历史违法用地处置路径的探索与思考

□ 杭州市国土资源局执法监察支队 陈 勃

历史违法用地处置路径的探索与思考

□ 杭州市国土资源局执法监察支队 陈 勃

近年来，省、市媒体相关栏目多次报道杭州市违法占地问题，其中，相当部分曝光项目属国土资源部门已立案查处但未处置到位的违法行为。这一方面反映出杭州市违法用地没有得到有效遏制，甚至在一些地方仍然多发、高发；另一方面也反映出杭州市国土资源执法监管履职不到位、违法查处执行不到位等问题时有发生，失职渎职风险不断加大。对此，从2015年起，杭州市国土资源局根据实际工作需要和上级统一部署，多次组织开展历史违法用地清理整治工作，系统摸排杭州市历史违法用地处置情况。同时，建德、桐庐等地结合自身实际，大胆创新，出台了一系列历史违法用地处置的政策和措施，对各地深入推进该项工作有一定的借鉴意义。本文拟就杭州市历史违法用地问题和处置办法进行探讨。

一、历史违法用地定义及主要情形

本文所指历史违法用地是指自1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》颁布施行以来所发生违法占地未依法处置的问题。

从违法状态看，历史违法用地未依法处置到位普遍存在违法用地上的建（构）筑物应拆除未拆除和违法建（构）筑物应没收未没收两种情况。

从国土资源部门履职情况看，主要存在：违法用地行为未依法立案查处；涉嫌犯罪依法应当移送未移送；没收地上违法建（构）筑物应当移交未移交；作出行政处罚后应申请人民法院强制执行未申请等四种情形。

二、开展历史违法用地处置工作的重要意义

1.开展历史违法用地处置是保护耕地的有效举措

保护耕地是我国的基本国策。杭州本身就人多地少，经济社会发展势必还要占用部分耕地，加之耕地的后备资源十分有限，补充耕地的难度越来越大，坚守耕地红线的任务本来就十分艰巨。而违法违规用地大多占用的是耕地，并规避了占补平衡，只占不补。如果不坚决遏制违法违规用地，耕地红线就会被轻易逾越，坚守耕地红线的目标就会落空。

2.开展历史违法用地是维护社会和谐稳定的重要保障

违法违规用地是社会的“毒瘤”，不仅影响城乡面貌，而且严重阻碍经济社会发展，如果任其蔓延，必将造成更大的危害。违法违规用地没有办理过合法审批手续，对于农民而言，失去了土地，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，影响社会和谐稳定；对于违法占地者而言，由于没有合法手续，也会引发很多产权和经济纠纷，从而成为影响社会和谐稳定的隐患；对于其他人员来说，如果违法违规用地没有及时得到处置，就会助长歪风邪气，导致土地管理秩序混乱。因此，必须把违法违规用地这个“毒瘤”彻底切除，还社会一个健康的“肌体”。

3.开展历史违法用地是提升国土资源部门形象的现实需要

违法违规用地是对法律的严重挑衅，是对法治的肆意践踏，是对群众利益的公然侵害。查处违法违规用地是国土资源部门的法定职责，既然是法定职责，就必须依法履职，如果国土资源部门对违法违规用地没有发现，或者面对违法违规用地视而不见，或者睁一只眼闭一只眼，或者处置不到位、“临门一脚”总是“缺钙”，那就是失职渎职，严重的就是犯罪。所以，国土资源部门必须主动作为、依法履职、尽职尽责，以实际行动维护国土资源部门的公信力，提升国土资源部门形象。

三、历史违法用地未依法处置到位的主要原因

1.思想认识不到位

有的地方政府对基础设施项目的用地随意性大，在规划不符、指标不够等情况下，没有把功夫下在如何解决用地难题上，而是强行上马、未批先建，根本没有用地依法审批的观念，把国家法律法规放在脑后，甚至认为“因公违法”是敢于担当的表现；有的地方片面强调以地方社会和经济发展为重，对农户超面积占地建附房、企业违法占地态度不坚决，处置不及时，对发现违法用地后没有采取有力的措施迅速进行制止、拆除，使违法建筑变为既成事实，后续处理难度加大。

2.合法用地保障不足

杭州民营经济发达，农村经济条件普遍较好，村组集体公益设施、民营企业、农民建房等用地需求很大，但各地农村建设用地指标缺口均很大，根本无法满足合理合法的建设用地需求，符合建房条件的农民无宅基地、企业发展无地建厂、集体公益设施无地建设。合理需求得不到合法保障，形成违法用地。在农村，这类违法用地，合理但不合法，且量多、分布散，国土资源执法监管压力很大，案件查处和执行难度大，阻力大。特别是，对农民违法占地建房问题，法律规定的处罚过于严苛，无论占什么地、是否符合土地利用总体规划，一律要拆除。因用地指标等原因无法取得合法宅基地，农民不得已违法占地建的房屋，往往是投入家庭全部积蓄、甚至举债，国土资源部门或法院要依法予以拆除，农民可能会不惜以自残、暴力等方式抗拒执法，严重的将引发群体性事件，影响社会稳定，查处、执行难度可想而知。

3.部分法律法规执行力和可操作性不强

土地管理法律法规规定，国土资源部门对土地违法行为的行政处罚主要包括：责令退还土地、恢复土地原状、拆除或没收地上新建建筑物、罚款等。对当事人拒不履行行政处罚决定的，国土资源部门要申请法院强制执行。但法律的规定过于笼统，缺乏可操作性，执法实践中遇到很多问题。比如，对违反土地利用总体规划将农用地转为建设用地的违法占地上新建建筑物，依法要予以拆除，符合规划的，要予以没收。实践中，有相当一部分违法占用的土地是部分符合规划，部分不符合规划，违法建筑物不可拆分，国土资源部门很难依法作出行政处罚，即使是分部分作出处罚，实际也无法执行。还有，如果违法占用集体土地，符合土地利用总体规划，依法应责令退还土地，没收地上建筑物。地上建筑物没收属国有资产，土地退还原集体经济组织属集体所有，但房地不可分离，责令退还土地的处罚实际无法执行。而且，法律没有对具体如何执行没收、由谁接管没收建筑物、如何处置没收建筑物等作出明确规定，没收地上建筑物的处罚决定缺乏可执行性。在实践中，国土资源部门依法作出的行政处罚，往往是照抄法律条文，不够具体明确，处罚内容难以执行。如“责令限期改正”“恢复土地原状”“恢复种植条件”等内容，没有具体的要求和标准，最终不了了之，即使移交法院也很难执行。

四、历史违法用地处置措施

历史违法用地未处置到位原因复杂，利益主体多元，在目前法律法规政策不完善、不明确的情况下，处理风险高，必须采用一案一策的办法，因地制宜，妥善处置。目前。常规的处置方法有五种。

一是立案查处。对排查发现的违法用地行为尚未立案查处的，必须立即依法立案查处，同时，严肃追究有关人员的责任。

二是拆除复耕。借助“三改一拆”“无违建”创建等平台，将排查发现未依法拆除和复耕案件，依法移交当地乡镇政府或“三改一拆”办公室，并及时拆除复耕，消除违法状态。

三是移交申请。各地要认真梳理行政处罚决定的执行情况，对应予以没收的建筑物和其他设施，要及时移交所在县级以上人民政府或其指定部门；对应予以拆除的违法建（构）筑，要依法申请人民法院强制执行。

四是移送追刑。对非法占用耕地、林地等农用地，改变土地用途，数量较大且造成耕地、林地严重毁坏，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安机关立案侦查，严厉打击土地违法犯罪。

五是规范完善。根据浙江省“三改一拆”有关历史遗留问题处理和城镇低效用地再开发相关政策，对用地行为按发生时间落实处理处罚后，符合条件的，可及时补办建设用地审批手续，消除违法状态。

在近期的违法用地未依法处置问题整改过程中，除了上述有法可依的常规动作外，一些地方为妥善有效解决历史遗留问题，采取政府发文的形式对法律法规不明确或执行操作性不强的处置方式进行了细化或创新。比如，对农民建房超面积及一些经营性违法建筑问题，一些地方采用收取有偿使用金的形式予以处置。对没收的违法建筑明确了采用公开拍卖、当事人回购、政府安排使用等多种方式进行处置。经初步梳理，各地对历史违法用地整改一般分为以下几类。

“拆除类”，非法占用耕地和基本农田的违建纳入“必拆类”进行拆除复耕。

“复绿类”，非法占用园地、林地且无主体的违建纳入“复绿类”进行拆除复绿。

“补办类”，市政实施的道路用地及其他公益项目的违建纳入“补办类”进行补办手续。

“报备类”，村组集体实施建造的属公益性质的违建纳入“报备类”进行备案处置，由政府没收后交由村组集体管理使用。

“有偿类”，在规定时间节点前（如“三改一拆”启动前）发生的违建纳入“有偿类”进行收缴有偿使用费。

“一户一宅类”，违法农户建房且确属“一户一宅”的违建纳入“一户一宅类”，原则上要求仅保留村民符合审批要求的主房及必要通行道路，对其余部分（包含附房、水泥地面）拆除复耕。

“待定类”，对部分情况复杂的违建纳入“待定类”，由各乡镇（街道）根据“无违建”考核验收要求，专题研究确定处置方式（拆除或补办）。

从实施情况看，这些 “土政策”“土办法”虽然可操作性强，但一些政策与上位法存在一定冲突，政策合法性有待商榷。比如，《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。该条款明确，对农民违法建房的，只有拆除一种处置方式，但目前各地普遍采用收缴有偿使用费的方式处置。

五、意见建议

1.疏堵结合，保障合法合理用地

地方政府和国土资源部门完善制度设计，积极主动服务，保障社会经济发展合法合理用地需求，加强引导，减少制度和政策原因导致的违法用地。

2.综合治理，真正落实党委政府领导下的国土资源管理共同责任机制

国土资源管理涉及国计民生，涉及利益关系复杂，影响重大，需要各级党委政府真正落实共同责任机制，统一协调，发挥各部门力量，协作配合，综合治理，共同维护国土资源管理良好秩序。

3.完善法律法规，强化国土资源执法

修改完善土地管理法律法规，明确国土资源部门制止违法行为可以采取的手段和措施，明确违法行为的法律责任，设置更加科学合理、可操作性强的行政处罚内容，明确相关程序规定。

4.加强协作配合，建立有效合作工作机制

国土资源部门能否有效发现制止违法、是否依法依规行政处罚、处罚决定是否规范，对后面法院强制执行的难易影响较大；法院强制执行到位，能够给予违法行为最有力的打击，保证国土资源管理法律法规有效执行。各级国土资源部门和法院应强化依法行政意识，进一步加强沟通，建立行之有效的协作配合机制。国土资源部门应依法制止和查处，规范处罚，尽量减少申请法院强制执行的案件；法院对国土资源部门强制执行申请，应当依法受理，及时进行审查和裁定。