论知识产权行政检察

肖中扬

论知识产权行政检察

肖中扬

中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》专门就加大知识产权保护力度提出了方法、路径和要求。国务院办公厅印发知识产权综合管理改革试点总体方案，探索建立高效的知识产权综合管理体制。党的十八届四中全会提出了行政检察的改革命题，即“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。在深化改革和鼓励创新的时代背景下，回顾和考量知识产权行政检察的历史和实践，研究和探索知识产权行政检察的基本理念和重要途径，有助于推动形成知识产权保护的大格局。

知识产权 行政检察 理念 途径 大格局

21世纪是以信息化、网络化和全球一体化为特色的知识经济时代。知识经济的核心是创新，创新发展是国家命运所系、世界大势所趋、发展形势所迫。随着我国经济步入增长速度换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化三期叠加的新常态，经济下行压力在一段时间内仍然较大。为了寻找更具持续性的增长点，党中央提出了创新驱动发展等一系列国家层面的战略部署。党的十八大，特别是党的十八届五中全会强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置。习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上指出，在我国发展新的历史起点上，把科技创新摆在更加重要位置，吹响建设世界科技强国的号角。2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，把国家创新驱动发展战略作为在新的发展阶段立足全局、面向全球、聚焦关键、带动整体的国家重大发展战略。

创新发展需要培育和形成良好的法治环境，需要尊重创新主体的基本权利，保障创新主体的投入有所回报，特别是应当为知识产权权利人提供行政、司法等全方位的保护和服务，需要行政机关和司法机关的共同努力，最大程度地为创新主体提供良好的经济环境、政务环境和法治环境。我国知识产权制度是伴随改革开放而产生的。2001年我国正式加入WTO，全面实施《TRIPS协定》，同时履行《中国入世议定书》载明的特别义务。经过多年的努力，我国全面建立、健全了知识产权法律制度，并形成了具有中国特色的行政执法和刑事司法双轨并进的知识产权保护体系。2016年11月4日，中共中央、国务院下发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《保护产权的意见》），专门就加大知识产权保护力度提出了方法、路径和要求，为知识产权法治保护提供了有力遵循。

知识产权行政管理的核心工作应做好产权的界定、保护和保障人们公平自由地通过各种方式来行使其权利，努力为完善和维护市场机制服务，支撑创新系统的有效运行①陈明媛：《论市场经济环境下知识产权行政管理部门的职能转变》，载《知识产权》2015年第1期。。从行政机关管理和保护知识产权的手段来看，主要有行政确权、行政调查、行政处罚、行政裁决、行政调解、行政复议等。行政检察可以说是我国法学理论特有的概念②肖中扬：《诉讼外行政检察监督顶层设计刍议——以“宁夏经验”为基点推动制度机制的构建》，载《人民检察》2015年第6期。。知识产权行政检察是指检察机关在履行职责中发现知识产权行政执法机关违法行使职权或者不行使职权的行为，通过检察建议、督促移送、立案监督等手段督促其纠正，通过预防报告、预防咨询、宣传典型等方式服务支持和促进行政执法机关更好地履行知识产权保护职责，是对知识产权行政执法的有益补充，有利于保障行政机关依法行政、依法用权，及时、有效保护知识产权人的合法权益。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。关于《决定》的说明对十个方面的问题作了专门阐述，其中这一问题占了很大篇幅，体现了党中央的高度重视，为检察机关进一步发挥法律监督职能提供了方向指引和政策保障。检察机关对知识产权行政管理和行政执法开展检察监督、支持促进依法行政是一个比较新颖和复杂的命题，需要对有关理论、理念、途径等进行构架和阐释。

一、知识产权行政保护概述

从对知识产权行政管理和保护的过程维度来看，行政机关对知识产权的保护分为事前、事中、事后。事前保护是指行政机关根据申请人的请求对知识产权的权利归属予以确认或授予权利的过程而作出的行政行为。比如，国家专利管理部门作出授予发明专利权的决定，颁发发明专利证书，同时予以登记和公告。国家商标管理部门对申请注册的商标进行初步审定，并予以公告。公告期满无异议的，予以核准注册，发给商标注册证。事中保护是指行政机关对在知识产权的行使、变更或消灭的过程中所作的行政行为。比如，转让注册商标，由转让人和受让人签订转让协议，并共同向商标局提出申请，经核准后予以公告，受让人自公告之日起享有商标专用权。事后保护是知识产权遭受侵权后，行政机关依法对侵权纠纷进行处理，对侵权行为予以行政处罚，对赔偿数额进行调解等。事前和事中保护突出了行政机关的管理和服务职能，事后保护突出了行政机关的救济职能。

知识产权行政执法是我国知识产权法律制度在知识产权保护方面的特色，自我国知识产权制度建立之初即已存在③李永明、郑淑云、洪俊杰：《论知识产权行政执法的限制》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第5期。。从我国知识产权制度诞生之日起，知识产权行政保护一直发挥着重要的作用。1998年我国设立国家知识产权局以来，每年以白皮书的形式展示我国知识产权战略实施的新进展、新成效，这一做法已经持续了19年。从实践情况看，由国家知识产权局牵头组织协调的行政执法体系逐步完善，在知识产权制度建设、审批登记、行政执法、机制和能力建设、培训教育、国际合作等方面，取得了令人瞩目的成绩，得到了国际、国内社会的高度认同。从历史和现实的维度看，知识产权保护是一个开拓前行、动态发展、不断完善、因势而为的客观过程。在全面深化改革、全面依法治国的时代大背景下，加强顶层设计，完善法律制度，聚合权力资源，改进执法司法保护，深化协同协作，推动形成知识产权保护的大格局势在必行。客观地看，当前仍然存在法律规定不完善，行政执法机构设置和权力资源配置“散并软”，司法保护短板显现，行政执法与刑事司法衔接不畅、效能不强，创新企业、知识产权人的诉求日益增长等问题。

（一）多头管理，力量分散

我国知识产权行政管理和执法机关设置分散，职能部门多，称谓复杂④武善学：《健全中国特色知识产权行政管理和执法体制》，载《法学杂志》2010年第4期。。著作权由国家版权局负责，隶属国家新闻出版广电总局；商标权由国家商标局负责，隶属国家工商行政管理总局；专利权由国家专利局负责，隶属国家知识产权局；植物新品种则区别草本植物与木本植物，分属农业和林业行政管理部门。同时，与科技创新有关的知识产权由国家科技部负责，电信知识产权、软件与集成电路、互联网域名及知识产权标准化问题由国家工业和信息化部负责。除此之外，海关、文化、质检、公安等机构也属于知识产权的行政执法主体。在这种多元的行政保护体制下，知识产权行政保护的整体效能不高。就权利人而言，知识产权保护必须求助于多个行政执法机关，比如，在处理专利侵权纠纷过程中，若地方专利管理部门发现其中含有侵犯商标权或盗版的行为时，也只能就专利侵权纠纷进行处理，而对同是知识产权的商标权纠纷或版权纠纷，只能由工商行政管理部门或版权行政管理部门来处理，直接造成知识产权行政保护的效率降低、权利人维权成本增加。①聂洪涛：《知识产权行政保护的发展趋势及我国相关制度的完善》，载《江西社会科学》2014年第5期。

（二）职责交叉，权力重叠

诸多部门具有知识产权行政执法权限，看似“分工明确”，实则权力分散，而且由于有的部门承担的行政职能比较宽泛因而难以把知识产权行政执法作为着重点，而对国家知识产权局等行政执法主体的授权则明显不够、不集中，法律手段少，行政措施弱。毋庸讳言，目前各部门之间的执法依据不统一，有法律及其实施条例，也有规章或者管理办法，职能交叉和权力的冲突客观存在，容易造成部门之间职责混淆、相互扯皮、执法成本加大、效率不高、效果不高等问题出现。

（三）行政执法与刑事司法衔接不畅

尽管我国侵犯知识产权案件的发案数在逐年增长，行政执法机关查办的侵犯知识产权案件也在不断增加，但真正进入刑事诉讼程序的却与之并不对称②周舟：《知识产权行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《北京政法职业学院学报》2011年第1期。。根据近三年《白皮书》显示，全国行政执法部门侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品案件立案查处数量分别为2012年325, 271件、2013年262, 000件、2014年178, 000件，移送司法机关案件数量分别为6999件、4550件、3900件，移送比例分别为2.2%、1.7%、2.2%。③于冲、郁舜：《知识产权案件“行刑衔接”机制的构建思路——以〈中国知识产权保护状况白皮书〉的统计数据为分析样本》，载《知识产权》2016年第1期。2014年检察机关全年建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件3545件，而与之相比，2014年全国行政执法部门全年移送案件数量不足4000件，仅检查监督发现未移送案件就达到了与移送案件逼近的数量。④同注释g。究其原因主要有以下几点。一是案件移送的标准不清晰。根据有关法律规定，行政执法机关在查处行政违法案件时，发现涉嫌犯罪的应当及时移送给司法机关，在知识产权领域主要是指行政执法机关与公安机关之间的案件移送。但由于知识产权犯罪专业性比较强，而且一部分案件属于自诉案件，因此追诉标准很难把握，为此最高人民法院、最高人民检察院先后颁布了多个司法解释明确知识产权刑事案件的追诉标准，比如，《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（1998年）、《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2004年）、《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》（2007年）、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》（2011年）等司法解释及规范性文件，但行政执法机关往往对移送的标准把握不准确，该移送的没有移送或移送拖延，严重影响了行政执法与刑事司法的有效衔接。二是案件移送所需要材料不明确。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》过于原则，缺乏具体的细化规则，在执法实践中对于移送材料的范围和标准模糊，导致了行政执法与刑事执法的衔接不畅。三是执法理念偏差。一些地方受利益驱动，对本地区企业或个人侵犯其他地区企业知识产权的侵权行为放任不管，对涉嫌犯罪的侵权行为罚款了事，在查处工作中设置障碍。个别行政执法人员甚至滥用执法权、徇私舞弊，或者玩忽职守，对于已经明显涉嫌犯罪的侵犯知识产权行为，不移交公安机关，导致一些案件在行政执法环节就作终局处理，不能进入司法环节，知识产权权利人的合法权利得不到保障，破坏了法律的统一性和严肃性。

二、知识产权行政检察的理论和实践基础

（一）检察机关作为宪法定位的法律监督机关在监督知识产权行政执法、促进依法行政方面有着法制保障

1982年《中华人民共和国宪法》第129条以根本法的形式确定了检察机关的法律地位和法律特色。有的学者把此特征归结为国家性，即法律监督权作为国家权力的一部分，是通过立法的形式，由国家最高权力机关授权人民检察院行使的。①韩大元、刘松山：《论我国检察机关的宪法地位》，载《中国人民大学学报》2002年第5期。时任全国人大常委会法制委员会副主任王汉斌同志在回忆1982年修宪过程时谈到，“检察机关要监督行政机关的违法和渎职行为，检察机关对行政部门的违法、渎职行为进行侦查起诉。独立于行政部门之外，就更容易处理这类案件。像公安机关刑讯逼供犯人的案件，检察机关独立于行政部门之外就能使办案超脱一些，有利于保证司法公正。为此，张友渔同志和我写了个意见，建议保留最高人民检察院。彭真同志审阅修改后，报小平同志审核，小平同志批准了”②夏莉娜：《王汉斌话说当年修宪》，载《中国人大》2002年第23期。。因此，监督知识产权行政执法、促进依法行政是法律监督的应有之义，检察机关行使行政检察权也是宪法法律的要求。

（二）为知识产权战略实施提供司法保障是检察机关服务和保障经济社会发展的重要途径

检察机关作为上层建筑的组成部分，为知识产权战略实施提供司法保障是检察机关服务经济社会发展的使命要求，无论是打击知识产权犯罪，还是查办和预防知识产权行政领域的职务犯罪，不仅仅是为了办案而办案，其根本目的是促进和保障经济发展。保护知识产权是检察机关的重要职责和使命之一，是检察机关服务经济社会发展的重要途径。为提高我国自主创新能力、建设创新型国家以及转变经济发展方式、促进经济又好又快发展，2008年6月5日，国务院印发《国家知识产权战略纲要》，从9个方面提出了实施知识产权战略的65项措施。同年12月12日，国务院办公厅印发《实施国家知识产权战略纲要任务分工》，对知识产权战略实施进行任务分解，检察机关参与的有4项重点任务③一是加强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护知识产权的主导作用，提高执法效率和水平，强化公共服务。二是修订惩处侵犯知识产权行为的法律法规，加大司法惩处力度。降低维权成本，提高侵权代价，有效遏制侵权行为。三是加强知识产权司法解释工作。针对知识产权案件专业性强等特点，建立和完善司法鉴定、专家证人、技术调查等诉讼制度，完善知识产权诉前临时措施制度。四是加大行政执法机关向刑事司法机关移送知识产权刑事案件和刑事司法机关受理知识产权刑事案件的力度。。2014年12月10日，国务院办公厅下发了《关于转发知识产权局等单位〈深入实施国家知识产权战略行动计划（2014—2020年）〉的通知》，涉及到最高人民检察院在内的28个部门。2016年3月21日，国务院发布了《关于同意建立国务院知识产权战略实施工作部际联席会议制度的批复》，同意建立由国务院领导同志牵头负责的国务院知识产权战略实施工作部际联席会议制度，成员包括最高人民检察院在内的31个部门和单位，国家知识产权局为牵头单位，并明确了联席会议制度的主要职责、工作规则等。

可见，服务和保障知识产权战略深入实施是检察机关的重要职责。开展行政检察的目的是服务和保障，检察机关在开展对知识产权检察工作时的根本导向和目标是服务于经济发展，支持知识产权行政执法机关依法行政、促进依法用权，确立公平有序的市场竞争秩序，为知识产权国家战略的深入实施创造良好的政务环境、司法环境和经济环境。

（三）检察机关开展知识产权行政检察具有实践积累

检察机关对知识产权的司法保护涉及到各个方面，包括监督行政诉讼、民事诉讼，审查批捕和依法起诉知识产权犯罪，依法查办和预防发生在行政机关的职务犯罪，特别是通过检察建议、预防建议等形式，督促行政机关依法履职，纠正一般性的行政违法行为，促进行政机关建章立制，及时有效保护知识产权行政相对人的合法权利。近年来，检察机关积极履行检察职能，加强与行政机关沟通联系，服务和保障行政机关严格公正执法的作用进一步得到有效发挥。2013年，最高人民检察院工作报告回顾了2008年以来的检察工作，其中专门总结了检察机关保护知识产权的工作。工作报告指出，2008年至2012年，检察机关加强知识产权司法保护，促进自主创新发展，积极参与打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动，共起诉54, 205人。十八大以来，检察机关更加重视知识产权保护工作，2013年起诉侵犯商标权、专利权、著作权和商业秘密等犯罪嫌疑人8802人。2014年，起诉侵犯知识产权犯罪9427人，同比上升7.1%。经过长期的司法实践，检察机关通过依法履职，增进了与行政机关的共识，对知识产权犯罪、行政机关的行政行为以及法院对知识产权的审理活动有着比较全面和深入的了解，这些都是检察机关履行对知识产权行政检察的现实基础和实践优势。

三、知识产权行政检察的基本理念

（一）知识产权行政检察具有补充性

检察机关介入知识产权行政执法是通过检察建议、发挥刑事法功能或者履行行政诉讼监督的方式进行的，具有补充性。一是知识产权行政机关和公安机关在打击知识产权领域违法犯罪活动方面的职责具有不可替代性，其履行职能的方式具有相当的直接性，并且强调效率原则。二是知识产权的专业性特征也决定了应当坚持补充性原则。知识产权包含商标权、专利权、著作权、商业秘密等权利，涉及的领域很多，也涉及到很多行政法规和部门规章，复杂程度超乎想象，这就决定了法律监督在介入一个复杂的领域时应当保持适当的审慎。法律监督具有一定的事后性，在介入时必须考虑现有监管方式的实际作用。只有当行政执法手段无法有效遏制侵权行为时才能补充考虑适用一般性的法律监督手段，或是司法手段。三是知识产权的新颖性和创新性本质决定了其发展日新月异，具有相当的不可预测性。相较而言，检察机关在人力、手段和专业知识等方面具有一定的局限性，这一点也决定了知识产权行政检察的补充性特征。

（二）知识产权行政检察具有有限性

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，为检察机关监督和服务知识产权行政执法提出了明确要求。需要强调的是，诉讼外行政检察监督要坚持有限性、谦抑性，防止权力膨胀、职能膨胀，切忌将“特定监督”泛化为“一般监督”①肖中扬：《诉讼外行政检察监督顶层设计刍议——以“宁夏经验”为基点推动制度机制的构建》，载《人民检察》2015年第6期。知识产权行政检察的范围，应当限定在检察机关在履行职责、执法办案中发现的行政违法行为，而不是对一般的、普遍的行政行为的检察。检察机关对知识产权的行政监督是在依法履行检察职责时，就涉及知识产权的一般行政违法行为，包括乱作为、慢作为、怠作为进行检察监督，督促其依法履职或及时纠正。

（三）知识产权行政检察具有多样性

从司法实践看，检察机关侧重于发挥刑事检察的职能，通过打击知识产权犯罪和知识产权行政执法领域职务犯罪来确保知识产权权利人的合法权益。今后，检察机关应当注重法律监督作用的有效发挥，综合采取刑事打击、预防建议、检察建议、督促起诉、法治宣传等多种方式，促进知识产权行政执法有序、有效进行，进而为我国知识产权战略深入实施提供良好司法环境。

四、知识产权行政检察的现实考量

党的十八大以来，检察机关积极履职，服务经济社会发展大局，保障创新驱动发展战略实施，加大知识产权司法保护力度，依法起诉侵犯商标权、专利权、著作权和商业秘密等犯罪，妥善办理科研活动和成果转化中的案件，严格区分罪与非罪界限，支持和保护科技创新。发布保护知识产权典型案例，提示风险防范重点。慎重处理科技创新中的新情况新问题，依法保护市场主体创新活力及收益，为知识产权发展提供了有力的司法保护。2016年7月，最高人民检察院对外发布《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》，强调加强知识产权司法保护，保障科技创新主体合法权益，同时重点查办国家工作人员在创新驱动、转型发展中的不作为、乱作为等违反科研规律干预科研活动的犯罪行为，为科技创新营造更有利的法治环境。

从司法实践来看，检察机关对行政机关在保护知识产权方面的监督主要体现为五个方面：一是体现在两法衔接上，即通过落实和完善知识产权行政执法与刑事司法衔接机制发挥法律监督的作用。二是通过检察建议，督促相关行政执法机关依法行政。三是通过查办贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪行为，发挥刑罚震慑作用，为国家在知识产权战略实施过程中的法律、政策和资金落实提供司法保护，警示相关行政执法机关依法用权、依法履职。四是结合查办职务犯罪，积极发挥预防作用，通过预防报告，督促相关部门建章立制，帮助健全有效的监督制约机制。五是通过对行政诉讼的抗诉，保护知识产权行政相对人的合法权益。

从现实需要和发展趋势看，知识产权保护工作的重要性、艰巨性、长期性特征十分明显，需要凝聚各方面的力量，开展行政检察仍然具有较大的拓展空间。

一是检察机关对知识产权行政执法的监督手段有限。党的十八大以来，中央强力反腐肃贪，并以“八项规定”整顿作风，贪污腐败、吃拿卡要、奢靡之风等乱象得到了一定遏制。然而，在一些地方和基层部门不作为、不担当，不干事、不担事等“为官不为”“庸官懒政”现象仍然存在，在知识产权行政管理领域也不例外，对此应当保持警惕。就检察机关而言，对知识产权行政管理领域的一些轻微滥用职权和“庸官懒政”现象应当积极履行监督职能。由于《宪法》《人民检察院组织法》《检察官法》等有关法律规定比较原则，缺乏一定的可操作性。《行政诉讼法》仅规定了检察机关有权对行政诉讼开展监督，其属于一种事后监督，监督形式比较单一，监督成本较高。对于一些乱作为、不作为，但不构成渎职犯罪的行政行为，检察机关缺乏有效的监督手段。

二是检察机关在监督行政执法与刑事司法衔接方面力度不够。在监督行政执法部门移送涉罪案件方面，2001年，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中第14条规定了检察机关有权对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件依法实施监督。同时还规定了，任何单位和个人对行政执法机关违反该规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向检察机关举报。为贯彻落实规定要求和精神，2001年底最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，细化了有关规定，并明确了“检察意见”这一监督手段①《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定，“各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出检察意见：（一）检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（二）有关单位和个人举报的行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；（三）隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的；（四）以行政处罚代替刑事追究而不移送的”。，进一步加强推动落实的力度和效果。由于“检察意见”缺乏法律定位，没有强制力作保证，在实践中很难发挥有效作用，监督的力度和效果非常有限。在监督公安机关受理、立案查办涉罪案件方面，根据法律规定，检察机关有权通过依法行使立案监督权、审查批捕权和审查起诉权对公安机关刑事侦查活动进行监督。在知识产权案件移送环节，检察机关主要履行着立案监督的职能。但在司法实践中，检察机关受限于监督手段和方式，一般只能通过对公安机关上报材料进行书面审查，基本属于被动监督，监督效果不理想。

三是检察机关对知识产权行政管理的服务职能没有得到充分发挥。服务是在监督基础上的必然延伸，有效的服务依赖于监督职能的充分发挥。从整体法律职能看，在打击知识产权犯罪方面，主要是依法履行审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等职能；在查办和预防职务犯罪方面，主要是依法立案侦查发生在知识产权监管领域的贪污、贿赂和失职渎职犯罪案件，预防知识产权监管领域职务犯罪，督促行政机关依法履职、廉洁用权。由于理念、机制、体制、手段、方式等因素的制约，检察机关服务于知识产权行政管理的职能有所局限，还不尽如人意。

五、知识产权行政检察的途径展望

检察机关应当把服务创新发展摆在服务经济社会发展大局的核心位置，紧紧围绕国家创新驱动发展战略实施，秉持尊重创新、理解创新、支持创新的态度，积极履行检察工作多元使命，坚持运用法治思维、法治方式，加强对知识产权行政执法检察，鼓励探索，支持创新，依法保护创新主体和成果，为企业、科研机构、高校、社会组织、科技人员营造宽松的创新环境，努力为形成良好创新生态和激发创新活力提供有力司法保障。

（一）努力推动知识产权保护大格局的逐步形成

知识产权保护大格局是指行政、民事、刑事、法律监督等手段有效发挥作用，衔接协调运转通畅顺利，能够提供全方位保护的格局。要形成知识产权保护大格局应当从以下三个方面着力。一是深化和推进知识产权综合管理改革，建立集中、统一、高效、权威的知识产权行政执法新体系。2016年12月30日，国务院办公厅印发知识产权综合管理改革试点总体方案，为有效避免多层次多头执法的问题，提出要整合优化执法资源，统筹知识产权综合行政执法资源，建立高效的知识产权综合管理体制。为此，本文建议，在国家层面，建议由国家知识产权局承担知识产权管理、保护、执法、服务等综合行政功能，将现有的协调职能实质化，解决当前授权不足、功能交叉重叠、力量分散等问题，增强改革的前瞻性、系统性、战略性。在全面深化改革的过程中，还可以考虑将涉及知识产权服务的一些专业性比较强的事务从行政机关剥离出来，交由相关事业单位承担，构建便民利民的知识产权公共体系。从法律监督的实践来看，建立集中、统一、高效、权威的知识产权行政执法新体系，有利于加强和规范知识产权行政保护，也有利于增强知识产权行政检察监督的针对性和有效性。二是充分发挥公检法机关的打击、保护、救济等功能，为知识产权行政保护提供有力支撑。对知识产权违法犯罪案件，公检法机关应当依法行使刑事追诉功能，加大打击力度，依法快速立案侦查，依法快速审查起诉并出庭支持公诉，依法快速审判，彰显刑法的特殊预防和一般预防的作用，切实强化知识产权的刑事司法保护。三是注重加强工作的衔接协调，真正做到无缝对接、同向发力。积极顺应广大人民群众和权利人的呼声，依法解决知识产权侵权、违法犯罪等问题，应当综合发挥行政保护、刑事司法保护、民事审判功能的作用，这是建立知识产权大保护格局的题中应有之义。就行政保护、刑事司法保护、民事审判而言，各有其功能和运行规律，其性质也不完全相同，因而不能也无法互相取代，应当综合发挥行政、民事、刑事、法律监督的功能作用，建立健全突出主管部门职能作用、各方面作用有效发挥、相互支持促进、协作配合密切的多元化保护格局。

（二）加强对知识产权行政违法行为的监督

目前，在行政执法法律监督体系中，缺少一种外部的司法的低成本监督手段。检察机关负有保障法律统一正确实施的职责，对严重的行政违法行为进行检察监督是不应缺失的职能。行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为，对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面难以从根本上扭转一些地方存在的行政乱象，另一方面也可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。检察机关应当按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，强化在履职过程中对行政违法行为的监督职能，对于在履行职责、司法办案中发现的行政违法行为，应该提出建议并督促纠正。比如，检察机关在批准逮捕、提起公诉、查办和预防职务犯罪以及对行政诉讼活动监督的过程中，发现一般性的行政违法行为，应当督促其纠正。同时，注重加强顶层设计，及时从实践中总结出可复制、可借鉴的有效做法，适时在一定地域范围内推广运用；条件成熟时，应就好的经验做法形成规范性意见，向立法部门提出建议。

（三）加强对两法衔接工作的法律监督

两法衔接工作是在行政执法和刑事司法领域落实依法治国基本方略的生动实践，也是促进严格执法、公正司法的实际举措①肖中扬、张怀才：《在全面推进依法治国时代背景下实现行政执法与刑事司法衔接自觉自然》，载《检察日报》2014年7月2日，第3版。。做好两法衔接工作，对于加大保护知识产权力度至关重要。检察机关应当以问题为导向，积极呼吁解决行政执法机构设置重叠、权力分散、法律手段不足等问题，推动解决法律依据分散、信息沟通不畅、检察监督手段有限、移送标准不明确、移送证据材料不规范等问题，着力纠正有案不移、以罚代刑、降格处理、查处不力的问题，切实加强对公安机关办理侵权假冒犯罪案件立案和侦查活动的监督，着力纠正有案不立、立而不侦、久侦不决以及适用强制措施、查封扣押冻结款物不当等问题。一是努力倡导形成事权统一、机构权威、权力清晰、措施有力的行政执法体系。目前，涉及知识产权行政执法存在执法机构重叠、权力分散交叉、措施手段不力等方面的问题，不仅阻碍了行政执法的效果，而且不利于两法衔接工作。检察机关应当在司法办案中，及时发现这方面问题，研究积累解决的路径，积极呼吁形成权力配置合理、集中统一、高效权威的行政执法体系。二是积极推动中央有关部门整理现有的有关两法衔接的规定，共同制定一部具有较高法律效力的文件，明确各个部门的职责义务，并就强化检察监督的具体手段制定各方认可的、具有操作性的实施细则，达成共识、形成合力。三是推动完善知识产权行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。在信息共享平台中，应当保证行政执法信息的完整性、规范性，明确各类信息的类别、项目，以及故意漏填、错填的责任，实行执法、司法信息的实时动态共享，防止不及时移送和以罚代刑不移送涉罪案件的情况发生。四是明确移送标准。在依法审查批捕、支持公诉、监督知识产权民事行政诉讼活动中，检察机关应当及时发现知识产权刑事民事法律适用方面存在的问题，积极推动相关司法解释的完善，进一步明确知识产权犯罪的入罪标准。比如，商业秘密的范畴除了技术秘密以外，是否包含客户名单等经营秘密；侵权产品的价格计算和鉴定；商标犯罪领域的“相似”商标与“相同”商标的区别；著作权犯罪领域“以营利为目的”的司法认定，等等，以便行政执法机关能够准确地判断侵权案件是否涉嫌犯罪，及时移送涉罪案件。五是进一步规范移送文书和证据材料。建议知识产权行政执法机关进一步规范就涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单等移送文书，明确相关内容。应当建议相关部门联合就修改后《刑事诉讼法》第52条第2款规定①行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。，制定细化的证据规范，防止因证据材料不适格影响移送涉罪知识产权案件的质量和效率。

（四）依法查办知识产权行政执法领域职务犯罪，警示相关国家工作人员依法用权

依法查办涉及对知识产权的权利归属予以确认或授予权利的索贿、受贿行为，依法查办在对知识产权的转让进行审核、公告过程中索贿、受贿行为，依法查办在对侵权纠纷进行调查、处理以及就赔偿数额进行调解过程中，滥用职权、玩忽职守以及拒不移交刑事案件等职务犯罪，维护法律的严肃性，警示行政执法机关依法用权、依法行政。对于知识产权申报、审查等过程中主动向国家工作人员行贿的，要加大打击力度，防止劣币驱逐良币，促进形成有利于激发科技创新活力的公平竞争环境。

（五）积极做好预防工作，为知识产权研发、申报、行使创造廉洁的政务环境

紧紧围绕创新发展战略和重大创新项目，以及科技、财税、金融、贸易、农业等重点领域的知识产权保护开展职务犯罪预防，运用检察建议、年度报告、专项报告等形式，帮助行政机关建章立制、堵塞漏洞，从源头上减少职务犯罪。着眼目前已设立的国家自主创新示范区、经济技术开发区、高新技术开发区、“双创”基地等创新要素的集聚地，积极开展法治宣传、预防咨询，促进知识产权战略在法治轨道上实施运行。对于司法办案中发现的知识产权审批不及时、保护不到位以及知识产权犯罪打击不力等问题，及时提出检察建议，督促有关职能部门履职尽责、完善机制，更好保护科技创新主体的经济利益，激发创新活力。

（六）坚持以法治思维、法治方式对待知识产权发展中出现的新情况新问题

检察机关在重视查办知识产权领域刑事犯罪案件的同时，应当认真研究和慎重处理知识产权融资、知识产权研发人员成果转化收益中的新情况新问题，准确把握法律政策界限，严格区分罪与非罪。对于一时难以界定是否构成犯罪的，应当注重听取行业主管、监管部门以及法律专家的意见。应当深刻认识和充分尊重企业在知识产权研发、使用中的主体地位，平等保护各类企业的知识产权，加大对中小企业所拥有知识产权的司法保护力度，促进国家鼓励企业技术创新的各项政策真正落地。

（七）加强人才、机构建设，努力提高法律服务能力水平

办理知识产权违法犯罪案件政策性、专业性较强，检察人员应当加强相关专业知识学习和对有关犯罪的研究，加强运用大数据分析等手段办理知识产权案件的人才培训，提高互联网条件下电子证据的收集、固定和综合运用能力。着重培养、选拔检察专家型人才和业务骨干从事涉及知识产权案件的办理工作，探索建立知识产权专家库，建立健全专家咨询、技术鉴定等司法办案机制，为实践提供智力支持。探索建立专门的知识产权办案机构，有条件的地区可以实行知识产权案件集中管辖。如，近年来，江苏省南京市检察院成立了知识产权“三检合一”办案中心，与该市中级法院“三审合一”相对接，对涉及知识产权的案件采取“批捕、起诉、民行”三检合一，实行专人办理、专人指导。“‘三检合一’办案中心除了负责全市知识产权案件办理指导工作外，还负责知识产权行政执法监督工作，联络知识产权专家咨询委员以及市法院知识产权庭、市公安局经侦、治安支队等有关职能部门。”①崔洁、肖水金、雒呈瑞：《南京：构建知识产权案件检察监督新格局》，载《检察日报》2015年10月9日，第1版。

（八）主动宣传典型案件，强化知识产权保护意识

法律能够规范和指引人们的社会行为，知识产权法律法规能够得到良好的遵守和执行，侵权行为能够得到及时查处，有利于市场主体认识到违法成本进而减少侵权行为，最终达到规范和指引市场主体尊重和保护知识产权的目的。检察机关在查办案件的同时，应当通过传统媒体以及微博、微信、移动客户端等新媒体，探索建立定期发布知识产权保护白皮书制度，展示典型案件，树立正确导向，向社会大众揭示侵权行为的危害性，昭示国家保护知识产权的决心，推动形成有利于知识产权健康发展的良好社会氛围和执法环境。

结 语

知识产权行政检察是一个新的课题，是检察机关服务知识产权发展战略大局的重要抓手，应当秉持有限、服务、补缺、谦抑的基本观念开展工作。所谓“有限”是指会同有关部门齐抓共管，检察机关的手段是有限的，只能在现行法律框架下，在履行批捕、起诉、职务犯罪侦查预防、诉讼监督等职能过程中，督促和纠正行政违法行为。所谓“服务”是指检察机关作为上层建筑，必然要服务经济基础，保障知识经济的健康发展是检察机关的重要使命。所谓“补缺”是指开展行政检察监督的检察机关在依法履行职责中发现行政执法存在问题时，通过检察建议等多种方式督促行政执法机关完善监管工作。所谓“谦抑”是指知识产权行政检察应当积极运用打击、保护、预防、监督、服务等多种手段督促和支持行政执法机关依法履职，更加注重便捷、高效、及时，不断探索新的检察方式方法，最大程度为知识产权保护提供有力司法保障，促进知识经济蓬勃发展。

The Central Committee of the Communist Party of China and the State Council published“Opinions on Improving Property Right Protection System and Protecting Property Right According to Law”, which stresses the protection of intellectual property. General Offce of the State Council published “General Plan for the Pilot Reform on IP Comprehensive Management”, exploring ways to establish effcient IP comprehensive management system. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee puts forward the proposition of administrative procuratorial reform,“while performing duties, the procuratorial organs fnd that the administrative organs are not exercising their offcial power or are exercising their offcial power illegally, should urge the latter to make correction”.Against the backdrop of deepening reform and innovation, it is important to review the history and practice of IP administrative procuratorial work, and to explore the basic ideas of IP administrative procuratorial work.

intellectual property; administrative procuratorial work; conception; paths; great pattern

肖中扬，中国政法大学法学博士研究生

本文系最高人民检察院检察理论研究重点课题。