完善政府购买社区矫正社会服务制度的思考

苗 泳（中央司法警官学院副教授）

邢 玲（中央司法警官学院）

完善政府购买社区矫正社会服务制度的思考

苗 泳（中央司法警官学院副教授）

邢 玲（中央司法警官学院）

社区矫正是刑罚执行方式的重要变革，是罪犯教育改造社会化的重要发展。政府向社会力量购买社区矫正社会服务则是推动社区矫正发展的主要途径和方式。近年来，通过政府购买方式，各地社区矫正工作获得了快速的发展，同时也出现了诸多问题。对此，笔者通过对上海、深圳、北京等地政府购买社区矫正工作的实地调查或观察①篇幅所限，具体调研和访谈内容不做专门介绍。，梳理出我国社区矫正工作发展中的几个主要问题，研究并提出了相应的建议。

一、我国政府购买社区矫正社会服务的基本情况

我国政府购买社区矫正社会服务已经有十几年的实践，部分地区在持续实践和探索中形成了自己的特色和模式，但总体来看，尚处于摸索阶段。

（一）我国政府购买社区矫正社会服务的主要模式

学界比较流行的模式归类方法是以我国政府购买社区矫正社会服务的各主体之间关系和购买方式为标准，主要分为三种模式：独立关系竞争性购买模式、非竞争性模式和依赖关系非竞争性模式②参见王浦劬、［美］莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版，第20～22页。。这种分类和分析方法固然重要，但从政府购买社区矫正社会服务的实践看，对社会矫正性质的认识和政府各部门在购买社区矫正社会服务中的职责和地位，在一定程度上决定了政府购买社区矫正社会服务的发展方向，同样不可忽视。以此为标准，笔者认为，我国政府购买社区矫正社会服务主要是两种模式：第一种模式是侧重社区矫正的社会工作属性，将社区矫正纳入政府购买社会服务的体系之中，重视发挥社会工作主管部门的主导作用，并要求涉及社区矫正社会服务的其他政府部门积极配合。这种模式以深圳为典型。第二种模式是侧重社区矫正的刑罚执行和预防犯罪属性，将政府购买社区矫正社会服务纳入预防和减少犯罪工作体系，重视发挥社区矫正刑罚执行主管部门的主导作用，并要求其他有关部门积极协助和配合。这种模式以上海和北京为典型。

（二）我国政府购买社区矫正社会服务的内容

我国政府购买社区矫正社会服务的模式各异，但购买服务的内容有趋同之势，都是在“两高两部”发布的《社区矫正实施办法》和《关于全面推进社区矫正工作的意见》规定的社区矫正任务基础上，根据社区矫正社会工作的理论和实践，有所拓展，宗旨就是“协助监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶”。总体来看，我国政府购买社区矫正社会服务的内容主要存在几个问题：（1）基于社区服刑人员的特殊身份和矫正教育的需要而提供的服务内容多，而社区服刑人员作为公民和社区居民而应享有的社会公共服务则很少。（2）刑罚执行类事项和服务较多，康复矫正、社会福利方面的事项和服务较少。（3）政府购买社区矫正社会服务的范围不确定、服务项目过少而且不够细化、服务标准不够明确，因此服务质量评估难以操作。这反映了我国政府购买社区矫正社会服务尚处于初始阶段。

（三）我国政府购买社区矫正社会服务的方式

根据笔者的调研和观察，我国政府购买社区矫正社会服务的方式主要有三种：第一，签订购买合同方式，即政府或相关部门作为购买者与社会组织或其他社会力量签订购买服务合同，服务方根据合同提供专业化社会工作服务，购买方按社工人数或项目标准等支付一定费用。这是我国政府购买社区矫正社会服务的主要方式，深圳、上海的做法最为典型。第二，投资建设或直接资助。很多地方政府出资组建类似事业单位的社会组织，该组织招聘社工派驻到基层政府部门或社区参与社区矫正工作，政府负担社工的工资和部分办公经费、活动经费；或者投资建设用于社区矫正社会服务的综合性场所；或者对参与社区矫正社会服务的社会组织、企业或个人给予补贴或资金支持；等等。例如，北京市矫正工作领导小组办公室与朝阳区政府共同出资建立阳光社区矫正社会工作服务中心，以该中心为平台招聘（购买）岗位社工并派驻到司法所提供社区矫正社工服务。第三，项目申请或公益创投③有人认为公益创投不属于政府购买服务，原因是没有明确的购买服务内容和服务要求。笔者认为，政府购买服务的本质就是政府出资，把本属于政府提供公共服务的职责交给社会组织来完成。在这个意义上，公益创投也属于政府购买服务。。政府设计社区矫正社会工作服务项目，由社会组织竞标或申请；或者社会组织根据社区服刑人员的需求和矫正需要自主开发、设计服务项目，申请政府专项资助；或者社会组织设计服务项目参与公益创投竞标。

二、我国政府购买社区矫正社会服务实践中存在的主要问题

政府购买社区矫正社会服务工作是社区矫正、社会工作和政府购买公共服务等三种“舶来”制度的结合，其实践过程经历着“本土化”的困难与“再生”的痛苦。传统的政府管理方式、旧有的刑罚执行观念、社会自治空间的狭小和社会组织的欠发达等都对政府购买社区矫正社会服务产生了消极影响，导致了一系列问题。

（一）认识不统一

政府购买社区矫正社会服务涉及许多基础法理问题，从当前实践来看，社区矫正的性质问题对制度设计和实践的影响最大。一般认为社区矫正属于刑罚执行，强调对社区服刑人员的矫治教育，也有学者从社区服刑人员的权利保障等角度看待社区矫正制度，形成不同认识。理念不同带来的是制度模式的差异和实践中的混乱。侧重社区矫正刑罚执行属性的制度模式，一般以社区矫正的主管部门为主导，购买合同的内容更多是监督、管理、限权（能）和矫正教育类的事项，在工作理念上，尽管也强调引入社会工作模式，但要以监督和矫正的需要为前提。侧重社区矫正的社会福利属性和社会工作特征的制度模式，一般以社会工作主管部门为主导，购买合同中的困难救助、就业帮扶、社区关爱、社会福利、社区和谐等事项相对较多，更多从社会工作发展、社会人才培养等角度开展工作。在制度探索阶段，共识缺乏和多元实践是难免的，也是必要的，但发展到一定阶段，理念共识和制度统一便成为必然选择。

（二）法律缺位、政策不一、职责不清

社区矫正、政府购买社区矫正社会服务在中国已经有了十几年的实践，但相关法律法规并不完善：社区矫正方面，除了《刑法修正案（八）》和“两院两部”《社区矫正实施办法》，没有较高层级、较高水平的法律法规；政府购买公共服务方面，《政府采购法》和《〈政府采购法〉实施条例》多适用于购买货物、工程等项目，缺乏购买公共服务的专门规定，难以满足政府购买公共服务的制度需求，可适用的仅有政府部门制定的部门规章或相关政策文件，比如民政部、财政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》及财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行)》等，较高层次、内容完备的法律法规仍处于缺位状态。另外，由于认识不统一，造成了既有政策的不统一，呈现出明显的部门本位，实践中形成“多头管理”“相互推诿”或“各自为政”。

（三）社会组织发展缓慢，缺乏承接社区矫正社会工作的载体

国家推动政府向社会组织购买社区矫正服务以来，社会组织获得了较快发展，但主要在深圳、上海等发达、开放地区。总体来看，我国社会组织的数量仍然很少且发展极不平衡，社会组织的质量或社会服务能力也远远落后于市民社会发达的国家，专门从事社区矫正社会工作、能够承接社区矫正社会工作的社会组织尤其少。笔者调查的河北省某市下辖五个区人口208万，社工组织仅11个，而且政府购买的社工服务没有一个用于社区矫正服务；湖南某市下辖两个区，人口100万，仅有2个从事社会工作的社会组织，政府将社区矫正作为政府购买服务的试点项目，社会组织参与社区矫正工作刚刚开始；另外调查的河南、山东、湖南等省份的六家社区，只有一个社区内有社工组织（2家），而且没有一家参与购买社区矫正工作。

（四）社工队伍发展缓慢且流失严重，社区矫正社会工作难落实

一支高素质、专业化、职业化的社工队伍是政府购买社区矫正社会服务得以落实和发展的必要条件。但是从十几年的实践来看，社工队伍经历了短期膨胀之后处在了停滞状态，且社工人员流动性极大、流失严重，队伍发展遭遇了瓶颈。究其原因，主要有以下几个方面：一是工资待遇差且没有保障，这是社工流失的最直接原因；二是职责不清、工作繁重，付出与所得严重失衡；三是社会工作职业的社会认可度低，发展空间狭小。

（五）承接社区矫正工作的社会组织“行政化”严重，政社关系不清、权责不明

我国政府购买社区矫正社会服务实践中，许多承接政府购买社区矫正社会服务的社会组织都是政府出资组建的，注册资金、管理人员、办公场所都是政府提供的，以致于成为政府“自家的组织”。这类社会组织垄断了政府购买社区矫正社会服务项目，名为购买服务，实则任务下派。另一方面，许多地方政府开展购买服务工作只是为了响应号召、完成维稳任务、获取政绩，缺乏革新管理理念和管理方式的动力，根本不按照合同让社工独立开展专业工作，甚至任意安排本属于政府部门的工作给社工，按照旧有的行政方式管理社工。结果是社会组织和社工丧失了独立性，很难真正开展专业性的社区矫正社会工作。

三、完善我国政府购买社区矫正社会服务制度的建议………

（一）转变理念

解决我国政府购买社区矫正社会服务制度发展中存在的问题，需要改进制度实践中一些不适当的做法，但首先要转变政府履职（包括刑罚执行）的理念。

尊重和保障人权是国家和政府存在的根本目的和任务，享受最基本的公共服务是一国民众的基本权利。社区服刑人员是公民中的特殊群体，具有罪犯和公民双重身份，基于罪犯身份，他们应该接受刑罚处罚；基于公民身份，他们的合法权利又应当得到保障。社区矫正制度是世界先进的刑罚执行制度，它的主要目的除了依法对犯罪人进行适度惩戒体现个体正义之外，还要通过社区教化“治愈”犯罪人的“病”，通过社会力量参与帮助犯罪人顺利回归社会，从而减少重新犯罪、维护社会安宁，体现社会正义和增进公共福利。简而言之，帮助犯罪人是为了消灭犯罪、帮助大家。如果认识不到这一点，看到犯罪的人得到国家和社会的帮助就愤愤不平、大呼不公，就是一种陷于报应和报复观念中的短视。

（二）改进工作

1. 明确政府购买社区矫正社会服务中的职责分工。总体而言，政府购买社会矫正社会服务的“婆婆”过多、职责不清已经是一个不争的事实④访谈中，安徽合肥某区管委会工作人员谈到：各条线主管部门对于各自的职责及关系等尚未达成基本共识。区级没有形成合力，虽然区级成立了购买服务办公室，但是各部门各自为政，不能进行资源整合。除了社会事业局开展了购买服务之外，其他相关部门还基本没有开展。：纵向上，中央与地方的职责不清；横向上，各部门之间职责不清；党政关系上，党的部门和政府部门之间权责不清。

对此，笔者建议：其一，党的部门主要应负责政策宣传和社会动员，不宜对具体事项干预过多。其二，基层政府和社区自治组织是参与社区矫正社会工作的最重要主体，制度设计应当特别明确基层政府和社区自治组织的权责，并按照“费随事走”的原则，加大对基层的资金投放力度。其三，增强民政部门在政府购买社区矫正社会服务中的基础性地位和职责。其四，地方政府承担主要责任，包括经费支付、服务质量监督等。同时，中央也应承担相应责任，包括制定政策、发布标准以及通过财政转移支付给地方政府提供财政支持。

2. 理顺政府购买社区矫正社会服务中的政社关系。针对承接社区矫正的社会组织“行政化”问题带来的政社关系不清、权责不明等问题，笔者建议：其一，在区分服务类型的前提下，凡适合采用政府购买服务的社区矫正社会服务项目，均应采用合同形式进行购买；其二，在大力培植社工组织的基础上，改变政府出资方式，拓展社会融资渠道，保持社工组织的独立性，减少政府的不当干预；其三，实现政府购买社区矫正社会服务中的政社关系的法制化，制定社会组织法或完善《〈政府采购法〉实施条例》或完善政府购买社会服务的政策文件，明确政府与承接服务的社工组织之间的平等地位和相互权利义务关系。

3. 着力扶持和培育社会组织。民间社会组织发展缓慢的原因在于我国缺乏扶持社会组织发展的配套政策。改变这一现状需要借鉴外国经验并结合我国实际，主要从以下几个方面着手改进：一是改变我国的财政扶持方略，从“授之以鱼”向“授之以渔”转变。即通过税收优惠政策间接为社会组织提供资金，既能够避免政府对社会组织的过度干涉，又能够保障社会组织较为稳定的资金来源，从而推动社会组织发展。二是改变以“管制”为主的“国家法团主义”社会组织登记管理体制，实现从“严进宽出”到“严进严出”“宽进严出”的转变，以及从“入口监管”到“过程监管”的转变。三是大力推动志愿者组织发展，培育志愿者文化。中国社会组织发展缓慢和政府购买社会服务难以落实的重要原因是缺乏培养社会工作者的文化土壤，即志愿者文化。

4.为社工队伍建设创造良好体制环境。一是深入基层和社区大力宣传，提升社会工作（特别是社区矫正社会工作）的社会知名度和美誉度。二是加强大墙内宣传，提高监狱工作人员和监狱服刑人员对社区矫正制度和政府购买社区矫正社会服务的认识。三是加大政府购买社区矫正社会服务的财政支持力度，大幅提高社工（包括矫正社工）的待遇，建立职业阶梯机制，拓展社区矫正社会工作的职业发展空间。

5.强化政府购买社区矫正社会服务的法律规制。一是借鉴日本做法⑤日本政府专门制定了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，在这一法律中，专门规范了引入竞争机制提供公共服务的宗旨、方针以及政府行政机构的职责、公共团体的职责以及民间部门的职责等。，尽快制定《政府购买公共服务法》，在此之前，可由国务院制定《政府购买社会工作服务条例》，专章或专门规定政府购买社区矫正社会服务。二是对相关法律作出修改和完善，比如，将政府购买社区矫正社会服务写入《社区矫正法》；在《社区矫正法》出台之前，将政府购买社区矫正社会服务内容写入有关社区矫正的规章和政策文件；《税法》中加入对承接政府购买服务的社会组织的税收优惠内容；等等。三是在法律出台或修改之前，应由司法部与财政部、民政部联合制定《政府购买社区矫正社会工作服务办法》。四是在国家层面立法和中央部委规章出台之前，各地方人大应尽快总结本地经验，制定《政府购买社区矫正社会工作服务办法》。总之，要循序渐进把实现政府购买社区矫正社会服务法治化，先从地方立法做起，由试点较早、制度成熟的深圳、上海、北京等地的地方人大制定地方法规，实现地方法治化，然后等时机成熟以后统一制定法律法规。

（责任编辑 张文静）

注：本文系民政部2016年全国民政政策理论研究课题（2016MZRL010908）的部分成果。