企业环境信息公开制度的发展与实践路径——基于《环境保护法》修订之视角

张文婷

（中共北京市顺义区委党校教研二室，北京 101300）

企业环境信息公开制度的发展与实践路径
——基于《环境保护法》修订之视角

张文婷

（中共北京市顺义区委党校教研二室，北京 101300）

新修订的《环境保护法》首次将“信息公开与公众参与”独立成章，并在企业环境信息公开制度方面进行了创新与发展。但在该制度落地过程中仍遇到一些亟待解决的问题，如信息公开主体界定不明确、企业公开环境信息避重就轻、环保部门环境监察和监测能力不足、法律追责制度不完善等。为实现新《环境保护法》的立法初衷，推进企业环境信息公开制度有效实施，需要科学界定企业环境信息公开的主体范围，规范其内容与形式，健全企业环境信息公开违法责任追究制度，构建多元共治的环境保护公众参与模式，以实现生态环境的多元协同治理。

新《环境保护法》；企业环境信息公开；公众参与；多元共治

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，对环境保护工作提出了很多新思想、新观点、新部署和新要求。在生态文明建设新常态下，环境信息公开已经成为经济社会“绿色化”发展的必然趋势。我国《环境保护法》经过修订，增设专门章节对信息公开与公众参与制度予以规定，这也是第一次通过立法形式明确该项制度。笔者认为，为实现新《环境保护法》的立法初衷，推进企业环境信息公开制度有效实施，有必要对目前实践中遇到的问题进行分析并探索其解决的路径。

一、新《环境保护法》实施后企业环境信息公开制度的新发展

（一）新《环境保护法》实施前企业环境信息公开制度的实践

1979年9月，我国《环境保护法》试行规定颁布，在当时尚不成熟的法制环境下，该试行法的出台受到社会各界的关注，环境保护法逐步得到确立〔1〕，在此基础上，1989年我国《环境保护法》正式颁布。尽管试行法中首次明确了突发事件发生后企业有义务公开环境污染情况，但关于法律责任的规定中没有明确污染企业或存在污染风险的企业未及时公开环境信息的法律责任，环境信息公开的规定并未得到有效执行。

20世纪90年代，强制公开环境信息试点工作在国内首次展开，内蒙古呼和浩特市以及江苏省镇江市成为全国首批试点，逐渐开始了环境信息公开制度的探索。进入21世纪之后，我国相继出台了《清洁生产法》等一系列法律法规，明确了“两超”企业信息公开的法律责任。以此为前提，《关于企业环境信息公开的公告》于2003年颁布施行，从更加系统的角度对企业环境信息公开行为予以规定。《环境信息公开试行办法》于2008年颁布施行，是我国第一部针对环境信息公开制定的专门性法律文件，对促进企业公开环境信息发挥了积极的推动作用〔2〕。

我国理论界和实务界在企业环境信息公开领域也在进行着持续的探索，但在新《环境保护法》实施之前，涉及企业环境信息公开的相关规定分布比较零散，除了在1989年《环境保护法》中有一些原则性规定外，多数集中在部门规章和其他规范性文件中，强制性、权威性不足，实施效果不尽如人意。

（二）新《环境保护法》实施后企业环境信息公开制度的进展

1.制度系统，内容明确，在重点领域率先取得明显突破。2015年起实施的新《环境保护法》单列专章对“信息公开和公众参与”作出规定，随后，环境保护部出台了配套文件《企业事业单位环境信息公开办法》。该办法基本建立了引导和推动企业环境信息公开的统一的顶层分类方式和关注要点，在此范式之下，相关政策各有侧重地要求企业进一步深入公开某一类别的企业环境信息。针对国控重点源监测、建设项目环评、企业环境信用评价、危险化学品环境管理等部分环保重点领域出台的专项政策文件，均特别强调企业环境信息公开，其中以环评和污染源监测两个领域信息公开力度最大。新《环境保护法》和《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》均明确了全文公开环评报告文本的责任，监测信息发布平台集中公开大量国控、省控乃至市控企业实时排放信息，极大地推动了各省级国家重点监控企业污染源环境信息公开工作。

2.强制公开和自愿公开相结合，企业的主体责任进一步确立和强化。关于环境信息公开问题，2007年《环境信息公开办法（试行）》作出如下规定：以政府为主、企业为辅，企业环境信息公开以自愿为主、强制为辅；新《环境保护法》通过后出台的《企业事业单位环境信息公开办法》也作出如下规定：企业本着自愿和强制相结合的公开原则，保证公开环境信息的及时性和真实性。在各项具体领域的信息公开中，要求企业直接公开、强制公开的内容比重明显增加，同时新《环境保护法》关于环境信息公开强制原则的规定重点侧重于严重污染的企业。

3.明确规定公众环境信息知情权、参与权、监督权，为司法救济提供权利基础。构建环境信息公开制度应当以赋予公众环境知情权为前提。长期以来，国内相关立法基本处于空白状态，直到新《环境保护法》正式出台。新《环境保护法》对“信息公开和公众参与”作了专章规定，并且首次在法律中明确规定公众享有环境知情权。新《环境保护法》规定，政府环保主管部门、社会大众对企业环境公开情况予以监督，赋予公众对重点排污企业公开环境信息行为的监督权。《企业事业单位环境信息公开办法》赋予公民环境信息知情权，对于环保工作有参与权和监督权，该办法明确了程序性的参与原则，实现了实体性参与和程序性参与的统一。

4.进一步强化企业环境信用评价措施，引导社会资源向积极公开环境信息的企业倾斜。2013年12月，环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行联合中国银监会共同颁布实施了《企业环境信用评价办法（试行）》，该试行办法从分级管理角度对企业环境信用评价制度予以分析。同时设置配套限制手段和激励手段，通过等级评定，公民可以更加直观地了解企业环境信用状况，对企业环保行为作出判断，切实履行公民监督权。这一规定在新《环境保护法》中得到了再次明确，企事业单位以及其他生产企业实施的环境污染行为接受社会公众的监督，公民可以从社会诚信档案中了解企业环境违法情况，企业一旦实施了环境违法行为将受到行政机关的处罚，同时还会因为诚信缺失增加商业信用风险。因此，违反环境保护法成本的提高，对于规范企业生产经营活动、保护环境具有重要作用。

二、企业环境信息公开制度实施中存在的问题

（一）企业环境信息公开主体范围存疑，重点排污单位名录确定弹性过大

新《环境保护法》以及政府环境保护部门出台的《企业事业单位环境信息公开办法》规定，企业环境信息公开主体分为强制公开主体和非强制公开主体。新《环境保护法》进一步将强制公开主体集中于污染量排放较大的重点排污单位。但从确定重点排污单位名录的规定来看，重点排污单位名录范围弹性过大。

首先，《企业事业单位环境信息公开办法》第7条规定，以行政区为单位，本区域环境保护机关对环境承载能力、企业排放污染物情况以及重点排放物总量控制标准进行综合考虑，依法裁量。然而，国内现行相关法律法规并未具体明确环境承载能力的数据标准，如何判断和细化环境承载能力的问题法律没有明确规定，因此无法依据这一因素对企业排污状况作出界定。另外，细化、核定的环境容量这一基础数据的欠缺也直接导致地方环保部门在确定重点单位排污名录时裁量权扩大，随意性较强。

其次，《企业事业单位环境信息公开办法》第8条明确了计入严重污染企业名单的三个条件以及一个最低标准，重点监控企业名单可以依据第1款的规定予以明确，政府环境保护机构依据第2款和第3款的规定发挥自由裁量作用，明确其他严重污染企业名单。鉴于该办法未对环境自净能力标准和控制标准作出准确界定，且在确定严重污染企业名单时本质上是确定重点监控企业名单，足以说明法律限制范围的局限性。还有一些地方并未将全部企业纳入评定范围，对能源耗费总量超出既定范围、具有较大安全风险、环境污染危害程度较高的部分企业，也没有纳入严重污染企业名单，原因主要在于法律没有明确严重污染企业认定标准，从而导致一定数量的企业，由于没有相应规定的约束，在环境信息公开方面选择沉默。

（二）企业环境信息公开载体不独立，公开内容不完整，缺乏监督机制

首先，环境信息公开载体不独立。新《环境保护法》增设了专门章节对信息公开制度和公众参与制度予以明确，但对于通过何种渠道和何种方式予以公开的问题并未作出相关解释。尽管《企业事业单位环境信息公开办法》对公开方式提出了相关建议，但缺乏可操作性〔3〕。

其次，环境信息公开内容避重就轻。企业出于自身利益的考虑，在公开信息内容选择上往往倾向于对企业有利的信息，甚至为了逃避法律责任隐瞒部分信息，这就不能保证环境信息公开的准确性。一些企业的环境信息公开报告大量篇幅描述企业如何支持环保活动、承担了哪些社会义务，而对于应当重点报告的环境绩效、环保目标实现等方面的定量描述缺乏。

再次，缺乏第三方监督机制，信息准确性、可信度不高。企业公开的环境信息多为自行监测结果，虽然一些企业制作了环境报告书，但是配套审核评价体系尚未确立，即便存在评价审核机构，但仍存在专业性不足的缺陷。还有少数单位通常不够重视环境报告书的制作，报告书的真正作用不能实现，不利于本地区环境保护工作的实施。同时，由于公众获取、认知、归拢信息不便，很难对其发挥监督作用。

（三）企业环境信息公开的法律追责制度不完善

新《环境保护法》第62条对严重污染企业环境信息公开的法律责任问题作出原则性规定，严重污染企业未能切实履行环境信息公开义务的，需要承担相应的法律责任，即责令公开、接受罚款、通告等，但是并未准确界定罚款标准。同时，如果严重污染企业拒不发布环境信息或不当公布环境信息给他人财产和人身安全造成侵害的，新《环境保护法》以及《企业事业单位环境信息公开办法》均未予以规定，也没有相关的配套法律解释，这就导致公民只能选择举报的方式投诉违法信息行为，相关执法机构对涉事企业进行处罚，实现环境信息知情权的救济。但举报的方式并非是最有效的。

另外，企业在运营过程中作出的合法性决策往往容易导致一些预想不到的结果，如遵守法律不能获得明显利益，守法成本高的同时也难以获得相应救济。从执法机关角度而言，由于缺乏严格执法的积极性和较高的执法能力，造成违法者不能得到法律的相应制裁，即使执法机关查获了违法企业，但是从违法者角度而言，接受违法责任惩罚往往利大于弊〔4〕。总的来说，严格的法律责任对于维护严重污染企业环境信息公开制度具有重要意义，法律责任制度的缺失，将导致环境信息不能及时、如实发布，最终将会违背法律公正原则，削弱法律的权威性〔5〕。

（四）环保部门环境监察和监测缺位

从专业角度来说，依法公开环境信息对政府环境保护机构提出了更高要求，信息采集要做到全面、准确，整理、分享、公开信息要求专业化，处理公众反映情况更要求专业性。但从目前情况来看，一些地方基层环境监察监测能力有限。首先，环境监察能力不足，缺乏配套专业设备和专业人员；其次，信息共享通道不畅，影响环境信息及时顺利公开；再次，对环境信息公开的社会需求和社会反映研究不足，在有效应对公众社会反映方面乏力。

（五）现有配套制度与基层环保部门执法衔接不够顺畅

新《环境保护法》信息公开条款主要涉及信息公开的主体、内容、方式等方面，然而仍有部分重要内容没有进行规定，基层环保部门在遇到问题时常感到无章可循。虽然新《环境保护法》有许多规定，如关于环境违法信息具体内容的规定以及建立社会诚信档案的规定、界定严重污染企业名单的规定、环境信息公开方式公开日期的规定、审查机关对秘密信息的审批规定、企业选择规则种类对可能受影响的公众公开环评信息的规定等，但是都缺乏实践指导和配套制度，需要政府环境保护机关和司法部门进一步有效沟通和协作。

（六）公众个体之间环境利益差异明显，公众监督尚未形成合力

为了实现公众监督功能，满足实践工作的迫切需求，新《环境保护法》赋予了公众监督严重污染企业公开环境信息的权利。一些地方的公众监督存在如下问题：不同个体对于环境的要求是不同的，对于环境认知程度存在差异，监督力量较为分散，难以实现对重点排污企业环境信息公开行为的有效监督。第一，专业性不足。公众监督力量不具备专业水平，专业监测设备缺乏。从污染物类型而言，重点排污企业排放污染物具有多样性、复杂性的特点，社会监督力量缺乏专业条件难以实现监督的有效性，因此对于重点排污企业发布的环境信息的真实性难以作出准确判断。第二，监督方式单一。公众往往采用举报、投诉的方式行使其监督权，但是在重点排污企业名单中的企业多是大型企业，这些企业拥有较强的经济实力，社会监督方式受限，公众难以起到良好的监督作用，很难形成监督合力。

三、健全企业环境信息公开制度的实践路径

（一）科学界定企业环境信息公开的主体范围

企业环境信息公开主体，尤其是强制公开主体的确定是企业环境信息公开的重要前提。根据新《环境保护法》强制公开主体集中在重点排污单位，地方环保部门被赋予确定重点排污单位名录的自由裁量权，以行政区为单位，环境保护机关对本地区环境自净能力、承载能力、企业排污量、排污种类以及严重污染物排放量控制指标等因素进行考量，执行其裁量权。为降低这一裁量权的随意性，科学合理界定重点排污单位名录，需要考虑两个问题：一是开展环境容量测算工作以确定名录范围的考量因素，二是明确重点排污单位名录的筛选原则和方法。鉴于目前根据《企业事业单位环境信息公开办法》第8条规定来确定的重点排污单位名录所涵盖的企业事业单位并不全面，部分企业能源耗费总量超出既定范围、具有较大的安全风险、环境污染危害程度高，却没有纳入严重污染企业名单中，建议在现有规定的基础上扩大重点排污单位的范围，在了解排污企业排污情况的基础上，参考环境保护机构发布的年度数据信息，对企业外部环境、规模、运行模式等多种因素进行综合考量，明确严重污染企业目录清单。

（二）明确规范企业环境信息公开的内容与形式

一是建立健全环保部门环境信息公开平台。在网络技术逐渐应用到环境保护领域的今天，环境信息的公开化成为必然趋势。但是，目前一些地方环保部门环境信息基本都是按监管项目查询方式进行，数据较为分散，建议将企业的基本档案、排口信息、治理设施、建设项目审批、监察、监管、排放和监测信息等整合到统一平台，完善公开环境信息。二是设立重点排污单位官网“环境信息公开”专栏。构建官方信息公开平台，设置专门的环境信息公开链接，用于重点排污企业公布和更新环境信息。为了规范企业网站发布环境信息，建议要求企业在网站上设立“环境信息公开”专栏，设置专栏的目的在于帮助环境保护机构采集相关信息，提升环境信息公开化程度。三是建立企业环境报告书发布与管理体系。从政策或规范上规定企业环境报告书发布主体、监管单位、发布程序、审查验证等，逐步规范环境报告管理的各个环节。

（三）提升政府环保部门环境监管能力

1.强化环境保护机构监督企业环境信息强制公开的职责，明确环境保护部门的法律责任。应赋予环境保护机关对于企业环境信息强制公开的监管权，明确监管方式、监管流程特别是赋予环境保护机关调查取证的权力，明确追诉惩罚程序以及监管义务不能完全履行时应当承担的法律责任，保障环境保护机关监督权的行使。

2.提升环境监察部门独立执法能力。首先，规范委托执法。新《环境保护法》明确了环境监察机构的法律地位，对于促进相关行政主管机关行使职权具有重大意义。对于相关行政主管机关而言，其实施监管权是代理行使执法权，只有规范化才有助于提高环境执法部门的独立性和权威性〔6〕。其次，完善监管的硬件设施。为实现企业环境信息公开的有效监管，必须完善环境监管的硬件设施配备。应在人力资源、经济、专业设施方面提供强有力的帮助，依据环境保护监督监察机构的资金使用情况，合理使用国家财政和地方财政拨付的资金，配备必要的交通工具、取证设备、移动设备、执法工具等监管设备以满足执法需求。

3.建立健全严重污染企业环境报告书抽查体系。抽查环境报告文书的意义在于对企业公开的环境信息的真实性进行审查和监督。完善重点排污单位环境报告书抽查制度，首先应当确定抽查标准。确定抽查比例和抽查方式对于相关行政主管机关抽查重点排污企业环境报告书来说具有实践指导意义，同时有助于接受社会公众监督和投诉。其次应当确定抽查方式、抽查主体和抽查程序。以此为基础，相关行政监督管理机关统一安排对严重污染企业环境报告书的抽查。行政监管机关的抽查权可以亲自行使，也可以委托会计师事务所等第三方专业机构，通过明确抽查计划，依据企业现状组织对严重污染企业环境报告书的抽查工作，以防范违法信息的可能出现。

（四）健全企业环境信息公开违法责任追究制度

关于罚金标准，新《环境保护法》并未作出具体规定，虽然《企业事业单位环境信息公开办法》对罚金标准作出规定，但是罚金幅度不大。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》于2014年正式出台，该办法规定的“按日连续处罚”的范围并不包括严重污染企业环境信息公开行为，但是依据该办法的规定，地方性法规可以结合本区域现实需求对“按日连续处罚”的行为类型作出调整。所以，立法者赋予地方性法规扩大处罚范围的权力，“按日连续处罚”范围可以增设严重污染企业环境信息公开行为。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的出台对于执法实践活动具有重要指导意义，实践中如何确定处罚日期和罚金标准的问题，可以从严重污染企业环境信息公开限定期限的第二日开始计算处罚时间，依据严重污染企业上一年度日均利润额确定罚金金额，而零利润的重点排污企业特别是事业单位，可以制定固定标准。

另外，严重污染企业违法公开环境信息的，在被计入社会诚信档案的同时对其信用等级作出降级调整，这样势必影响其商业信誉；环境保护机构应接受社会监督群体的举报，作出处理结果并进行公示，这有助于实现公众知情权；参考刑罚处罚中单位犯罪的双罚制，必须对违反环境信息公开义务的严重污染企业进行处罚，对排污行为人和违反公开信息的主管人员也要进行处罚。

（五）构建多元共治的环境保护公众参与模式

1.建构多学科整合视角下的“数字环保”技术平台，为公众参与提供有效信息。实践中，阻碍公众参与环境保护监督的主要原因在于环境信息的来源，环境信息主要来源于自然科学领域中的环境、生态以及地理数据等。尽管企业发布的环境信息具有真实性，但是没有进行合理的解释，导致社会监督群体不能理解环境信息及相关数据，甚至产生误解。这就需要政府、企业在建构“数字环保”技术平台时，采用科学化技术手段，如采用可视技术对信息进行处理，将数据信息转化为文本、图像等生动的形象，使信息接收者能够更加直观地理解信息。要加强对环境信息的解释，将复杂化的环境信息转化为简单的容易理解的信息。应采用合作调查法，结合多种学科如法理学、管理学、生物学、社会学等对社会、环境和文化之间的关系加以研究，以实现社会监督环境保护的有效性。

2.保障公众对于企业环境公开违法的举报权，赋予公众提起公益诉讼的权利。首先，赋予社会监督群体举报违法信息公开的权利、环境保护机关受理社会监督群体的举报，只有环境保护机关和社会监督群体二者建立合作和谐的关系，才能够有效实现举报制度的功能，而制定严格的举报程序对于建立举报者和受理部门之间良好关系、有效处理举报事件具有重要作用。完善举报程序，具体包括举报的提出和受理，举报材料的审查和处理，对举报人的答复、保密程序、期限等。其次，赋予公众对企业环境信息公开违法行为提起公益诉讼的权利。虽然新《环境保护法》及2012年新修订的《民事诉讼法》均规定了环境公益诉讼，但并没有明确公众可以就企业环境信息违法不公开提起公益诉讼。所以，如果企业不履行环境信息公开义务的行为侵犯了公民获取环境信息权，就应当设置多种方式，包括运用司法手段予以救济。

3.以多种形式加强公众参与环境保护能力建设。为了提高公众参与能力，可以采用技术手段、法律手段、意识手段进行公众参与能力的建设。其中，技术手段是指结合多种专业学科如环境知识、生物学知识、社会学知识、人类学知识展开公众参与能力的建设，提高公众理解环境信息的能力，即通过技术手段帮助公众提高参与环境保护的能力。法律手段是指开展普法教育活动，提高公民法律意识，使其树立法治观念，指导其合法采集证据，通过合法途径申请环境信息公开，在合法权益受到侵害时能够寻求法律救济实现权益的保障。意识手段是指举办相关宣传活动，增强公民参与环境保护的意识，提高公民参与环境保护的主动性。总之，要通过多种形式提升公众参与环境保护能力，动员各界参与环境保护建设，构建多元共治的环境保护公众参与机制。

〔1〕汪 劲.环境法学〔M〕.北京：北京大学出版社，2011：47.

〔2〕高 帅.从生态文明建设看企业环境信息公开〔J〕.生态经济，2015（4）：193-194.

〔3〕何 云.关于新形势下推行企业环境报告制度的思考〔J〕.环境保护与循环经济，2015（7）：12-14.

〔4〕巩 固.守法激励视角中的《环境保护法》修订与使用〔J〕.华东政法大学学报，2014（3）：29-41.

〔5〕李爱年.中欧企业环境信息强制公开制度比较研究〔J〕.法学杂志，2009（12）：77-80.

〔6〕王彬辉.我国企业环境信息强制公开制度的发展与实践路径〔J〕.法学杂志，2015（8）：101-111.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2017）05-0086-05

2017-08-10

张文婷（1980-），女，山东蓬莱人，中共北京市顺义区委党校教研二室副主任，副教授，法学硕士，主要研究方向为行政法、环境与资源保护法。