资产评估行业监督管理制度的历史性突破

俞明轩

《资产评估行业财政监督管理办法》自2017年6月1日起开始施行，相较之前的《资产评估机构审批监督管理办法》，新规章在许多方面实现了历史性的突破，主要表现在：创造性地提出评估机构自主管理的行业监管理念；差异化地设立对评估专业人员的监管规则；确立促进评估机构均衡发展的监管内容；系统性地完善财政部门的评估行政监督管理职能；针对性地根据行业特点细化评估法中的法律责任。《资产评估行业财政监督管理办法》的颁布和实施标志着在资产评估法统领下以资产评估行业财政监督管理办法为重要支撑的资产评估法律制度框架体系的正式确立，标志着资产评估行业在新的监督管理体制下迈向新的征程。

《资产评估法》的颁布和实施，对评估行业有着积极而又深远的影响，既有与时俱进的制度创新，同时也留下了立法空间。面对新的评估行业监管法律要求和规定，避免对法律的误读，有权威专家撰文呼吁，要引导相关各方正确理解和全面准确地落实法律规定。如何落实《资产评估法》提出的国务院有关评估行政管理部门组织制定评估行业监督管理办法的要求，保障《资产评估法》顺利实施，确实是一项系统性的复杂艰难工程，尤其是涉及到《资产评估法》立法过程中同样遇到的如何处理行政权力与市场机制关系的问题。财政部门以不畏浮云遮望眼的立法勇气和魄力，率先制定了《资产评估行业财政监督管理办法》。经财政部部务会议审议通过，肖捷部长于2017年4月21日签署了《资产评估行业财政监督管理办法》（财政部令第86号），自2017年6月1日起施行。新规章在许多方面实现了历史性的突破，为资产评估行业依法管理提供了良好的法治环境。

一、新规章忠实落实《资产评估法》法定要求

在原来的管理体制下，资产评估机构设立是一项行政许可，《资产评估法》颁布实施后，取消了资产评估机构设立行政许可，由前置审批改为后置备案管理。行政许可作为一种行政行为方式，涉及到行政权力与市场机制、公共利益与个人利益等重大问题，行政许可法第11 条规定，“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。在行政权力与市场之间，按照市场机制处置优先的原则，行政许可是一种弥补市场缺陷的替代手段，因而，通常不提倡和鼓励行政许可的广泛运用，也不认为行政许可事项比非行政许可事项重要。在行政许可的设定上，可以通过市场竞争机制有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律的，原则上不设许可。因此，在《资产评估法》中，尽可能地减少了行政许可的设定与实施。《资产评估行业财政监督管理办法》忠实地贯彻了《资产评估法》的这一立法精神和法律要求，充分尊重市场规律和发挥市场机制，为资产评估机构和评估专业人员的市场活动提供实实在在的便利。

在《资产评估法》颁布实施前，财政部门以机构资质审批作为行政监管的主要抓手，以资产评估机构为主要监管对象。而《资产评估法》规定的监督管理对象包括评估机构、评估专业人员、行业协会。《资产评估行业财政监督管理办法》依法调整了管理框架，延伸管理链条，拓宽监管覆盖范围，建立了一套既能发挥行政监督作用，又能发挥行业协会自律管理功能的涵盖评估机构、评估专业人员及行业协会的监督管理体系。

二、新规章的五大历史性突破

资产评估是现代高端服务业，是经济社会发展中的重要专业力量，是财政管理中的重要基础工作。2016年7月2日颁布的《资产评估法》，奠定了资产评估行业的法律地位，构建了资产评估的法治框架。

财政部2011年8月11日发布的《资产评估机构审批监督管理办法》（财政部第64号令）（以下简称64号令），自发布之日起一直是资产评估机构审批管理的重要依据。作为资产评估行业行政管理的制度基础，64号令对于规范资产评估机构的审批和监督管理，推动和促进资产评估行业健康发展，发挥了积极的作用。但随着国家简政放权，政府职能加快转变和行政审批管理体制改革不断深化，以及对社会团体管理的不断加强，特别是《资产评估法》在总结各类资产评估专业的共性基础上，在诸多领域进行了制度创新，对资产评估行业管理提出了新的要求，64号令在适用范围、管理职责、管理对象、管理方式、管理要求、监管思路和监管范围、法律责任等方面都不能适应《资产评估法》的有关要求，在诸多方面亟需修订和改造。若不依据《资产评估法》制定新的管理办法，废止64号令，相关法律规定就不能落地，资产评估行业管理就会进入无序状态，造成法律风险和管理脱节。

按照深化改革的精神和《资产评估法》等法律法规的要求，资产评估行业的管理思路、监督管理对象、机构设立和管理方式、监督检查和调查处理内容以及法律责任在新方位下都有了新要求，资产评估行业行政监管对象由资产评估机构扩展到资产评估机构、资产评估专业人员和资产评估行业协会。构建新的资产评估行业监督管理制度，时间紧，任务重，社会期望大。新颁布的《资产评估行业财政监督管理办法》不负众望，按照新时期的新要求构建了新的资产评估行业监督管理体系，适应了资产评估行业发展提出的新需求并有效解决了64号令中由于新形势和新发展带来的监管困境。该规章无论从其名称还是从其实质内容来看，都较64号令有重大突破，善用法治思维与法治方式推动资产评估管理创新，具有诸多亮点和进步之处，具体表现为以下几个方面。

（一）创造性地提出评估机构自主管理的行业监管理念

该规章第四条明确提出，财政部门对资产评估行业的监督管理，实行行政监管、行业自律与机构自主管理相结合的原则，具有远见卓识和现实意义。新的资产评估部门规章将“机构自主管理”纳入行业监督管理的范畴中，创造性地将《资产评估法》的立法精神运用到该部门规章中，在资产评估监管史上是首创，具有时代特征和新意。这一原则既体现了中央深化改革的精神，又落实了《资产评估法》对资产评估行业监管的总体要求。在整部规章的总体设计和条文撰写上都坚持了这个进步的理念原则，并按照这个原则提出资产评估行业监督管理的具体要求。

对于行政部门来说，资产评估机构既是监管对象，也是服务对象。资产评估机构是资产评估市场中的重要主体，与市场紧密联系，蕴藏着极大的变革动力和创新能力，对资产评估市场中存在的各类问题，有着切身体会和感受。尊重资产评估机构的首创精神，是资产评估行业监督管理中不容忽视的内容。

在一定范围内允许并鼓励资产评估机构自主管理，可以最大限度地发挥资产评估机构的积极性、主动性和创造性。

（二）差异化地设立对评估专业人员的监管规则

《资产评估法》第八条规定，评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员，第十二条规定，评估专业人员可以依法签署评估报告。这是一个全新的新生事物，是评估行业过去闻所未闻的新设想。该规章据此对资产评估专业人员的监督管理进行了具体规定，使得法律对资产评估专业人员的监管要求落地生根。

该规章第九条规定，资产评估师是指通过中国资产评估协会组织实施的资产评估师资格全国统一考试的资产评估专业人员，其他资产评估从业人员除从事法定资产评估业务外，其所需的资产评估专业知识及实践经验，由资产评估机构自主评价认定。由资产评估机构自主评价认定评估专业人员，没有设定资产评估师以外的资产评估专业人员的资格要求，是该规章的一大亮点，是资产评估人员监管领域思想解放的重大突破，这既是对资产评估机构的授权，更是对市场主体资产评估机构的信任，也是尊重市场规律，让市场在资源配置中起决定性作用。

与此同时，依照管放结合的原则，该规章规定了资产评估专业人员执业基本规则和管理要求。主要包括：资产评估专业人员从事资产评估业务，应当执行资产评估准则及资产评估机构的各项规章制度，依法签署资产评估报告，不得签署本人未承办业务的资产评估报告或者有重大遗漏的资产评估报告。未取得资产评估师资格的人员，不得签署法定资产评估业务资产评估报告（第十一条）。资产评估专业人员应当接受资产评估协会的自律管理和所在资产评估机构的自主管理，不得从事损害资产评估机构合法利益的活动（第十二条）。资产评估协会对资产评估机构及其资产评估专业人员进行自律检查，重点检查资产评估机构及其资产评估专业人员的执业质量和职业风险防范机制（第三十九条）。财政部和省级财政部门组织开展资产评估执业质量专项检查（第四十二条和四十三条）。

（三）呵护式地确立促进评估机构均衡发展的监管内容

根据中央简政放权、放管结合的要求，《资产评估法》取消了资产评估机构设立行政许可，放宽了设立条件，由前置审批改为备案管理。该规章从多方面注重加强对资产评估机构质量和风险防控，促进资产评估机构多元化均衡发展。一是明确了资产评估机构的组织形式和设立条件。资产评估机构应当依法采用合伙或者公司形式，并符合《资产评估法》第十五条规定的条件（第十三条）。对于资产评估机构的名称彻底放开，不再要求含“资产”字样，甚至不要求含“评估”字样，切实贯彻《资产评估法》中对评估行政管理部门不得对评估机构依法开展业务进行限制的要求，有利于评估机构的融通与拓展市场，为该规章的又一大亮点。这个规定在资产评估大行业中真正起到表率作用，不设藩篱，不存部门一己之私利，真心为资产评估机构着想，默默为资产评估机构办实事。二是明确资产评估机构质量控制、内部管理以及风险防范要求。强调法定资产评估业务资产评估报告应当履行内部程序后加盖资产评估机构印章，资产评估机构及签字资产评估师依法承担责任（第十五条）。资产评估机构应当建立健全质量控制制度和内部管理制度（第十七条）。资产评估机构应当指定一名取得资产评估师资格的本机构合伙人或者股东专门负责执业质量控制（第十八条）。资产评估机构根据业务需要建立职业风险基金管理制度，或者自愿购买职业责任保险，完善职业风险防范机制（第十九条）。三是要求资产评估机构应当遵守独立性原则和资产评估准则规定的资产评估业务回避要求，不得受理与其合伙人或者股东存在利害关系的业务（第十六条），以保证评估结论的客观公正。在这里明确了资产评估准则可以也应该规定资产评估业务回避要求，既给予了资产评估准则相关权利，又可以使得回避要求在资产评估准则中因时更新。四是明确实行集团化发展的资产评估机构的管理要求。该规章规定实行集团化发展的资产评估机构，应当在质量控制、内部管理、客户服务、企业形象、信息化等方面，对设立的分支机构实行统一管理，或者对集团成员实行统一政策。分支机构应当在资产评估机构授权范围内，依法从事资产评估业务，并以资产评估机构的名义出具资产评估报告（第二十条）。在这里，体现出对资产评估机构差异化自主管理的尊重及政策的灵活性；同时，不再允许资产评估分支机构单独出具资产评估报告，体现出对资产评估报告质量和资产评估机构品牌建设的重视。五是专门对机构备案管理做出规定。明确了资产评估机构和分支机构设立、变更、迁移、改制和注销备案提交的材料、信息化备案及办理程序等要求，可操作性强。特别是第二十六条规定，备案材料完备且符合要求的，省级财政部门收齐备案材料即完成备案，并在20个工作日内将有关信息以公函编号向社会公开。该规章很好地把握了《资产评估法》的立法精神和立法理念，大胆地设计了备案实时生效制度，明确收齐备案材料即完成备案，这是该规章中的又一大亮点和创新之举，充分体现了便民高效友好的服务意识。

（四）系统性地完善财政部门的评估行政监督管理职能

该规章根据《资产评估法》和财政部门的职责分工明确了各级财政部门的行政监管职能。一是明确了财政部的职责。财政部负责统筹财政部门对全国资产评估行业的财政监督管理，制定有关监督管理办法和资产评估基本准则，指导和督促地方财政部门实施监督管理。财政部负责对资产评估机构从事证券期货相关资产评估业务实施监督管理（第五条）。二是明确了各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）负责对本行政区域内资产评估行业相应专业领域进行监督管理（第六条）。三是省级财政部门负责本地区资产评估机构和分支机构的备案管理。四是对省级财政部门开展监督检查做出专门规定，这对于取消资产评估机构行政许可后，加强机构备案和执业质量管理具有重要意义。这些规定赋予各级财政部门对资产评估机构和人员的监管职责，是落实《资产评估法》的重要抓手。

在该规章中还明确了资产评估协会接受有关财政部门的监督，不得损害国家利益和社会公共利益，不得损害会员的合法权益（第三十六条）。资产评估协会应当依法履行职责，向有关财政部门提供资产评估师信息，及时向有关财政部门报告会员信用档案、会员自律检查情况及奖惩情况（第三十八条）。明确了资产评估协会的功能定位和法定职责。

（五）针对性地根据行业特点细化评估法中的法律责任

强化管理必须落实责任。为了强化资产评估行业管理，根据行业管理的要求和《资产评估法》的规定，该规章进一步细化了法律责任规定。一是对《资产评估法》没有具体规定但影响行业有序运行的不良行为，该规章在规章权限范围内明确了法律责任。二是对《资产评估法》中的违法情形根据情节轻重对法律责任予以细化。三是明确有关财政部门对资产评估机构、资产评估专业人员和资产评估协会的财政监督处理、处罚情况，应当在15个工作日内向社会公开（第六十七条）。四是明确了监管部门和行业协会及其工作人员的法律责任。通过明确违法违规行为的法律责任，可以使监督管理落在实处，有利于规范资产评估行业管理，促进行业健康发展。

该规章对有关财政部门、资产评估协会及其工作人员在资产评估行业财政监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊和疏于管理应承担的法律责任作出的规定是十分必要的，这些规定对评估行政管理部门的行政权力作出了约束，符合“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”的精神，是在资产评估行业监督管理中健全权力运行制约和监督体系的重要依据。

三、新规章的实施任重道远

《资产评估行业财政监督管理办法》的立法工作折射出《资产评估法》颁布实施后资产评估行业全面依法治业的新时期立法工作面临的新问题和新挑战。该规章的立法理念和立法过程凸显了全面依法治国新时期《资产评估法》制建设领域的勇于创新和担当的精神，化解了《资产评估法》中作出原则性规定而需要在实施过程中沟通协调并落地的难题，呈现了资产评估行业制度制定者对内对外的沟通能力和倾听素养，折射出该规章制定人的博大胸襟和专业驾驭能力。

《资产评估行业财政监督管理办法》符合中国资产评估行业实际情况，考虑全面，具体落实了《资产评估法》对资产评估行业的监督管理要求，体现了“简政放权、放管结合”的改革精神和“既不缺位也不越位”的监管原则。该规章的颁布实施，有利于资产评估行业更好地依法治业，在规范资产评估行业财政监督管理行为，维护社会公平正义，保障资产评估专业人员、资产评估机构、资产评估行业协会、资产评估委托人和其他相关人员合法权益，以及保障资产评估执业质量，提升资产评估公信力等方面将发挥重要作用。

《资产评估行业财政监督管理办法》的颁布标志着资产评估行业完成了《资产评估法》要求制定行业监督管理办法的法定任务，标志着在《资产评估法》统领下以《资产评估行业财政监督管理办法》为重要支撑的《资产评估法》律制度框架体系正式确立，标志着资产评估行业在新的监督管理体制下迈向新的征程。《资产评估行业财政监督管理办法》的生命在于实施，资产评估行业还需进一步完善立法配套工作，制定相关的制度和切实可行的措施，并在该规章的具体实施过程中进一步完善相关流程。如何贯彻和实施这部具有许多资产评估史上新突破的部门规章仍任重道远，需齐心协力，共同维护法律尊严和自觉履行法定义务。

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