发挥社会智库参与地方治理的比较优势

胡庆亮

（佛山科学技术学院马克思主义学院，广东 佛山 528000）

发挥社会智库参与地方治理的比较优势

胡庆亮

（佛山科学技术学院马克思主义学院，广东 佛山 528000）

作为中国特色新型智库的有机构成，社会智库在治国理政体系中发挥着重要作用。地方治理的自身所需、社会智库的成功实践、社会建设的深入发展等，为社会智库参与地方治理提供了有力的现实依据。同时，社会智库的研究特点与地方治理内在要求的契合，则使社会智库在地方治理中的比较优势得到了充分体现。为了更好地发挥这种优势，无论地方政府还是社会智库都需要加快改革，建立起相应的保障机制。

社会智库；地方治理；比较优势；保障机制

作为一个拥有几千年文明的大国，我国的决策者历来十分重视智者和谋士的作用，这就令具有“智库”或“思想库”特点的组织团体、制度安排不断涌现。近年来，随着内外环境的变化，我国在发展过程中遭遇诸多瓶颈，尤其是地方上矛盾冲突增多、群体性案件高企不下，给党和政府治国理政带来了严峻挑战，对决策科学化提出了更高要求。古人云“郡县治则天下安”，固本强基才能避免地动山摇。为了更好更快地实现善治，地方治理亟需汇集更多的智慧。

一、地方治理需要社会智库的参与

（一）地方治理的重要性及存在的不足，决定了社会智库参与的必要性和紧迫性

2015年6月习近平总书记在贵州调研时指出，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”。由此，地方治理所具有的政治意义和社会意义可见一斑。但是，当前地方治理中还存在不少问题，主要表现在以下三个方面。第一，治理主体不够多元。一方面，当前社会分层、利益分化已成为不争的事实，在涉及公共利益的领域，无论组织、群体还是公民个人，参与公共事务的期待和诉求日甚一日。另一方面，随着改革的深入和改革难度的加大，有些地方政府求稳求安的心理明显，使得体制改革偏于保守，不仅令理论与实践、理想与现实、干部与群众、思想与言行的悖向性日趋严重，而且极大抑制了其他主体参与治理的积极性。第二，治理成本居高不下。治理成本是为达到治理目标所需耗费的资源与所达到的效果之比，在实践中通常被具体化为选择某种治理方式所导致的损失或所付出的代价。治理成本主要包括物质资本和社会资本。一方面，地方政府的首要任务是发展经济、维护稳定，但经济增长并不一定能够带来社会稳定，囿于上级考核压力和自身认识的偏差，不少地方政府维稳异化，投入大量人财物，却难以实现稳定的目标。另一方面，政府作为地方治理中最重要的主体，屡屡由于相关人员的言行不当而饱受诟病，政府公信力因此大打折扣。而政府公信力被大量削减的背后，实际上是社会资本的不断消耗。第三，治理过程缺乏规范。主要表现为：一是政策制定缺乏整体性和系统性，部门分割、内争里耗、多取少予成为不少地方治理的真实写照。二是治理区间缺乏沟通和协同，各自为政的现象突出，导致资源浪费严重，投入与产出比例失调。三是治理的程序和内容不够严谨。对于哪些行政决策需要政府单独决定，哪些重要决策需要或者必须经过公众论证，都没有明确规定，认识上模棱两可。对于到底采用会议、文件形式还是实地走访、现场调研，随意性也很大。四是治理成效缺乏独立的第三方评估。治理是否有成效、成效是否明显通常由政府自己说了算。要改变此种现状，重大举措之一就是立足“政府—市场—社会”的治理架构，大力发展社会组织，广泛汲取民间智慧，而社会智库正是民间智慧的集大成者，可以担此重任。将其纳入地方治理，对扩大治理主体、减少治理成本、规范治理过程大有裨益。

（二）社会智库参与地方治理的成功实践，证明了它可以为地方治理提供有效的智力支持和政治活力

在实践中，各个省、自治区、直辖市的治理模式不尽相同，但存在一个共性，就是对民间智慧运用得越充分，经济社会则发展得越快、越好。社会智库在地方治理中的作用主要体现在四个方面：第一，提供改革方案，推动地方善治。针对各种迷局和难题，社会智库能够以全球视野、地方视角，为地方发展问诊把脉、开方下药。以中国（海南）改革发展研究院（以下简称中改院）为例，作为一个资深社会智库，它以研究改革发展政策为主要业务，以“直谏中国改革”为己任，以“网络型、国际化、独立性”为突出特色。截至2015年9月，已出版海南改革发展研究专著编著20多本，向海南省委省政府提交政策建议报告和研究报告110多份，包括打造国际旅游岛升级版等在内的关于加快海南改革发展的意见和建议都得到了高度重视。第二，拓展基层民主，激发民间智慧。社会智库参与地方治理的过程，也是促进地方治理规范化、程序化、制度化的过程，以此广开视听、广纳民意，在激励社会公众政治参与的同时，可以最大限度地挖掘和吸收蕴藏在民众中的聪明才智。以温州民间智库为例，它是国内首家完全由普通市民组成的草根智库，每年都会形成报告，为市委和市政政府决策提供借鉴。仅2014年该智库就有57项咨询调研活动成果转化为报告，屡获上级领导的批示和肯定。第三，增强官民互动，改善党群关系。社会智库建言献策，有利于党和政府倾听底层和基层的声音，打破“沉默的螺旋”，找到全社会意愿和要求的最大公约数。以南方民间智库为例，其自成立以来先后发展了20名智库成员，凝聚了上千名活跃参与者，并参与举办了如“民间拍案——实施《珠三角规划纲要》群众论坛”等各类活动。仅就群众论坛而言，前后共吸引了1.5万多人次参与现场活动，950多万人次进行在线互动，官方网络平台共收到2.6万条有效来帖，从而在广东成功搭建了一个近年来持续时间最长、参与人次最多、影响力最广的官民互动大平台。第四，激活思想市场，优化竞争格局。社会智库的加入，可以发挥“鲶鱼效应”，加深官办智库的危机感，提升其建言献策的能力。以上海福卡智库为例，早些年它利用数据优势，在上海18个区县一级政府制定“十一五”规划时直接参与了其中的17个，并成功吸引了江浙不少地方政府主动向其寻求合作，风头一时无二。这种局面直接刺激了相对沉闷的体制内智库，使它们也开始重视数据和调查。其中，上海市发改委下属的上海市发展改革研究院在产业经济研究方面日渐专业，与福卡形成了激烈竞争；同时，还与各大高校和社会科学院联合建立了10个社会调查中心，推动了政府决策方式的改革。

（三）社会建设的深入发展和国家政策的不断出台，保障了社会智库参与地方治理的长期性和制度化

党的十八大提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。十八届三中全会要求“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等四个方面提出了原则性要求。十八届四中全会提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。十八届五中全会提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在此大背景下，包括社会智库在内的社会组织大量涌现，截至2016年年底，全国共有社会组织70.2万个，比2015年增长6.0%，可谓数量庞大。在此期间，社会智库也逐渐从登记企业回归为社会组织，显示出党和政府对社会智库认识的改变和重视程度的提高。与此同时，专家库、思想库、智库等智囊机构的功能和价值也日益受到党和政府的关注。党的十八大报告强调“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。2013年4月习近平总书记首次提出建设“中国特色新型智库”的目标，并视智库发展为国家软实力的重要组成部分，将其提高到国家战略的高度。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更加明确要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），则是改革开放以来第一份关于智库发展的纲领性文件，勾勒出中国特色新型智库体系建设的路线图和时间表。正是在这份意见书中，社会智库被单列出来，与社会科学院智库和党校行政学院智库、企业智库、高校智库等一起构成了中国特色新型智库。及至2017年5月，《关于社会智库健康发展的若干意见》出台，对社会智库给予了充分肯定，认为它“在咨政建言、理论研究、社会服务、人才储备、国际交流等方面发挥了积极作用”。从民间智库到社会智库，从整体规划到专门设计，社会智库的功能和作用已得到国家领导层的认可，为其参与地方治理提供了政治保障。

二、社会智库参与地方治理的比较优势

在全面推进国家治理现代化的背景下，社会智库参与公共治理尤其是地方治理具有强烈意愿。这既是宏观形势和客观环境使然，也是由社会智库的研究特点与地方治理的内在要求相契合所决定的。事实上，相较于其他类型的智库，社会智库参与地方治理的比较优势十分明显。如前所述，不仅有利于党和政府广集民意，吸纳民智，降低政府的决策成本，而且有利于优化执政理念，转变政府职能，提高管理效能，维护社会稳定。此外，通过社会智库与官办智库的竞争，还可以提高中国智库的整体水平，推进国家治理现代化和社会创新。当然最重要的，莫过于社会智库研究内容的具体化和研究的独立性。

作为国家治理的一部分，地方治理的第一原则应是“在地化”（localization）。事实上，每一个地方都有与其他地方不尽相同的地方性，如经济资源、人文、民情、风俗等等。因此，要求参与治理的主体能够更多地立足本地，因地制宜、对症开方。与此同时，地方治理的任务是尽其所能、创造条件来维护社会稳定、促进经济发展、回应公众需求。换句话说，其关注的重点在于民生事务和涉及群众切身利益的重大问题。根据上海社会科学院智库研究中心推出的《2016年中国智库报告——影响力排名与政策建议》，无论在综合类智库还是专业类智库排名中，社会智库位居前列的都屈指可数。那么，社会智库在干什么呢？不可否认，社会智库中也有诸如中国与全球化智库、中国经济五十人论坛等全国性的大型智库，但更多的是面向地方、研究领域相对集中的中小型智库。与官办智库不同，社会智库具有立足本地、联系实际、广接地气的特点。它们以调查研究、咨询服务、区域规划、专业服务为基本功能，以理论宣传、科学普及、智力开发为配套门类的体系，对于推进地方治理体系和治理能力现代化，有着更为重要的现实意义。以温州民间智库为例，从被领导批示采纳的如《温州市食品安全管理体制改革建议》《温州行业协会参与环境治理建议》《温州城市国际形象分析与对策研究》等调研成果看，其研究内容和价值取向的地方特色十分突出。社会智库以问题为导向，既立足短期，又着眼长远，研究更具思路性、前瞻性、战略性和创新性，更能够反映广大社会成员最直接、最现实、最紧迫的公共需求。这种将自己研究重点与地方治理中心工作紧密结合的特性，使社会智库获得了初步优势。而且随着地方治理的推进，这种优势变得越发明显。

当然，仅仅研究内容上的优势并不足以凸显社会智库参与地方治理的优越性，其优越性还体现为研究的独立性。作为专业的研究机构和智力产品的主要供应者，智库在公共政策研究方面发挥着至关重要的作用。但如果不全说真话、不够接地气，其研究往往成为纸上谈兵，不仅不利于政府决策的科学性，而且可能带来一定的危害性。根据现代智库的要求，智库的核心价值应包括：一是独立性，即智库机构必须真正体现不受政府影响的第三方研究，而不是去附合、诠释官员的意志。二是战略高度，即要对经济社会面临的国内外公共政策问题，提出战略层次的研究，而不是高不成低不就的应景之作。三是创新与建设性，即智库研究必须有所发现和突破，要提出真正有创新的策略建议，而不是低水平重复。其中，独立性居于首位。而这点恰恰是体制内智库的短板，尤其是社会科学院智库，始终带有一种为政府完成“命题作文”的色彩。目前，中国大部分智库都属于官办或半官办，这种身份特点使得它们在独立性上很难有大的突破。首先，这两类智库的研究经费直接或者间接地来自政府；其次，其研究人员的收入和职称评定也都直接或间接由政府决定。经济与人事上的依附关系，实际上是一种雇佣关系，决定了其研究不太可能置身于政府影响之外而提出具有开拓性的意见和建议。很多时候，这种研究是根据既有结果或结论来寻找事实、数据反证其正确性，从而异化为政府政策的传声筒或政策合理性的解释者、证明者。好的一面是研究工作可以紧扣政府需求，不好的一面是独立性相对较弱，缺乏市场意识，在视野和论证上受到一定影响，也限制了自身在地方治理中的作用。由传统研究院所转化而来的智库，很难抛开隶属关系进行独立研究。在很多上级机关眼里，他们主要是诠释政策，还不是提供决策备选方案的智囊。当然从另一个角度讲，这也是社会智库在公共决策中缺少参与的必然结果。与体制内智库相比，社会智库的研究具有相对独立性和客观性，所提的学术观点和政策建议更容易超越部门利益、地方利益和行业利益，对促进地方科学民主决策具有独特作用。如果说官办智库是党和政府的内脑，那么社会智库就是党和政府的外脑，两者互为补充。

三、社会智库参与地方治理的保障机制

社会智库参与地方治理的保障机制，可划分为外在和内在两部分。外在部分主要指政府通过法律法规等形式，确立社会智库参与地方治理的主体地位，并为其参与决策提供各种信息、渠道、资金、人才等外围常态性、规范性支持。内在部分主要是指社会智库提高业务能力，提出更多具有实际价值的调查研究及意见建议。具体来说，可分为三个层次：一是宏观层次，体现为制度的顶层设计与政策分析市场的完善。社会智库参与地方治理，涉及国家治理现代化、社会治理创新、协商民主等近年来几乎所有的重大政改主题，因此必须从顶层制度上为其确立合法的主体地位。在此基础上，还应整饬政策分析市场环境，激发思想创新力。二是中观层次，体现为社会智库从求生存、谋发展到发挥实效的过程保障。对多数社会智库而言，如何生存依然是面临的主要压力。即使是一些逐渐做大的智库，要将才智成果转化为现实效益也并不容易。因此，需要从参与渠道、资源配置、人才利用、成果转换等方面进行长期规划。三是微观层次，体现为社会智库参与地方治理的主体能力保障。智库的主要功能是通过出谋划策影响政府决策，其先决条件是要有专业性、可行性、前瞻性的建议和意见。而意见和建议的提出，考验的是社会智库的综合素质。如果说宏观、中观层面解决的是社会智库的权利问题，那么微观层面解决的则是其能力问题。当前，第一层次的要求已基本实现，第二和第三层次的达成仍在继续，关键在于地方政府与社会智库能否相互合作，建立起相应的保障机制。

（一）以建立政府的外部扶持机制为基础，为社会智库参与地方治理提供环境保障

按照《意见》规定，社会智库是中国特色新型智库的组成部分；政府的主要责任在于规范和引导社会智库健康发展，确保社会智库遵守国家宪法法律法规，其基本做法是进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制，探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。对此，国家层面的改革尚需时日，地方政府可以先行先试。具体来说，就是地方政府要为社会智库参与决策咨询提供制度安排和机制保障：第一，加大对社会智库建设的支持力度，建立先期培育机制。这些支持包括政策支持和资金支持两部分。政策方面，首先应改进人事管理办法，对社会智库人员的任职年龄、兼职条件等适当放宽，推动党政机关与社会智库之间人才有序流动，推荐社会智库专家到党政部门挂职任职，同时鼓励优秀中青年学者到社会智库工作。其次，健全社会智库参与决策咨询的法制保障，鼓励社会智库参与公共政策的分析、研究，为其参与治理提供渠道支撑。在资金方面，一要规范社会智库的财务管理，推进财务公开，同时要确保社会智库自主支配合法所得经费的权利。二要将社会智库的培育纳入社会组织培育中。当前，为了鼓励和支持各类社会组织的发展，不少地方都设立了社会组织培育专项资金，但对社会智库要么避而不谈，要么说得模糊不清，操作起来也十分不便。鉴于此，地方政府应明确资助范围和支持力度，必要时可以建立社会智库资助专项，以课题申报甚至直接以考核拨付的形式予以帮扶。当然，按照《意见》要求，各级政府要落实公益捐赠制度。倘若如此，对社会智库而言无疑是一个有益讯号。第二，打造规范有序的市场环境，建立公平的竞争机制。地方政府须将社会智库与官方智库同等对待，将社会智库视为智库体系的重要一员和公共治理的重要参与者。目前，社会智库既没有内参系统，也难以参加政府会议、获得政府课题，缺乏影响政府决策的渠道，市场主体地位不明显。针对这此情况，正如《意见》指出的，要建立政府购买决策咨询服务制度，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。这样可以体现“机会均等”，对规范咨询服务市场、完善社会智库产品供给机制十分有利，同时还有助于激活思想市场，为社会智库的生存、发展提供源头活水。但效果如何，关键要看政府能否落实上述要求，一视同仁又分门别类地促进不同类型智库在竞争中共同成长。第三，完善现有的政策法规，建立宽入、严管、劣汰的进退机制。众所周知，社会智库成立前往往资金薄弱、人脉不广、知名度不高，先天不足的特征比较明显，雪上加霜的是，目前多数社会智库只能以公司而不是民办非企业单位形式成立，难以享受相关税收优惠。而且即使可以登记为民办非企业，能够在企业所得税方面获得一定减免，其整体税负也高于事业单位和社会团体。因此，解决“注册难”问题是促进社会智库成长的首要问题。在这方面，不少地方已经进行了有益尝试。例如2015年1月1日起实施的《广州市社会组织管理办法》，对社会组织在注册资金、登记住所等方面降低了要求。当然，入门宽松并不意味着管理放松。当前，包括社会智库在内的社会组织越来越多，有的长期未开展活动，有的则超出经营范围，还有的出现了违规甚至违法行为，严重损害了社会组织的公信力及正常的市场秩序。所以，政府要加大对社会智库事中、事后监管的力度，切实履行各部门的监管责任，加强执法监察，依法查处违法行为。同时，要在法律允许的范围内设立一定期限，根据社会智库的综合表现相应地采取警告、察看、劝退、取缔等处罚措施，建立有效的退出机制。

（二）以建立社会智库自身改革机制为关键，为其参与地方治理提供主体保障

良好的外部环境固然重要，但社会智库自身的素质和品质更需重视。从目前来看，社会智库在成长期内应与官方智库错位发展，各显所长。原因在于，官方智库凭借人才优势、资源优势、政策优势，仍将占居政府主要智囊的位置，尤其在国家治理层面，官方智库的优势地位更为明显，这是短期内无法改变的现实。当然，这并不意味着社会智库无所作为。如果说官方智库在决策咨询中充当“大脑”，社会智库则可以扮演“小脑”的角色，并在地方治理中发挥作用、实现突破。待发展壮大后，才可能与官方智库领衔主演“左脑”和“右脑”。为此，社会智库还需在管理方式、资源配置、人才利用等诸多方面作出努力和尝试，既要大刀阔斧，也要深耕细作。第一，强化社会责任意识，杜绝违法违规行为，建立自我监督机制。社会智库本质上是非营利机构，不能以赚钱为根本目的。虽然其发展离不开源源不断的资金支持，但这只是必要手段和特定需要，社会性和公益性才是其真正的价值追求。对于这点，无论举办者还是参与者都必须牢记和遵守。同时，作为独立的法人实体，社会智库应遵守国家法律和行业规范。尤其在政治上，既要坚持高线，又要守住底线，切实履行好作为一个社会组织应尽的责任和义务。同时，要注重信息的公开透明，定期公示相关的治理结构、人员背景特别是收入来源，并保存好各项研究的原始数据、计算过程与资料来源，以便事后查验。这样，既可以接受公众监督，形成对社会智库的约束，又可以增强其公信力，从而获得更多支持。第二，加快人才的发掘和吸纳，提高研究队伍的素质，建立人才流转机制。人才匮乏始终是社会智库发展的一大障碍。就整体而言，社会智库对专职研究人员的吸引力有限，尤其在社会智库的起步阶段，无论是薪资待遇还是社会地位以及上升空间与大多数官方智库和科研机构相比，都存在很大差距。所以，无论是生存之道还是权宜之计，社会智库运营的理想状态是除核心成员外其他研究人员以兼职为主。在此阶段，社会智库主要作为一个人才资源嫁接和整合的平台而存在，任务是将闲散的优质资源汇聚起来，从而实现一加一大于二的聚合效应。同时，要遵循智库发展规律，建立以课题和项目为导向的组织架构和激励机制，健全相应的科研、咨询、成果转化和评估奖励等内部制度，创设良好的制度和内部生态，以制度的优越性吸引人才、留住人才。此外，还需大力培育和营造智库文化，形成专业、务实、忠于职守的文化氛围。在当前国家大力支持智库、发展智库的有利形势下，社会智库的当务之急就是要又准又快地做好人才工作。否则一旦错失时机，将很难实现跨越。第三，突出研究的特色和专业，提供高品质的咨询报告，建立品质保障和成果转化机制。社会智库可以聚集草根达人和民间智者，但毕竟规模小、力量弱，在全、大、上方面难以与官方智库分庭抗礼。因此，社会智库只有在一个专业化的细分领域持续耕耘，才可能积聚优势、发挥影响作用。这就决定了它必须走有特色、专业化的发展道路。在成长初期，政府可以提供一系列的扶持政策和优惠措施，但随着思想和智力市场的规范与完善，真正能在竞争中存活下来的还是高质量的产品。社会智库要准确把握地方政府工作的重点、难点和关系民生的重大事项，在政府关注和群众需求之间找到最佳契合点。在此基础上，通过市场细分，划定出社会智库有竞争优势的市场空间深耕细作，方有希望成功。

〔1〕王 文，李 振.中国智库古今延承之路：历史溯源与未来启示〔J〕.智库理论与实践，2016（2）：8-13.

〔2〕胡 薇.理解地方治理现代化的五个维度〔N〕.学习时报，2015-11-30（08）.

〔3〕王锡锌.地方治理的“在地化”与国家治理能力建设〔J〕.中国法律评论，2016（1）：44-48.

责任编辑 梁华林

D630

A

1009-1203（2017）05-0066-05

2017-08-20

广东省哲学社会科学基金项目（GD14XGL14）。

胡庆亮（1978-），男，山东安丘人，佛山科学技术学院马克思主义学院讲师，法学博士，主要研究方向为政党与国家治理现代化。