湖南“三调联动”的探索与实践

孙浩波（湖南省司法厅副巡视员）

刘委东（湖南省司法厅）

湖南“三调联动”的探索与实践

孙浩波（湖南省司法厅副巡视员）

刘委东（湖南省司法厅）

湖南省于2004年探索“三调联动”工作，当初的出发点主要是针对新时期矛盾纠纷主体多元化、成因复杂化、调处难度大的特点，改变过去那种仅靠单一手段、单个部门、单兵作战的调解方式，形成部门协作、上下联动、齐抓共管、多元化解重大疑难复杂矛盾纠纷的新格局。这样既提高了矛盾纠纷化解效力，又缓解了公安警力紧张、节省了司法成本、减轻了群众诉累。中央综治委、司法部和中央八大主流媒体曾将我们的做法誉为“湖南模式”向全国宣传推广。近年来，我们注重构建“中枢”、发力“三向”，打造了多角度、全方位、广覆盖、立体化的“三调联动”工作升级版，为建设平安湖南、法治湖南作出了积极贡献。

中枢构建指挥协调保障系统，强力推动三调联动持续深入开展。一是高位推动，建立高规格的中枢指挥协调机构。在2006年全省调解工作会议上，湖南省就把“三调联动”上升到党委、政府全局工作的高度在全省进行部署。2007年经省委书记和省长批准，省委办公厅、省政府办公厅发文成立了由省委常委、政法委书记任组长，分管副省长为第一副组长的省“三调联动”工作领导小组（2012年调整为省综治委“三调联动”专项组），全省市、县两级均相应成立了“三调联动”工作领导小组，工作机构（办公室）均设在司法行政部门。这些年来省领导小组每年至少召开一次全体会议，听取汇报，研究工作，解决问题，部署任务，并形成会议纪要，为全省三调联动的深入开展提供了正确指导和强大动力。二是强化职能，赋予“三调联动”工作机构“四项权力”。湖南省“三调联动”工作机构的职责由司法行政部门承担，办公室主任由司法行政部门领导兼任。办公室负责对辖区内矛盾纠纷调处实行统一管理，履行分流指派、协调调度、检查督办、责任追究四项权力。每个月召开一次矛盾纠纷排查调处协调会议，对基层上报的重大疑难复杂纠纷进行分析研判、协调调度和分流指派调解，有的实行挂牌督办，落实责任；每年组织一次以上工作督查并进行情况通报，通过对案件的化解和年度工作情况进行考核奖惩并落实责任追究，增强了“三调联动”工作机构的权威和衔接联动的效力。三是有力保障，提供“三调联动”工作开展的良好条件。加强顶层设计和制度建设，2007年以来先后出台了省综治委《关于进一步加强人民调解、司法调解、行政调解衔接联动工作的实施意见》、省“三调联动”工作领导小组《关于深入推进全省“三调联动”工作的意见》等指导性文件。各级党委、政府把“三调联动”纳入了综治考评。加强人才保障，组建了54人的省化解重大矛盾纠纷专家库，全省各级专家库成员达2400多人。加大经费投入，认真落实《财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》和省政府专题会议纪要精神，将人民调解工作经费和“三调联动”专项经费纳入了各级政府财政预算。省司法厅、省财政厅联合出台了《湖南省人民调解案件“以奖代补”管理暂行办法》，将“以奖代补”经费纳入财政预算。近两年省财政安排“以奖代补”专项经费17 00万元；新邵县财政每年安排“以奖代补”资金达350万元，极大调动了基层人民调解员的积极性，该县90%以上的矛盾纠纷化解在村（社区）。

纵向抓好人民调解工作，切实加强“三调联动”基层基础建设。一是着力构建县、乡、村级人民调解组织体系。全面推动县市区建立联合人民调解委员会，作为乡镇（街道）和行业性、专业性人民调解委员会的联合体，重点化解重大疑难复杂纠纷和跨地区、跨行业、跨部门的矛盾纠纷。结合撤并乡镇，加强规范了乡镇（街道）人民调解委员会组织建设，重点化解较大矛盾纠纷；针对村（社区）级组织换届，调整、巩固村（社区）人民调解委员会，重点化解一般矛盾纠纷。全省乡、村级人民调解组织建成率达到了100%。二是着力加强人民调解员队伍建设。省司法厅出台了《湖南省人民调解员管理办法》，推进人民调解员规范化、专业化、职业化建设。建立健全了首席人民调解员、人民调解员选聘、培训、持证上岗、登记备案制度，探索试点了人民调解员等级评定管理制度。省政府将人民调解列入政府购买服务目录，省司法厅、省财政厅即将出台《湖南省政府购买人民调解服务实施办法》。长沙、常德等地先行先试，通过政府购买服务或设立公益岗位，发展专职人民调解员2000多人。坚持分级负责培训原则，加强对新任人民调解员、专职人民调解员、人民调解指导管理干部的教育培训。近三年来全省举办人民调解培训班2000多期，培训人民调解员近20万人。三是着力规范人民调解工作。以司法部的要求和省委、省政府“两办”《关于进一步做好人民调解工作的意见》、省司法厅《关于进一步加强全省人民调解工作规范化建设的意见》为指导，按照“八有”（有领导、有机构、有人员、有场地、有经费、有制度、有考核、有奖惩）和“六统一”（统一人民调解委员会标牌、印章、标识、程序、制度、文书）的要求，全面推进人民调解组织、队伍、业务和基础设施规范化建设。2016年通过检查验收的全省规范化人民调解组织达到了90%以上。

横向建立部门联动调解平台，健全完善三调联动工作机制。2015年湖南省法、检、公、司等七部门联合制定了《关于健全完善人民调解行政调解司法调解联动工作体系的意见》，为打造湖南省“三调联动”升级版提供了制度保障。一是在县市区普遍建立矛盾纠纷调处中心，与县市区联合人民调解委员会合署办公。县市区矛盾纠纷调处中心是“三调联动”化解跨地区、跨行业、跨部门和重大疑难复杂矛盾纠纷的主平台，通过多部门联合办公和一站式服务，提高了矛盾纠纷化解效力。为了提升快速调处重大矛盾纠纷的应急能力，在全省推广了调处中心下设流动调解庭的做法，以利于及时赶赴现场快速调处突发的重大矛盾纠纷，防止酿成群体性事件。新化县矛盾纠纷调处中心作为司法局常设的副科级事业单位，配备4个事业编制，以化解重大疑难纠纷的显著业绩，连续8年被县委县政府颁发“特别贡献奖”。二是加强人民调解与行政调解的衔接联动。深入推进人民调解与治安调解衔接联动，加强乡镇（街道）人民调解委员会驻公安派出所人民调解室建设，建立健全警司联调制度，加强村（社区）人民调解委员会与警务室的协作。全省目前建立驻公安派出所人民调解室1655个，覆盖率已达到87%，去年化解纠纷达14868起。胡锦涛、罗干等中央领导在任时都曾视察过长沙市开福区四方坪街道人民调解委员会驻公安派出所人民调解室，给予了高度评价。深入推进人民调解与信访工作衔接联动，建立健全人民调解参与化解信访问题的有效机制，推动在信访部门设立人民调解工作室（窗口），整合资源，合力化解信访积案。目前全省设立驻信访调解工作室184个，近三年来调处信访部门移交纠纷4492起。深入推进人民调解与其他行政调解的衔接联动。主要是在矛盾纠纷易发多发、纠纷调处量大的重点部门加强行业性、专业性人民调解工作。近年来，我们先后协调省工商、卫生、人社、环保、妇联、民政、公安、保监等部门联合下发了加强消费、医疗、环保、劳动人事、婚姻家庭、道路交通等领域人民调解工作的6个文件，部署了民间金融纠纷专项调解活动，下发了《关于进一步加强全省行业性、专业性人民调解工作的意见》，全面系统地建立了行业性、专业性人民调解工作制度，使人民调解与行政调解在行业和特定领域衔接联动，互为补充。目前全省建立行业性、专业性人民调解委员会或派驻人民调解工作室2200多个；其中医疗纠纷人民调解委员会297个，道路交通事故人民调解委员会228个，这两项在县一级已基本实现了全覆盖。三是加强人民调解与司法调解的衔接联动。建立司法行政部门与人民法院协作机制，规范了诉前引导人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解人民调解程序，普遍建立人民调解协议司法确认制度。加强刑事和解人民调解工作。省司法厅与省检察院召开了专门座谈会，联合下发了《关于在全省建立刑事和解与人民调解衔接联动机制的实施意见》，轻微刑事案件的人民调解工作走在全国前列。县级联合人民调解委员会还根据需要设立驻同级法院、检察院人民调解工作室，目前驻法院、检察院人民调解工作室覆盖率分别达到了91%和69%。四是载体聚力综合化解重大矛盾纠纷。坚持围绕中心服务大局开展三调联动专项调解活动，以此为载体，整合资源、形成合力，提升“三调联动”机制多元解纷成效。2013年省司法厅开展的“调解化积案、息访保平安”专项活动，成功化解重大矛盾纠纷积案3500余起；2014年~2015年省综治委“三调联动”专项组、省高院、省司法厅、省信访局联合开展的“三调联动化矛盾、息诉息访促平安”专项调解活动，共化解矛盾纠纷82.1万件，调解成功率达98%以上 ，其中重大疑难复杂矛盾纠纷7万余件，防止群体性上访10686件。2016年围绕全面深化改革、突出风险防控和服务发展、改善民生，我们又联合省高院、省公安厅、省信访局开展了为期两年的全省“三调联动解纠纷、防控风险促发展”专项调解活动。

环向落实接边地区“五联”举措，大力促进“三调联动”化解边界矛盾纠纷。加强边界矛盾纠纷的预防调处，是落实平安建设任务的迫切需要。建立边界地区联防联调协作机制，有效整合人民调解与行政调解的资源优势，并根据实际情况灵活运用两种调解手段及时有效化解边界矛盾纠纷。一是加强接边地区交流协作。1989年湖南安乡县与湖北公安县率先成立湘鄂黄山周边联合人民调解委员会，由此扩展到常德、荆州两市，开启了27年的湘鄂边界联合人民调解工作之路。安乡的经验迅速在全省推广。2013年，湘赣两省合作建立了边界矛盾纠纷联防联调协作机制，接边9市、20个县市区签署了联防联调协作协议，化解了大量边界矛盾纠纷，当年湘赣边界被国家评为“平安边界创建示范线”。 2014年3月，应湖南省司法厅倡议和邀请，湘鄂赣粤桂黔渝七省区市边界矛盾纠纷联防联调协作座谈会在长沙召开，七省区市司法厅（局）正式签订协议，建立了环湘“6+1”省际边界矛盾纠纷联防联调协作体系，明确提出落实“联谊、联防、联调、联治、联建”五联措施，实现信息互通、资源共享、纠纷共调、情感共融和共促稳定、共谋发展的目标。2016年10月，第二届湘赣鄂粤桂渝黔边界矛盾纠纷联防联调协作会议在怀化市隆重召开。二是建立接边地区联防联调组织网络。全面建立市、县、乡、村四级边界矛盾纠纷联防联调委员会或联合人民调解委员会，各级调委会定期举行会议，由各接边区域轮值主任或轮流召集，确保跨界矛盾纠纷调解“无缝对接”。目前省内边界矛盾纠纷易发多发的市、县、乡、村际也纷纷成立边界联防联调组织1400多个，与省际边界联防联调机制相得益彰，“外环”与“内环”交相辉映。三是积极开展平安边界创建活动。各地共同预防化解边界矛盾纠纷，努力争创“四无”边界。落实跨界矛盾纠纷受理登记、排查调解、调查回访、信息通报等操作流程和工作措施，进一步完善边界矛盾纠纷联合预防、联合排查、联合调处工作体系，开展经常性的边界矛盾纠纷专项排查调处活动，确保工作不留缝隙，不留死角。近两年来，全省共排查化解重大边界纠纷6500多起，如湖南新宁县与广西资源县联合调处了崀山八角寨景区开发纠纷；湘西自治州凤凰县与贵州松桃县联合调处了因征收产业园用地涉及黄氏家族65座坟山搬迁跨省重大纠纷；岳阳临湘市联合湖北赤壁市成功调处了赵里桥森林重大火灾造成的山林纠纷，成功避免了一大批民转刑案件和群体性事件，确保了接边地区社会稳定、人民安居乐业。

湖南省“三调联动”工作虽然取得了显著成绩，但也存在一些值得重视的问题。有的地方领导思想认识有偏差，存在重打击轻预防、重处罚轻调解的思想，对“三调联动”工作重视不够、支持不力；少数地方没有建立起有效的联动机制，相关部门协调配合不畅，使“三调联动”工作联不起、动不了；一些县市区党政机关和乡镇街道、基层工作部门及人民调解组织对社会矛盾纠纷排查化解不深入、不及时，有的重大复杂矛盾纠纷没有得到及时有效化解，影响社会治安；有的基层组织仍然比较薄弱，特别是在乡镇“三调联动”中起基础和纽带作用的司法所缺编少人问题突出；人民调解和“三调联动”工作保障水平整体较低，一些地方没有将工作经费纳入财政预算。这些都影响了“三调联动”职能的发挥和矛盾纠纷的有效化解，有待我们今后认真加以解决。

湖南省“三调联动”工作下一阶段的基本思路是：以中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》为指导，在各级党委政府的统一领导下，凝聚各级“三调联动”工作部门和广大人民调解组织的力量，整合社会资源，以创建平安湖南为目标，以完善矛盾纠纷多元化解机制为主线，打造三调联动工作升级版，畅通调解为民的“绿色通道”，打通化解矛盾纠纷、服务人民群众的“最后一公里”，为建设富饶美丽幸福新湖南营造和谐稳定的社会环境。要着力抓好以下工作：

进一步加强全省矛盾纠纷专项调解。紧扣平安湖南、法治湖南建设大局，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，发挥人民调解、“三调联动”职能优势，深入开展好“三调联动解纠纷、 防控风险促发展”专项调解活动，不断提高矛盾纠纷调解成功率，降低非正常上访率，力争在化解重大矛盾纠纷上取得更大成效，促进全省矛盾纠纷形势和民转刑态势向好发展。要重点化解涉及民生和群众利益的矛盾纠纷，化解民间金融活动中的矛盾纠纷，化解群体性上访、非正常上访和可能引发“民转刑”案件的矛盾纠纷，化解行政接边区域的矛盾纠纷。通过专项调解活动，促进矛盾纠纷解决在基层单位，解决在萌芽和初始阶段。

进一步加强行业性、专业性矛盾纠纷化解。“三调联动”成员单位和矛盾纠纷易发、多发领域的主管部门，要加强对本部门矛盾纠纷调解工作的指导，完善“三调联动”衔接机制，确保“三调联动”工作联得起，推得动，调得好。要按照“谁主管、谁设立、谁保障”的原则，全面推进相关领域行业性、专业性人民调解组织建设。在巩固提升道路交通、医疗卫生、劳动争议、生态环保、消费者权益等领域人民调解工作的基础上，大力推进涉及民生利益的婚姻家庭、征地拆迁、土地流转、民间金融、物业管理等领域的矛盾纠纷化解工作。

进一步加强“三调联动”协调指挥体系建设。要强化“三调联动”在多元化解纠纷中的重要作用，加强各级“三调联动”专项组和办公室的自身建设，及时调整、充实“三调联动”专项组领导成员和办事机构工作人员，建立健全各项制度，对辖区内矛盾纠纷调处实行统一管理，更好地履行“四项权力”。加强“三调联动”办公室与专项组各成员单位及各级“三调联动”办公室的协调联系和业务指导，切实落实专项组联席会议、矛盾纠纷排查调处协调会议、重大矛盾纠纷和民转刑台账报送、挂牌督办等制度，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的矛盾纠纷调处协调指挥体系。

进一步加强“三调联动”工作平台建设。继续加强县市区联合人民调解委员会和矛盾纠纷调处中心及所属流动调解庭建设，及时有效调处“三跨”疑难复杂纠纷和突发性重大纠纷，提高纠纷化解效力、减少群众诉累。加强乡镇街道矛盾纠纷调处中心和乡、村两级人民调解组织基础建设，进一步完善人民调解与司法调解、治安调解、刑事和解衔接联动机制，建立健全人民调解参与化解信访问题的有效机制，积极推动律师参与涉法涉诉信访问题的调处。依托三个省级人民调解基地，加强调解理论研究和人才培养工作，推进矛盾纠纷多元化解机制改革创新。

进一步加强“三调联动”保障机制建设。要加强人民调解和“三调联动”队伍建设，通过设置公益性岗位或政府购买服务的方式，力争使每个乡镇（街道）调委会有2名以上专职人民调解员，每个行业性、专业性调委会有3名以上专职人民调解员，有条件的村（社区）调委会有1名相对固定的人民调解员。落实《湖南省人民调解员管理办法》，加强人民调解员职业化、专业化建设，提高人民调解员的综合素质。各地要切实保障人民调解和“三调联动”工作经费，落实人民调解案件“以奖代补”制度，足额保障政府购买人民调解服务资金，并建立动态增长机制。要将人民调解、“三调联动”纳入综治考评和政府绩效评估，加强对矛盾纠纷排查调处及民转刑防范的考核奖惩，加强督导，确保各地将“三调联动”工作职责和矛盾纠纷化解责任落实到位。

（责任编辑 张文静）