浅析农村存量建设用地盘活利用

□嘉善县国土资源局 杨愉新 陈旭东

浅析农村存量建设用地盘活利用

□嘉善县国土资源局 杨愉新 陈旭东

一、主要做法

1.农房集聚，充分挖掘农村宅基地复垦潜力

近年来，嘉善县围绕基本解决全县农村无房户、危房户建房用地问题的目标，建立起高效、便民、务实的宅基地规范管理新机制，多措并举，不断推动农房集聚改造工作跨上新台阶，涌现出姚庄桃源新邨、干窑月半湾小区、大云缪家小区、罗星厍浜新区等一批县级典型新社区。2016年，全县刚需户安置数量为1903户，实际安置集聚1975户，其中刚需户1956户。

与小城镇环境综合整治相结合。按照“一年见效、三年到位”的总体要求，全面实施以“一加强三整治”为主要内容的小城镇环境综合整治行动。强化镇中心集聚区的主导性作用，集中精力、财力、资源优先全面启动中心集聚区建设。以农房集聚和建房节地为两条底线，因地制宜引导农户自愿到21个集镇型新社区（中心集聚点）相对集中居住。同时以三旧改造为切入点，对全县排摸出的约10092亩改造面积，以“退二优二”、“退二进三”“收购储备”“临时利用”、“集体开发”等方式实施“三旧”改造。

与城乡建设用地增减挂钩相结合。大力开展农村土地综合整治，运用好城乡建设用地增减挂钩政策，健全农村土地民主管理制度和土地收益分配机制，充分调动乡镇、农村和农民三者的积极性和主动性，进一步加大农村土地综合整治工作力度，促进镇村间土地要素有序流动和合理配置。

与城镇低效用地再开发相结合。结合小城镇改造、治危拆违、低小散企业“退散进集”等工作，将小城镇整治纳入城镇低效用地再开发试点范围，以优化城镇存量建设用地空间布局、功能分区和用地结构为目标，研究制订城镇低效用地再开发方案，切实解决城镇中心集聚点的建设用地需求，加快盘活存量建设用地，提高建设用地利用效率，促进城乡建设从外延扩张向内涵挖潜转变。

与“三改一拆”拆后土地利用相结合。制定小城镇“三改一拆”拆后土地利用，特别是农房集聚、低小散企业整治后的土地利用工作方案。对难以直接利用的零星土地，属于“宜建则建”的，在编制控制性详细规划和城镇低效用地再开发规划过程中，将其纳入周边地块进行整体开发。对符合土地整治规划，属于“宜耕则耕”的，纳入复垦区域，通过城乡建设用地增减挂钩政策进行综合利用。

2.退散进集，实现农村低效经营性建设用地盘活再利用

自2016年5月在全市率先启动“退散进集”暨村级低端产业腾退整治工作以来，嘉善县按照“全域推进、全行业整治、全面清零、全力以赴”的要求，通过全县上下半年多时间的努力和实践，取得了明显成效。2016年，嘉善县重点针对分布在村一级的1887家低端企业开展了腾退整治工作，并同步开展了小木业、混凝土管桩行业整治提升、废钢市场整治等工作，也有效带动了“腾笼换鸟”和淘汰落后产能等专项工作。截至2016年12月底，已累计腾退“低小散”企业共计821家，腾退面积4481.16亩。

嘉善县依据“产业集群、企业集聚、土地集约、要素集中”原则，把“两创”中心建设与“三改一拆”“五水共治”“低小散”块状行业整治提升、小微企业“小升规”行动、村级工业园区腾退整治和村级集体存量经济性建设用地发展等工作有机结合, 加快建成一批规划统一、布局合理、功能齐全、设施完善的“两创”中心，为村级工业园企业“退散进集”和广大小微企业创业创新提供新平台，进一步提高工业经济发展质量和效益，提升村级集体资产保值增值能力，促进经济社会持续健康协调发展。按照“堵疏结合”的原则，结合“强村计划”推进“两创中心”建设。2016年开工建设干窑、大云、罗星三个“两创中心”，规划建筑面积13.9万平方；魏塘、西塘、陶庄、姚庄四地的“两创中心”将在2017年开工，规划建筑面积37.5万平方，计划总投资13.7亿元。全县“两创中心”已有在谈优质项目6个，签约项目2个，计划总投资1.8亿元。其中，嘉善县干窑镇新泾港区块整治搬迁拆除新泾港河道两侧低小散企业14家、引进10多家电商、文创、科技公司入驻，实现以“一中心五区”打造现代农业聚变中心，实现农村低效经营性建设用地盘活再利用。

二、存在问题

1.政策障碍问题

2015年初，经国务院批准的北京大兴等33个试点地区开展三项制度改革试点，由全国人大常委会授权其试点期间暂停执行相关法律条款，确保试点封闭运行，风险可控。而嘉善县不在试点范围内。尽管嘉善县纳入了浙江嘉善县域科学发展示范点发展改革，毕竟有些政策需要受法律条款的限制。

2.农村宅基地节地效率不高问题

据统计，嘉善县城镇扩展边界外的农村集体建设用地面积4658公顷，占全县总土地面积的9.18%，其中约有84%的建设用地用于农村宅基地建设（包括已复垦拆除宅基地），9%用于乡镇产业等经营性建设用地（包括土地整治拆除部分），5%用于村委会、文化礼堂、机埠、垃圾处理站等公共管理与公共服务设施用地，2%用于其他存量建设用地。农村集体建设用地类型比较简单，且多为农村宅基地。规划户均占地面积普遍通过增加公寓房面积来控制0.5亩/户的标准值。

3.农村经营性建设用地“低小散”

嘉善县农村经营性建设用地总面积仅为419.22公顷，总量偏小，占农村集体建设用地总面积的9%，主要以经营纺织面料、服装服饰以及粮食作物等制造业为主，产品效率低下、管理制度欠缺、污染环境，且部分集体经营性建设用地被闲置或出租利用，利用率不高。根据外业调查数据发现，调研的116个样本村中，共拥有419.22公顷农村经营性建设用地，被利用面积为105.60公顷，未被利用面积313.62公顷，利用率仅为25.19%，接近75%的农村经营性建设用地处于未利用状态。

4.退散进集遇难题

退散进集过程中腾退企业的业主普遍进集的意愿不强，积极性不高，影响了退散进集的进程。出台的相关政策和文件明确了产业定位、入住条件和建设要求，对部分企业的进集形成阻碍，造成部分企业退不想退，但进集意愿强。制定的相关政策执行力度不够，碰到实际问题难以解决，缺乏真正有效的执法工具。

三、对策建议

1.市场流转，盘活利用

适时推进农村集体建设用地逐步由“隐形市场”走向“显形市场”，从市场制度建立和政府职能转变两方面保障农村集体建设用地市场化，从产权制度设计、市场制度设计、宏观调控和规范政府权力四维度完善顶层设计。确定农村集体建设用地法律地位，明晰产权主体，保障市场流转中权力界限、利益边界、交易形式等得以确认。破除城乡二元土地管理体制，建立城乡统一的土地资源配置体系，按照“同地、同权、同价、同时”原则，逐步纳入城乡统一的土地交易市场。根据嘉善当地情况，建立农村集体建设用地价格管理体系，逐步降低政府定价主导地位，辅以市场定价、供需关系确立合理价格。

2.退散进集，堵疏结合

按照“堵疏结合”的原则，嘉善县在加大腾退整治的同时加快“两创中心建设”，启动编制《嘉善县两创中心建设规划》出台了《嘉善县两创中心管理办法》。明确了产业定位，入住条件，建设要求和扶持政策。鼓励相关村参与到抱团联建两创中心，在保障集体经济收益的同时为部分企业提供出路。县镇两级对两创中心建成、形成收益前的集体收益进行拖底，确保不低于2015年水平。根据嘉善县产业发展导向及园区产业定位，研究出台《嘉善县小微企业创业园（“两创”中心）项目准入办法》，严把项目准入关。重点是从亩均投资、设备工艺、产出贡献等方面进行评估，全面实行项目联审、备案承诺、合约式管理，确保入园企业投资质量和发展水平。

3.加强管控，提高供给

在嘉善县农村存量建设与用地盘活的过程中，出现农村集聚区建设区块涉及永久基本农田，村镇建设规划与土地利用总体规划衔接不够，集中居住区建设缺少新增建设用地指标等一系列的问题，因此进行规划年度评价更新，加快编制村庄规划和全域整治规划，充分挖掘农村集体建设用地的潜力，合理规划调整农村集体建设用地布局，进一步促进农村集体建设用地节约集约、高效和可持续利用。严格农村宅基地、经营性建设用地、公共管理与公共服务设施用地和其他存量建设用地四类用地的范围和规模，并纳入土地利用年度计划管理；要进一步加大执法巡查力度，制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为，对违法占用耕地特别是基本农田的，要坚决依法处理到位。

4.筹措资金，抓住重点

开展农村集体建设用地置换和挂钩，通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合。若实现城乡增减挂钩，必须要突破资金这个瓶颈，因此资金来源多元化势在必行。 一是要积极推行农村建设用地整理的市场化，通过向村民招标、拍卖建设用地使用权等收回整理成本、再投入；二是政府投入一部分，乡村扶助一部分，农民自筹一部分，同时要拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系；三是可以将乡镇企业引入增减挂工作环节，由企业给予一定的资助，以整治后一定面积的建设用地使用指标作为调换，用于农村建设用地整理的资金要实行专款专用，建议乡镇财政统一管理，由专门负责。