“腾笼换鸟”的县域实践——嘉善县盘活利用土地和整治提升“低小散”块状行业的调查

□ 嘉善县国土资源局 陈旭东 任士伟

“腾笼换鸟”的县域实践
——嘉善县盘活利用土地和整治提升“低小散”块状行业的调查

□ 嘉善县国土资源局 陈旭东 任士伟

2008年，嘉善县成为习近平同志的基层联系点，他在嘉善调研时提出，要在转变经济增长方式方面取得新成效、在推进城乡一体化方面创造新经验、在主动接轨上海方面迈出新步伐。近年来，嘉善县按照习近平同志的要求“壮士断腕”推进“低小散”块状行业“腾笼换鸟”，有效促进了土地盘活利用效率的提高，实现了经济增长方式的转变、生态环境的改善和社会治安的稳定。

截至目前，全县共腾退“低小散”企业1015家，腾退低效用地面积3869亩，实现工业经济产值同比增长16%，取得了“凤凰涅槃”的成效。

一、“腾笼换鸟”势在必行

改革开放初期，嘉善县块状行业从“一村一品、一地一业”起步，有力地促进了地方经济发展，在集聚产业、富民增收、壮大村集体经济等方面创造了巨大价值。但随着经济社会发展，块状行业“零、散、乱”粗放利用土地的现状与县域科学发展示范点建设的高标准、高要求不相适应。

1.违法用地现象突出

2013年时“低小散”企业违建近430万平方米，黑河、臭河、垃圾河390条，全县高污染锅（窑）炉最高峰时达到1181台，以家庭工厂为主要形态的工业生产方式直接导致了违法占地、违章建筑现象突出、环境恶化严重。

2.土地利用产出低下

全县“低小散”企业占地近10000亩，占全县企业用地面积的17.85%，但税收仅占财政总收入的4.3%，亩均税收、亩均产出、全员劳动生产仅为全县平均的0.5%、8.9%、34%，产出效益与占用土地面积不成正比。

3.企业布点与产业规划不匹配

全县1887家村级“低小散”企业、500多家“四无”企业分布在工业主平台外的主要道路、河道两侧以及老集镇、行政村，这些企业分属32个行业，与嘉善县节约集约利用土地的产业规划理念不匹配。

二、制约推进“腾笼换鸟”的症结

嘉善县是全省最早启动盘活利用土地和开展块状行业整治提升的地区之一，但这项工作实际推动难度较大。

1.从政府层面看，整治工作情况复杂

“低小散”块状行业量大面广、成因复杂，这类企业早期生产场地以占用村集体土地为主，地上构筑物普遍存在违章现象，依法查处时间长、成本高、难度大，政府推进顾虑较多。且整治前期需投入一定的财政资金，会影响主要经济指标以及年度目标责任制考核。

2.从村级层面看，减收预期顾虑重重

土地、厂房租金收入是维持行政村日常运行的重要保障。因“低小散”企业主要集中在村一级，整治工作短期内必然影响村集体收入，村委班子的积极性普遍不高。嘉善县整治前106个村（社区）共出租土地近8000亩，村均收入172万元，其中租金占58%。

3.从企业层面看，转产转业本领恐慌

“低小散”企业多为家庭工厂，企业利润是家庭收入的主要来源。整治工作对企业主来说是“断其财路”“端人饭碗”，且这些企业主普遍年龄偏大、文化程度不高、思想观念陈旧，对再投资再创业信心不足，因而存在较强的抵触情绪。

4.从社会层面看，矛盾隐忧仍然存在

40、50、60岁就业人员占有一定比例，企业腾退后因年龄大、技能缺乏，部分就业人员短期内再就业难度大。部分已腾退企业主长期赋闲在家，亦有可能成为潜在的社会不稳定因素。

三、嘉善县“腾笼换鸟”的主要路径

嘉善县始终把盘活利用土地和整治提升“低小散”块状行业作为转型升级“组合拳”中的最重一拳，不给低效用地、落后产能留生存空间。

1.在土地利用上，由分散利用向小镇集约利用转型

按照特色小镇理念提升传统块状行业，进一步优化用地规划布局、集聚高端要素。“无中生有”型——归谷智造小镇、机器人小镇。归谷智造小镇在整体腾退厍浜村级工业园的基础上规划建设，实施重点项目占地总面积984亩。目前已引进高科技企业130多家，累计引育国千、省千专家44人，完成了“以烧土生产土瓦土砖”到“以科技人才生产金砖银砖”的“凤凰涅槃”，实现了“淘汰一座砖瓦厂，催生一座海归梦工场”的蝶变。干窑镇以新泾港河道整治撕开口子，全面腾退沿河14家企业，腾退低效用地面积108亩，新规划建设机器人小镇，实现了“淘汰一片小木业，崛起一座机器人小镇”的转变。“龙头带动”型——互联网通信小镇。西塘镇通过腾退30多家废钢、钮扣企业，引进总投资59.8亿元的行业龙头企业富通光通信全产业链项目，并集成了光纤产业链上的日本住友、法国液化空气等世界500强企业3家、其他隐形冠军企业15家，实现了块状经济从“横向同质竞争”到“纵向协同配套”的转变。“产业融合”型——巧克力甜蜜小镇。大云镇是嘉善县第一个实现“低小散”企业全域清零的乡镇，腾退低效用地面积233亩。围绕歌斐颂巧克力工厂规划打造了巧克力甜蜜小镇，突出“旅游+工业”特色，实现了三次产业的完美融合。

2.在空间布局上，由村村点火向“两创”中心（小微企业园）转变

嘉善县对产业集聚的空间布局以点群开发模式为主，注重园区的集聚化、专业化发展。根据土地利用规划，合理编制全县“两创”中心建设规划，明确两年内全面腾退工业园区外的1887家“低小散”企业，腾出土地9369亩。打破镇域、村域界限，采取乡镇参股、村集体入股、腾退企业抱团入股的方式，两年内建成13个产业特色明显的“两创”中心，节约土地91.6%。

3.在企业改造上，由“工业2.0”向“工业4.0”跃升

实施以“机器换人”为主的智能改造，三年实施“零土地”技改项目815个，完成投资300亿元，全员劳动生产率年均增长10%。比如梦天木门三年投资5亿元进行智能化、自动化改造，应用智能工厂平台、视觉识别、机器人、虚拟设计等先进技术，所有生产环节全部在智能、无人的环境中完成，产线效率提升4倍，操作工人减少75%，2016年产值超20亿元，同比增长50%。实施以“腾笼换鸟”为主的原地提升，利用存量厂房、闲置厂房置换80多个项目。如索菲亚家居收购名隆家具后对原厂房进行了“工业4.0”智能化改造，实现了柔性化、定制化生产。实施以兼并重组为主的二次创业，目前已有32家企业进行了重组。

4.在产能转移上，由县内统筹向县外合作突破

鼓励企业“走出去”，大力推动劳动密集型、资源密集型企业参与“一带一路”建设，实现在更高、更宽领域的生产、贸易和资本布局，目前已有23家企业在“一带一路”沿线13个国家投资27个项目。共建境外产业园，嘉善县明确在埃塞俄比亚纳兹雷特省阿达玛工业园内设立专业园，占地100公顷，重点发展木业家具、纺织印染、建材钢铁等行业。

四、嘉善县“腾笼换鸟”的几点经验

嘉善县盘活利用土地和“低小散”块状行业整治已由分区域、分行业整治进入到了全域推进、全行业整治、全面清零的阶段，形成了一整套行之有效的工作方法，取得了一些可资借鉴的经验。

1.政府有定力

习近平总书记要求，牢固树立新发展理念，守住发展和生态两条底线，扭正政绩观。“破旧立新”需要时间，能否保持定力尤为重要。从嘉善经验看，要做到定好的方案一推到底、制定的政策一贯到底、确定的对象一拆到底，保持工作定力不变、政策定力不变、措施定力不变。

2.政策要合理

要始终坚持用法治思维、法律手段推进盘活利用土地和“低小散”块状行业整治工作，既要坚持合法合规、公平正义，通过“三改一拆”“低效用地再开发”“全域土地整治”、违法用地“亮剑行动”等措施进行“绿色倒逼”，既要一把尺子量到底、一个标准执行到底，又要尊重“低小散”企业历史，对腾退企业给予一定的奖补资金，鼓励其再投资再创业。

3.各方得出路

盘活利用土地和“低小散”块状行业整治必须兼顾好村集体、企业和员工利益。村集体要有收益，通过收入兜底、土地指标收储、发展第三产业等途径确保既能“净村”又能“富村”。企业要能接受，鼓励腾退企业通过抱团转产、产能转移、入股“两创”中心等途径实现“二次创业”。员工要能转业，及时对腾退企业员工开展分类式、菜单式培训，提供再就业服务。

4.推进重合力

盘活利用土地和“低小散”块状行业整治痛下决心是前提、镇村推进是根本、部门合力是基础。从嘉善经验看，通过“善政学堂”统一思想、县镇村作战室挂图作战、“局长驻点”重点突破、“县长破难”领衔推进、联合执法强化倒逼等创新举措，形成了工作推进的强大合力。