探索农村土地综合监管机制创新

□ 绍兴市上虞区章镇国土资源所

探索农村土地综合监管机制创新

□ 绍兴市上虞区章镇国土资源所

浙江省国土资源厅下发《全省国土资源执法监察系统“依法履职，敢于担当”大讨论活动实施方案》后，绍兴市上虞区章镇国土资源所认真积极开展大讨论活动，结合地方工作实际，立足客观现状，深入解析，梳理问题，探索创新。近阶段，本所对农村土地综合监管机制创新进行了一系列思考讨论，现将初探农村土地综合监管机制创新讨论成果整理如下。

一、农村土地违法用地现状分析

1.违法用地的主体结构发生变化

随着国土资源政策法规的宣传和普及，农户在一定程度上提高了对土地法律法规的知晓率，增强了依法守法的意识。同时，政府拆违工作上的强硬态度和坚定力度，由于农户也感受到违法用地行为付出的代价高、经济成本大。违法用地的主体中农民违法比例在逐渐下降。而政府部门和村级组织因政府道路配套、村级公益事业建设项目等实施，成为了新形势下农村违法用地的主体。近年来，章镇部分村级经济组织为发展农业经济，种植业发展迅速，农户和各类合作社对设施农用地的需求较大，村级组织对农村中休闲旅游的游步道、游客休憩的凉亭、村庄周边的公园绿化、停车场地建设的投入加大，这些项目占地范围小分布零星，办理正规用地手续过程繁杂、周期长，政策上没有“特赦”条款，也造成了新违法行为。

2.产生违法用地的成因分析

一是对于政府性项目，特别如道路配套，由于空间规划指标、土地指标的紧缺，且指标调整周期长，合法供地经济成本高等一系列原因使合法化用地成为了乡镇政府的负担。二是村级项目除以上原因外，在供地手续办理过程中，因立项、规划等各项前置条件门槛高，报批手续繁多，造成村干部办理意愿不强，成为村级项目合法供地的瓶颈。针对这两类违法行为的处理，因有组织承担责任而对个人影响较小，使村镇两级主观上对集体违法意识淡薄。三是部分农业和旅游项目，如水禽旱养、养殖类、生态休闲项目的游步道凉亭等，农业和旅游部门鼓励此类项目发展，且提供一定经济补助，从政府层面助推这些项目的建设，引发违法行为的发生。四是为节约空间指标和用地指标，前几年只保障了私人建房占地部分指标，而没有将农村习俗中不可或缺的庭院道路纳入建设用地管理范围，造成违法用地，并且难处理。

二、农村土地综合监管机制建设主要做法

近几年来，章镇丝毫不放松对农村土地的综合监管。一是加大控违拆违工作力度。确保控违拆违工作不断深入强化，通过加强镇村违章摸排力度，特别是违建影响大、违建形态上规模的予以重点处理。做到发现一处、整治一处、拆除一处，最终实现以拆除为手段，以控制为目的，建立起控制违法用地、违法建设的长效机制。二是坚持土地执法巡查机制。严格土地巡查，从源头控制，使违法建设消除在萌芽状态。对巡查范围要求到边到角、巡查时段充分到位、巡查方法严谨合理，每日的巡查工作都要有详实的巡查记录。在巡查中对违法违规行为做到及时发现、及时制止、及时处理。同时要配合国土专职巡查员、乡镇执法中队和村级主职干部巡查间的联动合作，形成群防群管机制。三是着力解决民生实事问题。在解决农户建房问题上，采取疏堵结合、超前管理。及时掌握农户建房用地需求，重点解决无房户、危房户的用地指标问题，使农户建房实事有保障，帮助农户转变传统用地观念，树立依法用地意识。

三、农村土地综合监管中遇到的主要问题和难点

1.基层国土资源所执法难度大

国土资源所在体制上由国土资源局管理，但在日常工作中又服务和依靠于当地政府，受当地乡镇管理。因此，对政府性项目和村级公益设施的违法用地、违法建设行为制止上有实际困难。在农户实际建房过程中，需要一定面积的道地，而实际指标总量有限，未安排指标，要拆除复垦不符实际。

2.农村土地管理基础工作弱

由于村级层面人员、管理、技术等原因，不少村庄的土地民主管理制度未完善。各项规划编制仍有欠缺，土地利用总体规划与村庄规划衔接不够密切。

3.土地执法监管共同机制不完善

进一步落实执法监管共同机制，真正发挥村、当地政府、国土共同联合群管群控作用。当地政府应从自身层面加强监管，切实发挥监管共同机制的主导作用。

四、加强农村土地综合监管机制创新的意见与建议

1.创新农村土地管理机制

在合理有效利用土地，切实保护好耕地资源的前提下，以创新的理念改革完善现有农村土地管理制度，解决当前设施农业发展与基本农田保护两难困境。明确对设施农业项目，经依法批准在不破坏耕作层的前提下可以适当占用基本农田，在承包期限结束时落实好复垦义务。对支撑农业旅游发展的配套设施，如凉亭、游步道、停车场、公厕等布局零星、占地范围小的，设定建设规模前提下允许布局建设。

2.加强问责约谈

对违法用地比例高的乡镇人民政府，实行问责制。对国有企业违法的，建议对除对国有企业领导追究责任外，对管理该企业的政府主要领导也应该追究责任。同时将约谈问责延伸到村一级，对违法用地严重、用地意识淡薄的村实行问责。

3.强化农村农户土地法制意识

从保护农户切身利益，提高农业生产收入，促进农业持续稳定发展的角度出发，加大土地法规宣传力度，围绕与集体土地征收、农房确权登记、基本农田保护等密切相关的内容，积极开展宣传。要开展反面警示宣传，对破坏基本农田、违法违规建房等案例进行宣传教育。