加快煤炭资源型地区转型发展的政策创新——学习贯彻习近平总书记视察山西重要讲话精神

张惠萍，刘兆征

（1.中国人民银行太原中心支行会计财务处，太原 030001；2.中共山西省委党校政治经济学教研部，太原 030006）

加快煤炭资源型地区转型发展的政策创新
——学习贯彻习近平总书记视察山西重要讲话精神

张惠萍1，刘兆征2

（1.中国人民银行太原中心支行会计财务处，太原 030001；2.中共山西省委党校政治经济学教研部，太原 030006）

习近平总书记在山西视察工作时指出，实现资源型地区经济转型发展是山西经济发展需要深入思考和突破的重大课题。学习贯彻习总书记视察山西重要讲话精神，推进山西等煤炭资源型地区转型发展，必须通过深化改革不断创新政策：一要推动财政政策创新，建立以横向平衡为主的财政转移支付制度等；二要推进税收政策创新，调整增值税的税率或分成比例等；三要推进金融政策创新；四要推动科技政策创新，加快科技创新主体培育等。

煤炭资源型地区；财政政策；税收政策；金融政策；科技政策

2017年6月习近平总书记在山西视察工作时指出，实现资源型地区经济转型发展是山西经济发展需要深入思考和突破的重大课题。山西作为煤炭资源型地区，转型发展是经济发展的根本途径。推进山西等煤炭资源型地区转型发展，必须通过深化改革，从财政、税收、金融、科技等方面不断创新政策。

一、深化财政改革，创新财政政策

（一）建立以横向平衡为主的财政转移支付制度

新中国成立之后，煤炭资源型地区以大量煤炭资源支援国家经济建设，作出了巨大贡献，但由于长期的资源开发，生态破坏严重，社会问题突出，加之较低的地方收入占比，需要国家财政加大支持。另外，煤炭资源型地区大都是欠发达地区，与一些发达地区相比，投资的边际效用较大。基于以上两点，国家应该从优化投资的角度出发，建立以横向平衡为主的财政转移支付制度，加强预算资金在地区之间的调剂，采取转移支付的办法，加大对历史贡献大的欠发达煤炭资源型地区的财政转移支付，不断提高资金的边际效益。与此同时，应帮助解决煤炭资源型地区在转型发展中的困难，支持和推动煤炭资源型地区转型发展。

（二）建立财政贴息制度

推动产业转型和结构升级需要财政政策支持。一要建立转型替代产业的政府贴息制度。在煤炭资源型地区的产业转型实践中，可以对一些产业基础和发展潜力具有优势，又符合国家产业政策和规划，并能替代进口设备的替代产业，给以财政贴息政策，推动产品升级、产业转型。二要建立产业技术进步的财政贴息制度。为了加快煤炭资源型地区产业调整和升级，对于企业技术改造项目、高精尖产品生产环节的流动资金贷款，可采用财政贴息政策加以推动。三是对于重点骨干企业、重点行业技术开发项目，应加大财政贴息的力度〔1〕。

（三）建立煤炭调入区对煤炭调出区的财政转移支付制度

当前，全国煤炭流向总体上呈“北煤南运、西煤东调”、煤炭生产与消费逆向分布的格局。根据全国煤炭生产和消费情况，我们可以将煤炭消费区域叫做煤炭调入区域，将煤炭生产区域叫做煤炭调出区域。煤炭资源型地区都属于全国煤炭的调出区域。煤炭资源的开采和加工利用，造成了煤炭调出区域自然生态的巨大破坏和人居环境的严重污染，给煤炭调出区域的持续发展和群众生产生活带来了严重影响，同时，煤炭调入区域由于有来自煤炭调出区域的大量煤炭资源作支撑而得到了比较快的发展。因此，可以探索建立煤炭调入区域“反哺”煤炭调出区域的财政转移支付制度。这种从煤炭调入区域的财政转移支付，主要用于煤炭调出区域的自然生态修复和环境污染治理。在实际操作中，可以由中央政府主持制定有关转移支付的制度和规定，煤炭调入区域的财政转移支付直接转入煤炭调出区域，并由煤炭调入区域监督，保证专款专用。

二、深化税收改革，创新税收政策

（一）调整增值税的税率或分成比例

国外矿业发达国家很少对资源型产品征收增值税。我国不仅对资源型产品征收增值税，而且税负较重，采矿行业大约57%的税收来自增值税。矿产品增值税税率从2009年l月l日起由13%增加到17%，这一改革大大增加了煤炭资源型地区采矿业的增值税税负。税负过重，不利于煤炭资源型地区采矿类企业的技术进步和转型升级。为此，在大力加快煤炭资源型地区转型发展过程中，需要调整煤炭资源型地区采矿业的增值税税率，降低煤炭资源型地区采矿业税负水平。

（二）研究设计和率先开征环境税

煤炭资源型地区作为我国的能源基地，环境污染严重，生态破坏问题突出，阻碍了经济社会的全面进步。开征环境税有助于煤炭资源型地区节能减排和保护生态环境。当前开征环境税，应根据不同情况采取多种方式。对于排放相对集中的污染物，可以其排放量作为税基进行征税；对于一些混合成分较多的污染物，无法有效、完全地检测污染成分或检测成本过高，可以在消费环节征税。在税率的设定上，对于可测量的污染物的税率可采用累进税率，排放越多，征税越多；对于无法具体测量的污染物，可根据实际情况，设定有差别的固定税额进行征收。环境税税款应专款专用，全部用于环境保护与生态治理。

（三）建立资源型企业所得税优惠制度

煤炭资源型地区资源型企业安全投入欠账多，可让资源型企业适当提取“安全基金”，并在税前扣除，推动企业安全投入。资源型企业技术改造国产设备、技术改造确需从国外引进的国际尖端进口设备的投资可以抵免企业所得税〔2〕。

三、深化金融改革，创新金融政策

（一）完善金融市场

一要加快股票市场建设。股票市场不仅可以改善企业的资金来源结构，更重要的是可以解决企业长期资金的来源问题。从当前来看，煤炭资源型地区的上市公司，大多集中在煤炭、钢铁、煤化工、电力等资源型行业或企业。应进一步推进高新科技企业、文化服务业和优质中小企业在创业板、中小企业板上市，大力支持煤炭资源型地区优质企业在海外市场上市，加快煤炭、钢铁、煤化工、电力之外的其他类型公司的上市步伐。二要加快企业债券市场建设。债券市场不仅是企业融资的重要渠道，而且有利于资本市场结构的完善。和股票市场相比，煤炭资源型地区债券市场更加滞后。为此，要加快煤炭资源型地区债券市场建设，逐步放宽企业债券的发行管制约束，不断创新债券品种；要培育更多的发行主体，加强债券发行公司的法人治理结构优化，提高公司经济效益。三要加强投资基金市场建设。要加快能源产业投资基金建立步伐。煤炭资源型地区煤炭资源丰富，煤炭产业及其相关的煤化工企业众多，发展迅速，实力雄厚，并在全国具有一定优势，为能源产业投资基金的设立提供了良好的投资者。与此同时，煤加工、煤转化、煤炼油、煤层气开发等煤炭加工转化产业也能为能源产业投资基金的投向提供更多机会。

（二）加快金融机构改革

煤炭资源型地区转型发展的不断推进，对金融服务提出了更高的要求，金融机构需要加快改革。要加强对城市商业银行的改革，城市商业银行作为煤炭资源型地区的地方性商业银行，应以服务煤炭资源型地区地方经济为市场定位。煤炭资源型地区的城市商业银行应利用开展金融业务的本土优势，加快产品创新，扩大业务范围，开办咨询服务、租赁、保险代理、代客理财等中间业务。要加大煤炭资源型地区银行机构的信贷投放力度。煤炭资源型地区各个银行机构要根据转型发展的需要，不断改善金融服务，增加信贷资金投入，调整信贷结构，开发适应各类企业特别是中小企业经营的信贷品种，支持煤炭资源型地区转型发展。政府要出台相应政策，鼓励各银行加大对低碳项目的“绿色信贷”力度。要推进融资租赁公司、典当行、担保机构的发展。要发展金融控股公司，探索金融机构多元化经营模式。从世界各国的发展实践来看，混业经营是提高金融体系运作效率的有效方式，为了提高煤炭资源型地区金融业的竞争力，发展金融控股公司是非常必要的。

四、深化科技改革，创新科技政策

（一）培育科技创新主体

要实施煤炭资源型地区科技型企业“孵化工程”“成长工程”，下大力气培植和扶持一批有自主知识产权的科技创新型企业，不断塑造企业自主创新的精神，增强企业创新的行动自觉。可以选择部分科技型企业进行试点，赋予其技术创新的权利和技术创新的空间。煤炭资源型地区政府要加快制定技术创新激励政策和技术创新引导计划，推动企业积极投资、投身于技术创新，不断激发和提升企业技术创新的动力和活力。政府可以设立“企业技术创新奖”，对于取得技术创新和发明专利的企业要给予奖励。要加快推进国家高新技术企业申报和认定工作，煤炭资源型地区政府应加强申报服务和协调工作，通过资金支持、政策引导等多种方式，推动煤炭科技型企业申报和创建国家高新技术企业。煤炭资源型地区政府要加强对现有煤炭高新技术企业的管理、指导和服务，推动其快速发展并尽快做大做强。要加快煤炭资源型地区企业科技资源整合，推动企业联合引进先进技术，联合建设技术研发中心，联合进行技术、工艺和新产品的研究开发。

（二）提高科技创新能力

一要加强产学研结合〔3〕。国外科技创新成功的经验之一就是产学研的紧密结合。经过近四十年的努力，美国斯坦福大学创造了硅谷工业园的奇迹，硅谷半导体的电子与信息产业已经发展成为美国经济的龙头。煤炭资源型地区科研机构要转变发展观念，完善合作机制，与企业加强联系，开展多种形式的科研合作，将研究探索重点转向企业急需的技术。煤炭资源型地区政府要建设技术转让市场，完善相关政策，推动研究成果的转化应用。二要加强区域间、企业间的科技协作。合作创新是实施技术创新的必然趋势，所以，要改革科技体制，整合区域间、企业间的科技资源，建立科技协作机制。三要加强企业并购。实施企业并购、资产重组，推动企业规模扩大、实力增强，有助于提高企业的科技创新能力。要引导煤炭资源型地区“全能型”的小企业向“小而精”“小而专”“小而高”的专业化企业发展，不断提高小企业的科技创新能力。

（三）营造科技创新环境

技术创新速度的快慢除了取决于创新主体自身的努力外，还有赖于外部创新环境的推动〔4〕。为此，必须着力营造科技创新的良好外部环境。一要加强以科技企业孵化器为核心的科技创新服务体系建设。政府要把科技创新孵化器纳入中长期科技发展规划，致力于科技创业和企业孵化工作。同时，要联络风险投资公司、担保机构等，建设科技创新担保体系。二要完善知识产权管理和保护制度。应完善知识产权保护机制，加大执法力度，严厉打击各种侵权行为，维护创新者合法权益。对于知识产权侵权案件和知识产权争议纠纷，相关部门要及时受理并进行公正处理。可以编制关于煤炭资源型地区知识产权方面的产品目录、技术目录，并定期发布。还应建立知识产权交易中心，完善人才评价体系和预警机制。

（四）实施科技创新项目

煤炭资源型地区政府要加大科技投资规模。要重视科技投入，并将科技投入作为投资的重点，从预算上给予保障。探索建立财政科技投入的年增长幅度不低于甚至高于财政收入年增长幅度的硬性约束制度。在此基础上，政府要积极动员组织煤炭资源型地区企业申报各级各类科技项目，特别要推动一批国家重点科技项目落户煤炭资源型地区，以改变煤炭资源型地区科技资源不足的状况，提高其科技水平，增强其经济发展后劲。煤炭资源型地区要积极实施科技成果产业化工程，对重大科技成果优先支持成果孵化，不断促进科技创业中心、科技服务中介机构和科技成果产业化示范基地的建设。可以考虑由高校研究机构、专业科研院所和企业研发中心联合组成科技攻关项目组，实施重大科技成果项目建设，推动高校、研究院和企业之间的知识共享和技术协作。

〔1〕王彦明.资源型城市转型的财政政策：介入机制与方式〔J〕.生产力研究，2011（1）：54-56.

〔2〕周平川，王久瑾.煤炭工业可持续发展的财税政策研究〔J〕.税务研究，2005（10）：50-52.

〔3〕杜俊慧，王文寅，苏贵影.基于主成分分析的山西高校科技创新能力评价〔J〕.经济问题，2013（7）：111-114.

〔4〕史竹琴，薛耀文.山西科技创新能力研究〔J〕.理论探索，2007（1）：104-106.

责任编辑 梁华林

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1009-1203（2017）05-0052-03

2017-08-25

张惠萍（1965-），女，山西五台人，中国人民银行太原中心支行会计财务处高级会计师。刘兆征（1970-），男，山西临县人，中共山西省委党校政治经济学教研部主任，教授。