云和县林权不动产权证登记的实践与思考

□ 云和县国土资源局 金建青 刘林平

云和县林权不动产权证登记的实践与思考

□ 云和县国土资源局 金建青 刘林平

开展林权不动产登记工作是全面深化改革和推进农村重点改革的一项重要任务，也是稳定和完善农村基本经营制度、实现和维护农民群众财产权益、促进农村社会和谐稳定的重要基础工程。2017年11月，云和县国土资源局遵循“稳定、规范、上图、换证”的原则，选择紧水滩镇垟后村开展了林权不动产登记试点工作，现已实现预定目标，完成了该村行政界线内29块宗地《林权证》换发《不动产权证书》工作，获得了一定的经验，取得了积极的社会效应。本文通过对云和县林权不动产登记试点的总结，分析问题，提出建议，为推进工作提供借鉴。

一、云和县林权管理概况

云和县位于浙江省西南部，瓯江上游，素有“九山半水半分田”之称。县域总面积984平方公里，下辖3乡3镇4街道、168个行政村，总人口11.2万，据最新的资源调查数据显示，全县共有林业用地面积125万亩，占县域总面积的84.1%。重点公益林面积80.4万亩，森林覆盖率80.8%，活立木蓄积426万立方米。云和县林权登记管理经历了“林业三定”（1981-1983年）、“完善林业生产责任制”（1989-1990年）、“山林延包”（2006年）三个时期的工作。2006年，全县121.6万亩集体山林再次明确了经营主体，其中责任山78.1万亩，自留山14.2万亩，统管山29.3万亩。全县山林延包确权到户面积82.3万亩，家庭承包率75.9%；责任山、自留山和统管山三山发证到户21227户，发证到户率100%，签订责任山承包合同16002份，签订率100%； 134处国有山林换发了林权证，面积共3.4万亩。

二、云和县林权不动产权证登记模式

云和县林权不动产权证登记采取“两会一到场”模式，就是指外业调查前召开户主会、外业调查时现场指界、外业调查后召开地形图与影像图叠层后勾绘宗地界址复核会。

1.准备工作

一是宣传发动。林权不动产登记工作涉及千家万户、关系村民切身利益，离不开群众的充分认同和广泛参与。工作中，召开户主会议广泛开展宣传培训、宣讲政策、解疑释惑，让村民群众明白试点工作目的、意义和作用，以及需要配合的注意事项。同时，各村民小组推选2-3名林地承包知情人组建“议事会”，为村民提供“林业三定”“完善生产责任制”“山林延包”三个时期林地发包情况咨询服务，发挥群众的积极性，也保护了群众的合法权益。二是建立组织。抽调测量队、权籍调查科、综合受理科等业务骨干和熟悉林情的村民组成外业调查工作组。三是调查准备。电脑安装Arcgis软件作为外业勘界调查工具，在Arcgis软件中查找试点村行政界线范围内的地形图和卫星影像图，按所需比例尺大小打印作为外业调查工作底图；在林权登记管理系统导出试点村2006年山林延包时期的林权登记清册；根据试点村的地形地貌拟定外业调查路线。

2.外业调查

首先入村培训。外业调查人员携带准备好的外业资料和电脑进村，对参加指界的村民进行影像图和地形图基础知识的培训，针对实地地形讲解山峰、山脊、山谷、陡崖、鞍部不同部位的等高线和影像特征，以及林地、耕地等地类的识别，使其初步掌握地形图、影像图与实地地形的对比辨认知识；其次指界勾绘。为方便指界人员判读，技术员利用Arcgis软件中的旋转和缩放工具按钮进行坡面方向、大小的调整，根据指界人对宗地界址的口头叙述，技术人员利用地形图和影像图勾绘宗地界线，并根据清册对每块宗地进行编号。如遇到影像图阴暗面无法辨别或指界人表述不清楚，技术人员难以确定界址时，采用无人机进行拍摄，依据拍摄的图片或影像进行确认。

3.内业

一是影像整理与发证受理材料准备。检查修正宗地和地类界线，将地形图叠加到影像图上，并在每块宗地上标注权利人名字。同时准备好不动产登记询问表、申请表、勘界表等资料。二是召开复核会。召集户主林权不动产登记宗地复核会，技术人员根据户主的林权登记情况，逐户逐宗地讲解核对，无异议的宗地进行毗邻签字，并填写换证询问表、申请表等资料。有异议的宗地，召集权利人与相邻人到现场复核，复核再有异议的暂缓换证。三是公告期满后，按照不动产登记程序发放统一式样的不动产权证书。

三、主要问题

0.3614万宗、林地所有权1.9148万宗）；属农户的11.2439万宗（自留山4.5135宗、责任山6.7304宗）；属国有的134宗。试点期间，共完成29个宗地的换证工作，合计费用4500元，依此推算，如要完成全县所有林权宗地的换证工作，预计费用2000万元以上，这对欠发达地区的县级财政压力较大。

1.干部畏难情绪重，主动性不强

林权不动产权证登记工作涉及面广、任务重、财力物力消耗大、数据要求准，政府部门干部面临严峻考验。有些干部认为原权利人持有的《林权证》具有同等法律效力，换证工作多此一举；还有些干部担心换证工作易引发新的矛盾纠纷，造成社会不稳定。如林权权属纠纷和生态公益林补偿金分配争议等等。

2.村民认识不到位，积极性不高

近年来，云和县委、县政府围绕“小县大城”发展战略，实施了下山转移、异地搬迁等工程，越来越多的村民选择外出务工、经商，改变了“靠山吃山”的格局；再者全县公益林占比高，公益林林木采伐的限制性，使采伐变现较弱，造成部分村民对林权不动产登记工作积极性不高；参加林业“三定”和“完善林业生产责任制”工作的村民陆续去世，继承的部分村民又不从事林业生产经营活动，对自己的林权宗地界址不清楚。从试点村来看，约有20%左右的村民不能准确指认宗地界址。

3.技术规程缺失，操作难度大

一是记载在不动产权证书的各类信息具有法律效力。由于宗地图的准确性受指界人、技术人员等影响，界址点、界址线与实际地形可能会有偏差，如遇村民超界址采伐引起的盗伐林木行政、刑事案件及征占用林地的民事诉讼，发证机关存在被提起行政诉讼的风险。二是一些村民不配合相邻界址认定工作，引起相邻宗地的权利人权益得不到法律保障（试点工作中采用林地所有权人签字盖章予以确认）。

4.工作费用较高，财政负担重

2006年山林延包时期，全县共完成13.5335万宗地的延包工作，其中属集体的2.2762万宗（统管山

四、几点建议

1.广泛宣传，统一思想认识

各级政府认真谋划，充分做好各项准备工作，层层召开动员会和推进会，统一思想认识，消除干部畏难情绪；利用新闻媒体、村民代表会、户主会、工作简报等大力宣传林权不动产登记的目的、意义、作用和任务，让广大村民充分了解法律法规和政策，提高村民参与的积极性。

2.建立组织，完善工作机制

一是市级建立林权不动产登记包县督导组，对县区换证工作实行分片督查。同时，市林权不动产登记办根据工作进展，每月对各地换证工作进行一次巡回督查指导，对进度滞后的地方和督查发现的问题，以文件形式点名通报到县委县政府及其主要领导，对进度缓慢、落后乡镇进行排名，传导工作压力。二是市、县建立由国土、林业、信访、司法、法院等部门组成的林权权属纠纷调解组织，专门受理换证工作中遇到的林权权属争议案件，使林权纠纷全面得到妥善化解，消除隐患，维护村民和集体经济组织的合法权益。三是县、乡镇成立党政一把手任组长的林权不动产登记工作领导机构，构建起县、乡、村、组四级工作组织网络，实行分片包干，责任到人。

3.制定规程，保证工作质量

首先是根据《土地承包法》《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规的规定，遵循林地承包关系、承包户承包地块、承包期限三不变的原则，制定工作流程、技术方案规范操作，着重把好外业调查指界关、宗地界址复核关、毗邻签字确认关、公告关、结果审核关，保证换证工作合法有效。此次，垟后村的1900多亩林权不动产登记工作用时3.5日（不包括公告时间），且无新的权属纠纷产生，体现了 “两会一到场”模式省时省力、准确率高、操作简单等特点。其次是规范《不动产权证书》登记内容。一是林权是指森林、林木和林地的所有权和使用权，《不动产权证书》发证系统应当增加权利事项，准确记载林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权四项权利。二是应当准确记载宗地面积。三是取消原《林权证》记载的林种、树种等不稳定的因子。根据森林发挥的主导功能不同，森林按小班区划为公益林和商品林，同一林权宗地存在两种森林类别并存现象，区分公益林和商品林的界线与面积精度得不到保障。根据《浙江省公益林管理办法》的规定，公益林确实需改变为非公益林的，经一定程序审批同意后，可以终止公益林保护协议。也就是说，因垦造耕地项目、林区道路建设、风力发电等工程需要，公益林是可以调整的；主要树种因自然、人工等因素的影响而发生变化，特别是松材线虫病的发生，将会改变以马尾松为主要树种的林分。四是制定档案验收办法，统一印制换证档案盒、卷宗、建档目录，对林权登记资料整理归档作出统一规范。再次是明确宗地图与四至的法律证据效力顺序。如宗地图与实地不符，应当以四至为准。

4.落实经费，强化工作保障

将林权不动产登记工作经费纳入政府财政预算，并明确兜底保障。省、市设立专项资金，采用以奖代补或转移支付的办法向欠发达县倾斜，确保减轻欠发达县级财政负担，不增加农民和村级负担，为换证工作提供有力保障。