履职尽责 远离失职渎职风险——乡镇国土资源所执法监察工作履职要点研究

□ 湖州市国土资源局 徐莉莉

履职尽责 远离失职渎职风险
——乡镇国土资源所执法监察工作履职要点研究

□ 湖州市国土资源局 徐莉莉

乡镇国土资源管理所是国土资源管理的前沿阵地和桥头堡，也是国土资源执法监察工作的主战场，在当前更是国土资源行政执法的失渎职高危和高风险区域。

本文将通过进一步梳理乡镇国土资源管理所在执法监察环节的职责重点，帮助基层一线执法监察干部准确把握履职要点，使其避免行政不作为，又避免行政乱作为，从而从源头构架执法监察失渎职风险的有效防范机制。

一、乡镇国土资源所执法监察工作履职要点分析

国土资源执法监察工作日常工作重点可概括为五个方面：发现得了、制止得住、整改有效、查处到位、移交（移送、申请）及时。由于法律没有赋予国土资源部门强制执行权，因此，国土资源执法监察工作，无论是违法行为的有效制止、整改还是行政处罚决定的强制执行，都必须按照共同责任制的要求，由国土资源部门以及各级政府、各有关部门依照法定职责，各司其职、各负其责、共担责任。

作为执法监察工作链条中的主要环节，乡镇国土资源所执法监察的工作职责，主要体现在发现、制止（含报告）以及立案前、后续执行的协助配合上。具体而言：在巡查发现、制止（含报告）环节，承担主体责任；在乡镇政府组织整改、县区国土资源部门立案查处和案件移送公安机关、向纪检监察机关提出党政纪处分建议、申请法院强制执行等环节承担建议、协作、配合责任。

1.发现：日常动态巡查到位

工作目标：及时发现新发违法行为和尚未纠正的历史违法行为。

工作责任：在全市行政管辖范围内，巡查工作实施三级分工、属地负责制。其中：市局承担全市各级执法监察巡查工作的例行督查责任、县区局承担本行政区域内巡查工作管理责任、乡镇国土资源所具体承担本行政区域内的日常巡查责任，实行所长负责制。

履职风险：未按巡查区域的分工开展巡查；按照巡查责任分工，在巡查计划确定的时段或者路线内应发现违法行为而未能及时发现的。

2.制止：纠正违法行为及相应报告到位

工作目标：督促违法主体自行纠正，将轻微违法现象消除在初发阶段，消除在萌芽状态。

工作责任：一通知。下发《责令停止违法行为通知书》，及时制止违法行为。二报告。对制止无效的，报告同级人民政府和上级国土资源部门（双报告），以便其采取下一步的措施。多抄告。对违法行为，应视情况书面抄告发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为）。三社会通报。必要时，有关情况可向社会通报。

履职风险：不能及时下发责停通知有效制止；制止不住却不能及时采取进一步报告、抄告等措施，请求各有关部门的援助一起制止违法行为；对继续违建的行为听之任之，没能及时提出相关工作建议意见。

3.整改：协助配合乡镇政府及有关部门做好非立案处理工作

工作目标：依据《城乡规划法》，协助乡镇政府对违法用地开展以拆除、复耕为主的整改，降低违法案件发案率，降低违法耕占比

工作责任：对新发违法用地及历史违法用地提出纳入乡镇政府“三改一拆”范围的工作建议；协助上级国土资源部门对拆除复耕到位率进行初步审核确认；对于违法行为轻微并及时得到纠正的，可书面抄告县区国土资源部门业务职能机构完善有关手续。

履职风险：对于纳入“非立案处理”的项目，不能及时向乡镇提出纳入“三改一拆”范围；对拆除复耕不到位的现场初审，弄虚作假，出具不负责任的初审意见。

4.查处：做好立案查处的前期工作

工作目标：对符合立案条件的违法行为，在书面向上级国土资源部门报告的同时，开展有关核查工作。

工作责任：配合协助县区局开展立案、调查、取证等工作。

履职风险：对符合立案条件的违法行为，隐瞒不报；在前期调查受阻后不能向上级国土资源部门报告，导致县区局不能及时立案查处、不能对违法主体作出行政处罚的以及由此导致的不能及时追究违法主体有关人员党纪政纪处分或者刑事责任的。

5.移交（移送）：与立案查处有关的后续协助工作

工作目标：协助法院、乡镇政府及其他有关部门落实国土资源行政处罚决定。

工作责任：协助县区局对符合条件的行政处罚决定申请人民法院强制执行；协助县区局对相关人员向权限机关提出党纪政纪处分建议或移送公安机关；按照非诉案件裁执分离机制，对法院裁定执行的案件，及时向乡镇政府提出工作建议，配合实施；配合县区局将没收建筑物交由乡镇或村集体经济组织实施日常监管。

履职风险：这个阶段乡镇国土资源所的工作主要是协助配合，无主体责任。

二、日常执法中容易混淆的几个概念辨析

为了确保履职依法、问责有据，现就乡镇国土资源所在日常执法实践中因对部门职责边界认识不清而容易导致工作混淆的事项，作进一步辨析，以帮助基层正确把握。

1.正确认识非诉案件强制执行的性质

执行是行政处罚程序中的一个重要程序，是行政执法实效的最有力体现，也是对违法行为的最严厉的震慑。由于法律没有赋予国土资源部门行政强制权，根据《土地管理法》《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，国土资源部门作出的行政处罚决定，如当事人拒不履行的，国土资源部门应该向人民法院申请强制执行。也就是说，向人民法院申请强制执行，是国土资源部门除了督促当事人自觉履行外的唯一的选择；同样道理，依法受理、裁定及组织司法强制执行，也是人民法院责无旁贷的法定义务。因此，非诉案件强制执行属于司法强制执行，责任主体是法院。

2.正确把握“三改一拆”与日常执法的关系

在全省统一部署下，“三改一拆”“无违建创建”等工作已经成为湖州市各级党委政府的重点工作。近年来，全市加大了对各类违法建筑处置的力度，通过“三改一拆”“无违建（无违法建设）创建”等平台，对各类违法建筑实施零容忍和大面积拆除。经过几年努力，城乡面貌发生了翻天覆地的巨大变化，土地利用秩序也更加规范。但是在实践中，对于拆除违法建筑的实施主体究竟是国土资源部门、乡镇政府还是其他部门，各地一直争论不休。其实，《浙江省委办公厅转发《浙江省高级人民法院关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》的通知》（浙委办发〔2013〕58号）对此予以了特别明确：“落实强制执行执行主体及“裁执分离”组织实施主体。根据最高人民法院有关司法解释精神，对城乡规划区内既违法土地管理法又违反城乡规划法的违法建筑需要强制拆除的，由有权行政机关按照《城乡规划法》的规定依法作出处理决定并自行强制执行”。省高院的《若干意见》，其实正是基于《土地管理法》没有赋予国土资源部门行政强制权的法律依据而重申的。事实上，在湖州市各县区，已经有不少实施拆迁行为因主体不适格遭遇被撤销或者裁定非法，乡镇国土资源所对此必须要有清醒认识。

因此，按照《城乡规划法》等相关法律法规，“三改一拆”中的“拆迁”，其实施的法定主体是乡镇人民政府和规划行政主管部门，依据的是《城乡规划法》等法律法规。当然，作为乡镇国土资源管理所，日常完全应该全力配合支持乡镇政府的工作，包括在乡镇政府组织实施的强制拆除中，与其他各有关部门一样，可以参与协作，但是由于所依据的法律法规的不同，实施主体自然也有区别，无论是乡镇国土资源所还是县区国土资源部门，都不能以自身的名义实施。

3.正确处置卫片执法中的“非立案处理”事项

国土资源执法监察的目的是构建和维护国土资源利用的良好秩序，维护国家、集体和个人的合法权益。因此，行政处罚只是手段，而非目的。按照《行政处罚法》有关规定，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，可不予行政处罚。以非法占地为例，只要乡镇政府组织的以拆除和恢复土地原状为主的整改切实到位，经过乡镇国土资源所和县区国土资源局（分局）的初审和审核，可以确定违法行为已经消失、不再予以行政处罚。但是每年卫片执法检查系统填报中，对于“非立案处理”，各地理解五花八门，有的以政府投资项目难以查处为由，也有的没有任何理由，将尚未实施处罚的案件一概纳入“非立案处理”。这是严重的不负责任，更是严重的失职行为。