论法律询问答复的性质

李丽平

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

论法律询问答复的性质

李丽平

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

全国人大常委会工作机构——法工委，根据《立法法》的55条有权做出法律询问的答复。立法法实施后，法律询问答复很好地满足了现实需要，发挥着其灵活的运用性，但法律询问答复的性质依然似蒙着一层面纱，没有定论。通过探寻法律询问答复的发展历程，站在法条规范的角度，了解法律询问答复的主体、范围以及效力，分析其与立法解释的牵扯，与应用解释的区别。在中国特色社会主义法律体系已经建立的背景下，法律询问答复的性质最佳归属应该是较权威、契合立法原意的学理解释。全国人大法工委做出的法律询问答复，应对的是法律运行过程中的具体法律问题，不具有任何实质性的法律规范和立法解释属性，因此不投入立法解释的“怀抱”，不纳入应用解释的“口袋”，其仅仅是一种贴近立法原意的学理解释，只能作为学理解释用以进行说理。

法律询问答复；学理解释；法工委

根据我国《立法法》第55条的规定，全国人大常委会工作机构——法工委拥有权力对具体问题做出法律询问答复，但是法律询问答复的效力具体涉及范围、规范明晰性质、具体做出程序的步骤问题却没有进行深入地剖析，导致在实践中出现了很多争议，有学者认为法律询问答复是法律解释，还有学者认为其是应用解释，笔者认为，法律询问答复最佳的性质即贴近立法原意学理解释的一种。最新修改实施的《立法法》虽然完善和更新了立法权限、立法程序、立法技术中的许多制度，但是对于实践过程充满争议的法律询问答复制度并没有做任何变动，我们学界仍然对法律询问答复的性质争论不休。在此种情况下，法律询问答复虽然从法律条文的角度得到确立，由于定义以及性质的模糊，为了更好探讨其与法律解释的界限，与应用解释的区别，避免法律询问答复的性质处于混沌、尴尬的境地，本文将从发展历程、与法律解释的纠葛、与应用解释的混淆方面做进一步的性质探究。

一、法律询问答复的发展历程

探究一项法律制度的何去何从以及其性质，很有必要对该项制度的发展历程进行盘点梳理。我国1954年《宪法》规定全国人民代表大会常务委员会有权解释法律，但是1954《宪法》并没有明确具体的对法律解释相关具体事项程序明晰。1955年全国人大常委会通过《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》，此决议内容主要规范到法律和法条解释的具体界限，法律和法令条文需要进一步解释说明时，全国人大常委会可以法令的形式或者阐述的方式进行规定、细化。此时的法律解释起步于初级阶段，但全国人大因各种现实原因，其直接制定法律条文的数量并不多，并且主要条款都是为了加强国家权力。在这种具体情况下，就亟须相应的法律解释。法律解释是针对具体的案件或法律问题，相关国家机关才启动法律解释程序，渐渐出现了一种具体的问答方式进行法律解释，这就是法律询问答复。1957年《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理如何解决的意见》文件规定的内容，针对紧急问题有权刊登公报解释，开启全国人大常委会工作机构职能的新起点——有权以答复的方式解释法律。1978年和1982年我国的《宪法》，明确了全国人大常委会有权解释宪法和法律，但是在很长一段时间内，全国人大常委会所做出的宪法和法律解释却只有22件。因此，实践中全国人大常委会工作机构为契合全国人大常委会宪法、法律解释的间隙，针对中央、地方各国家机关和所属部门实际工作中碰到的具体问题，以自己的名义和答复的形式，解释细化具体问题的实践运用。

接下来，2000年的《立法法》确定了全国人大常委会行使解释权的具体情况，第55条更是明晰规范法律询问答复的具体主体、范围和程序，即全国人大常委会工作机构——法工委有权对有关具体的法律询问给予答复，与此同时还要向全国人大常委会进行备案。法律询问答复的作用是解决全国人大常委会因有限的会期、工作人员不够、职能狭隘等因素而无法进行宪法、法律解释的难题，缓解中央与地方各级国家机关在面对原则性较强的法律时急需明确其具体含义的尴尬局面。我国社会转型和法律改革进程中，法律询问答会发展成为宪法解释和法律解释可操作的、具体的、可代替的部分形式，成为法律实施过程中不可缺少的重要组成部分。但是深思之后，中国特色社会主义法律体系已经建成的环境下，法工委做出的询问答复制度性质是什么，与法律解释有什么区别，其会不会跨越当初设置的初衷好意，成为破坏法律体系的权威性和统一性，会不会成为混淆在法律解释中的木马，这亟须法律界的学者们确认其性质的归属。

二、法条规范角度洞见法律询问制度

法律询问制度的清晰来源是《立法法》的第55条，想剖析其性质归属，笔者认为，站在分析法条规范的原始角度，对其答复主体、范围、效力进行探究，才能进一步明确其本质。

有权做出法律询问答复的主体是全国人大常委会工作机构——法工委。法工委的职能可大体分为立法辅助功能和立法后职能，对具体问题答复的职能根源于辅助职能。鉴于此两种职能，法工委对立法原意的理解比其他机关更准确和贴切，其针对法律具体问题的询问进行答复，可保证法律的更好实施。但全国人大常委会才是唯一法定做出法律解释的机关，至于法工委仅仅是对法律适用过程中的具体问题的解释，仅是以法律答复形式而做出的疑难解答。法律询问答复的性质到底是什么呢？它做出的法律询问答复“能够在比较短的时间里较快地解决所提出的法律问题，满足了有关国家机构工作上的需要”。法治实践过程中，学者们经常质疑做出法律询问答复的主体，但从现实解决问题的需要的角度来说，法工委算是比较好地履行了自己的职能。

法律询问答复的范围，根据《立法法》其答复的对象是“具体问题”，但可以明确是法律询问答复的范围不包括立法法规定的全国人大常委会解释的情况。对于这个看似具体的“具体问题”，给人法律询问答复的范围很清晰的轮廓，全国人大常委会法工委做出的法律询问答复分法律如何具体应用的解释和法律常识性解答。看似有明显的界线，但是全国人大常委会面对繁多的法律解释要求，心有余而力不足。

法律询问答复的效力一直都是聚焦点，学者们对其效力的观点可简略概括为：有效说、无效说和应用解释。无效说强调法律解释的统一性和确定性，因此答复是无效。《立法法》生效后，第55条赋予法律询问答复法律名分，学界随之兴起有效说和应用解释说。有效说强调的是答复模式的合法性，亦想把法律询问答复构建成法律渊源之一。法律询问答复要报送常委会备案，但此种备案只是一种规范文件文本的过程，不是批准的程序，不代表着授予更高的效力。如此看来，法律询问答复报送备案无法证成为法律渊源性质，扣上立法解释的帽子，不免在逻辑上行不通。最后，就是有学者尝试把法律询问答复归属于为应用解释。讨论法律询问答复的效力，换个角度思考，本质上就是“两性”是否存在的问题，即法律询问答复普遍适用性、强制适用性是否存在。如果法律询问答复具有普遍适用性和强制适用性，那么其性质就与立法解释等同，但是法工委是全国人大常委会的辅助性工作机构，规范上的法律询问答复是对有权针对特定问题请求答复主体做出的具体法律答疑，效力产生范围仅是所请求的具体问题，因此法律询问答复在实践中缺乏强制适用和普遍适用的效力。按照应用解释的主体为最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门，这显然可以得出法律询问答复的主体要件不符合应用解释的硬件设备。以上三种学说都存在一定的偏颇之处。

三、掀起法律答复询问性质的面纱

法律询问答复的性质似乎蒙着一层面纱。对法律询问答复的发展历程的梳理和站在法条规范分析的角度深入剖析后，法律询问答复的大概的经络已经呈现出来。那么，法律询问答复的性质该何去何从，到底是投入立法解释的“怀抱之中”，还是纳入具体应用解释的“口袋”里，还是这两者都不是其最终的性质归属。

(一)法律询问答复与立法解释的牵扯

立法解释是由有解释权的立法机关在制定法律后，根据法律的执行情况和执行中遇到的问题，对立法原意进行更好地剖析，根据法律相关规定的含义做出进一步的说明，并从立法的角度阐释通俗易懂学理上的概念，同样也是官方正式法律文件的表达方式。法律解释与具体应用解释在法律文件之中，某种程度上可以合二为一，表述上可以互为代替。立法解释从立法法的角度可以约等于法律解释，不同于学理中所称的立法解释。这其中的本质：法律询问答复是否可以投入立法解释的“怀抱”，最重要的要证明询问答复是否在我国法律解释制度范畴之内。在此过程中会存在两种态度和观点。第一种观点认为，就是赞同法律询问答复跌入立法解释的口袋，认为只有这样才能让法律询问答复名正言顺，有其刚性的效力和稳固的地位。如果实在确定法律询问答复为立法解释的一种，也是未尝不可。第二种观点认为就是反对法律询问答复跌入立法解释的怀抱，认为法律的强制适用性和普遍有效性，如果直接明确法律询问答复等同于立法解释，这明显不符合法律的严格制定程序，更是有失法律的威严性，不利于我们法治国家的建设。

法律解释，是指立法机关对法律规范的含义以及概念、术语、定义等所做的说明与阐述。从概念定义的特征上看，法律询问答复看似符合，但是从做出的机关源头上看就存在缺陷。做出法律询问答复的主体机关是法工委，相比较做出法律解释的法定机关是全国人大常委会，法工委只是全国人大常委会的工作机构，全国人大常委会是解释和制定法律的集合者，它做出的法律解释，与法律的效力等同。人大常委会立法权是民主衍生的表现，而法工委则是人大常委会的工作机构，具有行政服务、辅助机构的属性，不具有权力机关的性质和立法者的身份。《立法法》的第55条规定有涉及法律询问的备案规定，可是这备案程序并不意味着其做出答复机关的改变。备案仅仅是规范性文件文本的形成的过程，不是批准授权的过程，其效力来源机关并没有改变。从法律询问答复制定主体的性质、效力的来源以及其存在的形式看，很明显的与证成其不属于法律解释的范畴，因此也就不可能跌入立法解释的框架。综上分析，法律询问答复不具有立法解释的属性。

(二)法律询问答复并非具体应用解释

什么是应用解释？即最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门对法律实施过程中对具体法律问题的解释可谓应用解释。法律问题的具体应用解释不言而喻，不是关于立法过程中法律本身的界限问题，而是涉及具体法律在执行过程中，特定的主体，对法律的具体应用问题进行的解释。特定主体所做出的具体应用解释如果产生根本性的冲突，那么就要报请全国人大常委会做出解释和最终的判断。应用解释还包括国务院及其主管部门、各级地方政府对不属于审判和检查过程中的其他具体法律问题进行解释。

1988年七届和1993年八届全国人大常委会的主要工作要点都强调规范法律解释，进一步明确有关法律的具体应用问题的答复意见，形成统一的答复程序。法律询问答复是面对具体实践问题做出的一种文本规范的应用解释，但是要说起等同于应用解释，这又很不妥。在具体的工作要点中，法律询问答复有个大概的定性——具体法律问题的解释，理解成司法、行政解释，这从某种程度上可弥补正式法律解释的空隙，弥补法律工作中的空隙。这样一来法律询问答复的功能和形式可类比司法、行政解释，因此可把具体应用解释的“口袋”包裹法律询问答复，但实践中法律询问答复的范畴并不局限于人大工作，它既渗入司法审判领域，还扩展到民事纠纷、刑事犯罪相关领域，甚至还绵延至关联的组织法和宪法条文的理解具体问题的答复。法律询问答复涉及领域恰好反驳应用解释说。但是随着我们法律的发展和进程，会不会存在就按照最相似的性质定义来模糊现有不确定的概念性质呢？在此，笔者是持反对意见。

(三)法律询问答复最终归属——学理解释

全国人大常委会的工作机构，是我国权力机关中有中国特色的工作机构和办事机构，法工委因其辅助职能，其主要工作是协助全国人大常委会开展部分工作，附带提供非主导性的专业意见，人大常委会工作的开展过程中扮演着一种辅助性的角色。所以，法工委做出的法律询问答复性质的归属是奠定于辅助工作属性的基础上，属于协助更好适用法律的宽泛定义之中。此角度来看，法律答复不具备法律上的规范性和普遍强制性，学理解释是其性质的最好诠释。更有力的理由就是法工委参加过立法工作的工作人员从专业的角度表述：法律询问的内容属于法律规定由常委会进行解释的情况之一，法工委做出的法律询问答复与人大常委会法定解释权并无关联。他们普遍赞同的立场是：“工作机构参加了法律的具体制定工作更深刻地了解立法原意，法律询问答复对法律的理解是比较权威的。”此理性的阐述中可得出，法律询问答复原理不是奠基法定的解释权而存在的解释，它没有法定的规范意义、普遍的适用性和强制的约束效力。最适合给法律询问答复贴上的标签就是：一种权威的带有官方性质、贴近立法原意、理解法律的学理解释。

法律询问答复应对的是法律运行过程中的具体法律问题，答复的时限短、数量多，受种种因素的限制，如果与法律解释的制定程序一样，必定达不到法律询问答复解决问题的效率性、合理性，那必定是行不通的。法律询问答复的形成是由法律解释方面的经验凝结而来，但两者在制定主体、规范范围、效力程度却有着天壤之别。法律询问答复其是切合我国改革开放法律实施过程中的实际运用，形成贴近法律原意、高效率答复的局面，虽然其规范性、强制效力不比法律解释，但其制定程序具有严格性，并不是随意而存在，法制工作委员会针对申请的询问，会做到尊重立法原意、严谨探索起草文件的相关意见。法律询问答复虽不是我国法律渊源，也不具有法律的规范强制效力，但其重要的作用却不容小觑。法律询问答复在实践中必不可少，既方便解决问题又提高行政效率，把它解释成一种学理解释，从某种程度上讲，是更加规范的必要性。反过来讲，法律解释与法律询问答复往往就是一墙之隔，如果我们不严格明确法律询问答复的性质，这可能会导致我们现有的法律体系崩溃和混乱，影响我们法律的位阶的严谨性。我们在法律上已经明确法律解释的地位和固定程序，以及其强有力的效力范围，法律询问答复性质解释为一种立法原意的学理解释是合理、合法的最终归属。学理解释又称非官方主体对法律规范所做的阐明与解释，学理解释具有普遍性和多样性，但却不具体法定意义的约束效力。当然，我们应该要明确法律询问答复，只是针对具体的问题在运用中，法工委由于其职能的辅助性，其做出的一种非法律效力而是具有行政效力的一种解释答复。这样作为学理解释的法律询问答复不会直接运用于司法案件，但是又有着独特的存在意义。从法律的深厚渊源角度出发，学理解释是推动法学发展的重要动力，对我国的立法、司法都具有重要的参考价值，同时也有助于我国公民对法律的了解，对法学的了解，这都起到很重要的推动作用。至于法律询问答复之后的性质发展，有着怎样的滚动，我们可以翘首盼望。在目前现有的社会主义特色法律体系，法律询问答复作为一种学理解释最贴切不过。

综上，全国人大法工委做出的法律询问答复，是不具有任何实质性的法律规范，不投入立法解释的“怀抱”，更是不能纳入应用解释的“口袋”，其仅仅是一种贴近立法原意的学理解释，只能作为学理解释用以进行说理。

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〔责任编辑：张 毫〕

2017-03-19

李丽平(1990-)，女，江西上饶人，硕士研究生，从事法学理论研究。

D90

A

1000-8284(2017)07-0076-04

依法治国研究 李丽平.论法律询问答复的性质 [J].知与行,2017,(7):76-79.