有效措施，研究解决，确保这一制度依法、规范执行。

一、主要情况及特点

据统计，2013年至2016年，山东省检察机关审查公安机关移送强疗案件，向法院提出申请196件，法院作出强疗决定179件，其中，正在执行的163件，解除的16件。从强疗的执行及监督看，主要特点：

一是案件呈逐年上升趋势。检察机关提出申请的196人中，2013年48人，占24.4%；2014年66人，占33.6%，同比上升37.5%；2015年则82人，占41.8%，同比上升24.2%。其中，2015年比2013年增多34人，上升达70.8%。

二是人口多、经济发达的地域发案率高。从山东省强疗案分布看，与人口数量成正比。临沂31件、潍坊18件、济宁13件、聊城10件，四个市合计72件，占总数的36.7%；经济发达地区强疗案多，青岛31件、济南11件、威海10件、烟台8件，四个市发案60件，占总数的30.6%。

三是暴力性犯罪数量多，且手段残忍，突发性强，难以防范。被强疗人实施的主要是严重危害人身、社会安全的暴力性犯罪。196案中，故意杀人、故意伤害就有176件，占89.7%。这些人发病时有严重幻觉和妄想，作案突发性强，破坏性、攻击性、危险性大，手段凶暴残忍。如东明县的周某，怀疑其父加害他，用菜刀、铁锹等将其父杀死并肢解。

四是检察机关不断强化执行监督力度。三年来，山东省检察机关开展强疗执行检察110次，发现决定强疗，却因无钱医治等在家“执行”等违法18人次，向执行机关提出意见，监督收交有关医院执行，维护了社会稳定。如济阳县周某，在济南市历城区打工时精神病复发，将工友打死，经病鉴定为精神分裂症，法院决定强疗后，因无钱住院，被亲属领回家中，历城区检察院发现周家中仅有一位体弱多病80多岁的老父亲，根本无力管控周某，其有再次危害社会的可能性，及时协调有关机关解决费用，将周某收交历城区精神病医院强疗，及时消除了安全隐患。

二、主要问题及原因

山东省实施强制医疗制度三年来，成绩是主要的，但暴露的问题集中，矛盾突出，基层呼声高，普遍反映被强疗人是突出的社会不安定因素，全省落实强疗制度亟待加强和规范。存在的主要问题有：

一是无规范的强疗执行主体。强制医疗所（原安康医院）是强疗的执行主体，也是公安机关管辖的特殊监管场所，既有医疗权又有执法监管权。截止2016年底，全国公安机关共有强制医疗所26个，分布在19个省、直辖市、自治区，其中省属公安机关强制医疗所9个、市属公安机关强制医疗所17个，山东省属于13个无强疗所的省份之一。因山东省无强疗所，造成强疗执行及监督的短板，成为制约山东省强疗制度开展的关键。实践中，山东省普遍将被强疗人就近约束、执行在当地精神病医院或普通医院的精神病科，有些还是私有性医院。这些医院无法律、政府明确授权执行强疗，仅有医疗权，无执法监管权，执行主体明显违法，弊端突出。其一，影响了约束、执行效果。医院无法定义务约束或收治被强疗人，往往出于经济效益收治，当效益不能兑现时，医治消极，甚至拒收。其二，约束、执行的安全隐患大。少数明显神志不清、有严重精神病史的涉案人，送看守所羁押时，被看守所拒收后，办案机关便将其约束在医院或家庭；多数人虽先羁押看守所，但当司法鉴定其不负刑事责任后，办案机关撤案将其释放，在移送检察院申请和法院决定强疗至少两个月以上的法定时限内，公安机关便将其约束在有关医院内。这些医院，无专门隔离区和警察监管，被强疗人与普通精神病人混合管理，使医务人员和同室病人对这些“命案在身”被强疗人极为恐惧，难以防止再次危害行为。如被强疗人张某，在平度市精神病防治院执行时，病情突然暴发将医生鼻骨打断，严重影响了医院的安全稳定。其三，监督难以开展，发生事故后无法追究责任。针对强疗所，检察院可派驻、巡回、巡视等检察，监督手段有纠正违法、立案侦查等。普通医院无监管执法权，不是执法主体和适格的检察对象，发生被强疗人被虐待或者杀人、自杀等事故后，检察机关无法追究医院的法律责任。

二是无规范的强疗经费保障。强疗是一种国家司法活动，经费应由财政承担。据调查，强疗费主要包括鉴定、医药、诊断、伙食、住宿费等，山东省被强疗人在乡、县级医院治疗费约4000元/月左右，在市级以上医院约6000-8000元/月左右。有的被强疗人服药周期长，一旦杀人有的需终生服药。每年每人约需5.97万元左右。山东省三年来强疗179人，年平均60人，需医疗费约358.2万元，如治疗三年，约需1074.2万元。当前，山东省财政无强疗费预算开支，成为制约强疗执行的突出性问题。调查发现，被强疗人入居民合作医疗的能报销部分药费，但剩余部分和未入医疗的，则无经费来源，造成欠医院费用严重。医院不是慈善机构，不会免费医治，有的医院便拒绝收治，不得已收治后也是想方设法解决费用，或让被强制医疗人家属自担，或让办案单位垫付，或由乡镇财政、民政、残联、村居委会等联合出资等，欠费仍不能解决，有的就干脆让被强疗人出院回家或送回公安机关，还有的甚至向前来监督的检察人员要医疗费用等。如日照东港区杀母的李某、潍坊市坊子区杀妻的鞠某，就是办案机关垫付资金用完后被医院送回家中。这些人具有杀人前科，一旦停药发病很可能再次杀人、危害社会。

三是执行和监管、监督不到位。法律规定，公安机关是强疗的执行机关，检察机关是强疗执行的监督机关。但在两方面不同程度存在短板。在执行方面，执法监管缺位。其一，异地执行机关间不能有效衔接。如甲地犯罪到乙地跨市强疗的，执行机关内部未规定何地执法监管。实践中，原办案机关往往将被强疗人送医院后就不再监管。其二，执行机关内部究竟何部门负责强疗执行，不统一，不明确。有的负责的是原办案的刑警部门，有的则是被强疗人当地派出所，有的却又是法制部门。实践中，刑警部门在司法鉴定涉案人不负刑事责任、撤案后，不愿再对强疗案执行监管；当地派出所又因未办理原案，不愿掺合；法制部门头绪多、人员少，更不愿参与。特别是谁负责，医院向谁要钱，造成执行机关将被强疗人向医院一送了之，由医院“代行执法监管”的违法状况。在监督方面，其一，工作发展不平衡。有的执行监督部门三年来未开展这项监督，调研前才临时统计、复印有关材料；有的虽开展，但业务不熟，把无执法权的医院当成执法机关监督。其二，公检法内部信息不畅，监督滞后。有的执行机关和被强疗人家属怕暴露强疗人身份医院拒收，予以隐瞒，监督难度大。尤其是异地执行的，问题更为突出。如日照、菏泽、青岛等地将12名被强疗人送济宁执行，是由送交地监督还是由执行地监督，规定不明确。送交地因路途远、不便监督，执行地却因无信息通报，不能监督。其三，执行监督困难多、风险高、压力大。被强疗人多系暴力严重、手段残忍的人员，他们中因无钱医治被送回家的，停止医疗后很可能再次病发危害社会，监督部门为此长期高度紧张，压力很大，有的为消除隐患，超出职责范围，长期奔波、多方协调、想方设法“化缘”为其解决医疗费后，将其收交医院执行。

四是强疗执行解除难。经与有关被强疗人、医生座谈发现，被强疗人经一段时间住院治疗后，按时服药一般与常人无区别。有的医生提出，经医学评估，根据具体病情，只要服药依从性好，无明显攻击他人、自伤等风险，家中监护能按时服药，可以解除强疗。还有的提出，须经一定社会评估，其家有监护条件，周围群众认可同意解除强疗的，医疗机构、亲属可申请法院解除。但实践中，法院对强疗决定易，解除难。其一，解除强疗诊断评估由普通医院作出，还是需经有资质的司法精神鉴定机构作出，如何把握达到无社会危害性标准，法律未规定，法院不敢解除。其二，提出解除申请难。医院怕主动提出，有不给医疗、推脱责任之嫌不想提；被强疗人亲属担心其解除后，可能再次危害他人，不愿提；家中无监护条件的，尽管疗效好，也无人提，导致有的被强疗人连续治疗四年多，病情虽好转，却不能解除。

分析主要原因为：一是国家缺少对强疗所的顶层设计，无统一硬性要求，全国各地强疗执行五花八门，有的在强疗所执行，有的是政府指定的医院执行，有的随意选择医院执行，有的则是在家执行，安全隐患很大。山东省至今无规范的强制医疗所，虽然1997年山东省政府曾批复由济宁市精神病防治院加挂“山东省安康医院”牌子，承担公安机关审批的精神病人的管治任务，但该医院隶属于卫生部门，因体制、编制问题，2013年4月未被公安部确认为强制医疗所。同时，山东省执行机关受编制限制，警力不足，难以从现有编制中调配专门的强制医疗执法人员。二是强疗经费无财政预算。有的财政虽临时拨款，但却将强疗人排除在外。如山东省某县“平安建设”中排查出35名三级以上风险精神病人，固定一医院治疗，费用由财政承担，但却不含4名被强疗人，理由是强疗是国家行为，应由国家财政承担，不应挤占地方经费。被强疗人家境多贫寒，有的长期流浪在外，每年300元的医保费也交不起，医保报销无望；有的长期医治花费大，负担沉重；有的本就杀害的近亲属，家人愤恨不愿承担；公安、民政、残联、基层组织等即使先期垫付，临时救助也是杯水车薪。三是外部、内部缺少明确、具体的操作规程。公检法机关及内部间缺少办理强疗的有效程序，相互间不能衔接，是导致缺位、短板的主要原因。去年，检察机关虽印发《强制医疗检察办法》，却是针对规范的强制医疗执行主体的监督，对不规范的执行主体---普通医院如何监督，却无规定，难以开展监督。四是有关机关对强疗病情鉴定、评估，相关标准、资质等缺少明确、具有可操作性的规定，导致符合解除条件的强疗案件不能解除。

三、完善强疗执行及监督的对策

强疗工作事关人民群众财产安全、平安山东建设和社会和谐稳定，涉及国家责任、司法行为、社会问题，关系党和政府形象。涉及公、检、法，财政、卫生、民政等部门，困难大，问题多，情况复杂，仅靠某一部门难以承担。建议由党委政法委员会牵头，协调各职能部门，采取有效措施，切实研究解决存在的问题，消除社会隐患和不安定因素，为平安建设创造好的法治环境。

一是建议由国家政府机关顶层设计，在全国范围内统一硬性要求建立规范的强疗所。强制医疗所具有医治、监管、安保三方面作用，是特殊的监管场所。建立规范的强疗所，才能依法实现对强疗案件的交付、执行、医治、解除、监督等。全国许多省至今无强制医疗所，与经济社会发展和平安中国建设要求不适应。建议由国家政府机关顶层设计，统一硬性要求，尽快建立隶属于公安机关管理的强制医疗所，确保强疗案件的依法规范进行。

二是建议由地方政府统一指定强制医疗机构。在国家范围内尚不能统一建立强制医疗所的情况下，国办〔2013〕68号文件规定：“被人民法院决定强制医疗的精神病人，应当在公安机关强制医疗所（安康医院）或者政府指定的精神卫生医疗机构执行强制医疗。”“尚未建立强制医疗所的省（区、市）地方政府要抓紧指定至少一所精神卫生医疗机构履行强制医疗职能”。山东省政府鲁政字〔1997〕264号文件曾同意济宁市精神病防治院承担公安机关审批的精神病人管治任务，加挂“山东安康医院”牌子。按照国办文件规定，山东省济宁市精神病防治院应为省政府指定的强疗机构。签于此文件未予落实，且是在国办〔2013〕68号文件之前下发的，建议山东省政府责成有关部门核查后，重新下文指定该院为强疗执行机构，在不改变其现有体制、性质情况下，借助其医疗设施、专业技能、人才队伍优势，划出一座约有床位120个（以山东省每年60人，每人含约束和执行两阶段，按2人次计算）的病房楼，按照强疗所的监管标准改建成专门执行强疗的机构。由公安机关派驻监管人员执法监管，检察机关派驻检察室对执行情况法律监督。

三是建立规范的强疗费用保障机制。《刑法》第18条规定，精神病人在必要的时候，由政府强制医疗。强疗是一种国家行为，体现司法功能，费用应国家承担。建议国家财政部门建立“专项基金和医疗保险为基础，公益救助为辅助”的强疗经费保障机制。以国家财政拨款和医保为主，民政、残联救助为辅的多渠道、综合型的固定、规范的经费保障机制。由国家财政部门设立专门的强疗基金，单独预算被强疗人的医治、监管、给养、鉴定等经费，对强疗执行案件，先由强疗基金支付，加入医保的，再定期按医保规定报销，未加入医保的，由强疗基金承担。基金和医保经费不足的，由残联、民政予以救济弥补。当地基层组织要鼓励引导精神病人及时参保和办理残疾证，对未参保和办理残疾手续的，可由强疗机构代为办理。

四是规范强疗解除机制。其一，实行科学评估。强疗解除条件是被医疗人“不具有人身危险性”。对此鉴定评估至关重要，建议采取“强疗机构定期评估为常态、第三方鉴定机构评估为参考”科学评估机制。强疗机构定期开展医学评估，认为危险性消除的，邀请具备司法鉴定资质的第三方出具鉴定意见，比对后，决定是否向法院提出解除申请，确保程序公正、立场中立、结论准确。其二，及时提出解除申请。按照法律规定，被强制医疗人、其近亲属、强疗机构均可提出解除申请。根据评估鉴定，被强疗人病情好转，无危险性，符合解除条件的，本人、近亲属，医疗机构应及时提出解除强疗申请。其三，规范强疗解除审理。法律规定审理强疗案件，法院应组成合议庭，开庭审理。据此，解除原则上也应开庭审理，检察人员出庭，鉴定人、法定代理人及社区有关人员到场。建议法院审理时应开展社会危险性调查、评估等，内容包括有无监护人及监护条件，能否维护后续治疗，所在社区、村庄、受害人及家属等是否同意对强疗人解除等，调查评估报告可作为重要解除依据。

五是完善执行和监督机制。其一，建议公安机关明确职能部门为强疗执行部门，以便明确检察机关的监督对象。其二，完善信息通报、衔接机制。公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施后，应及时向检察机关执检部门通报；异地执行的，当地公安、检察机关应及时向执行地相关机关通报；检察机关收到法院强疗决定书后，公诉部门应当日告知执检部门，并抄送决定书复印件，以便及时开展执行监督工作。

*本文荣获2016年度全国刑事执行检察重点课题研究一等奖。

**山东省人民检察院［250014］