构建知识产权大保护工作格局的若干思考

韩秀成 谢小勇 王 淇

构建知识产权大保护工作格局的若干思考

韩秀成 谢小勇 王 淇

在加快建设知识产权强国的大背景下，构建知识产权大保护工作格局，有必要把握四大原则、确保三大重点、构建四级体系。进一步培育知识产权保护意识，营造尊重知识产权的社会氛围；建立健全知识产权多元化纠纷解决机制，发挥调解、仲裁等纠纷解决途径的功能和行政执法保护短平快的优势，充分吸纳和化解大部分知识产权纠纷，确保司法作为最后一道防线主导作用的发挥；同时，深化知识产权保护的区域协作和国际合作，从而实现知识产权保护统一、协调、顺畅、高效。

知识产权 大保护 工作格局

建设知识产权强国新形势对知识产权保护提出了更加严格的要求。实践表明，在立足国家发展战略和我国现实国情、司法和行政两条途径互相补充有机衔接的基础上，我国建立知识产权大保护工作格局意义重大。

一、构建知识产权大保护工作格局的重要意义

国家知识产权局知识产权发展研究中心《2015年中国知识产权发展状况报告》显示：近年来知识产权案件总体数量都保持大幅上涨的趋势。2015年，知识产权司法处理的案件与行政执法案件的数量相比，两者保持着2:1的比例，与2014年相比分别上涨了约12%。2015年，人民法院共新收一审、二审、申请再审等各类知识产权案件149, 238件，审结142, 077件，比2014年分别上升11.49%和11.76%。2016年，全国专利行政执法办案总量48, 916件，同比增长36.5%。其中，专利纠纷案件20, 859件（专利侵权纠纷20, 351件），同比增长42.8%；假冒专利案件28, 057件，同比增长32.1%。案件结案率达到97.5%，同比提高4.3%。①国家知识产权局：《知识产权局信息》2017年第6期。

虽然我国知识产权保护取得了良好成效，但是正如2015年《全国人大常委会执法检查组关于检查专利法实施情况的报告》所指：“侵权行为时有发生，专利保护实际效果与创新主体的期待存在较大差距。”一方面，网络交易平台的迅猛发展给人们的生活带来便利的同时，也产生了假冒伪劣商品网上泛滥的后果，催生了知识产权侵权行为链条化、网络化、复杂化等新特点。②张平：《互联网开放创新的专利困境及制度应对》，载《知识产权》2016年第4期。另一方面，知识产权保护效果与知识产权主体的期望值之间存在较大差距。①参见《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国专利法〉实施情况的报告》。以专利权为例，专利维权“时间长、举证难、成本高、赔偿低”等问题，严重挫伤了企业开展技术创新和利用专利制度维护自身合法权益的积极性。

虽然司法部门和行政部门处理的知识产权案件数量逐年递增，但是这并不能完全满足社会公众对知识产权保护的需求。这说明案件数量的增长与应对能力的增强并不是知识产权保护的治本之法，消除知识产权侵权行为、培育社会公众尊重知识产权的意识，才是知识产权保护的根本目的。否则，道高一尺魔高一丈，再多的司法或者行政资源都会因侵权违法行为及其造成的诚信源头的损害而作无益的消耗。

实践中，知识产权保护不力仍是我国一个较为普遍和严重的问题，这一方面是因为我国知识产权法律制度起步较晚，社会各界的知识产权意识仍然较为薄弱，不懂得主动保护自己的知识财产；另一方面则是因为故意侵权行为危害之盛之烈，特别是群体和重复侵权的一拥而上导致知识产权权利人应接不暇、得不偿失。其深层次原因主要包括以下五方面：

一是知识产权法治意识不强，这是知识产权保护不力的根本原因。据统计，在各类知识产权纠纷中，故意侵权占比十分之高，远远超出了其作为正常商业经营手段的范围。若不能从根本上提升知识产权法治意识，则可能会出现诉讼或者行政执法案件爆炸的局面，司法资源和行政资源也将疲于应付甚至无力应对。

二是知识产权纠纷解决社会资源利用不充分，这是知识产权保护不力的主要原因。法治不是万能的，通过司法和行政执法保护的案件只能是各类知识产权纠纷中重要的一部分，而更多的纠纷需要通过仲裁或者调解方式予以化解。②赵杰、陈中利：《知识产权行政管理部门在知识产权纠纷仲裁解决机制中的作用》，载《商事仲裁》2015年第1期。充分利用社会资源，通过多元纠纷解决机制解决问题、化解纠纷，方为良策。

三是行政执法的法定地位与职能不彰，这是知识产权保护不力的重要原因。司法保护作为解决纠纷的最后一道防线，应当在调解和仲裁充分吸纳和处理知识产权纠纷、通过短平快的知识产权行政执法过滤之后，对于极少部分重要的重大知识产权案件进行的审理与判决。但是，调解或者行政部门的协助仍然贯穿于庭审之始终，以为解决纠纷提供最优之道。目前不少观点对于“司法主导”简单地理解为解决知识产权纠纷的主要任务以司法为主，由此出发要将行政执法保护的途径予以限制、甚至把司法保护与行政执法保护对立起来，严重违背了纠纷解决的层次与机制，影响了纠纷解决的效率与效果，特别是影响了被实践证明符合我国国情、具有中国特色的行政执法功能的发挥。

四是只强调专利、商标或者版权的保护，这是知识产权保护不力的直接原因。一般认为，知识产权的客体主要包括专利权、商标权、版权、植物新品种权、集成电路布图设计权、商业秘密、地理标志等。③杜颖著：《知识产权法学》，北京大学出版社2015年版，第3–4页。但目前知识产权保护偏重于对前三类客体的保护，而对其他类型的客体保护力度十分欠缺。

五是主要保护传统类型知识产权，这是知识产权保护不力的间接原因。随着信息产业和互联网络的飞速发展，知识产权保护面临着许多新的挑战。新业态创新成果知识产权保护与传统知识产权保护同等重要，在互联网时代，前者可能更为紧迫。

二、知识产权大保护工作格局的内涵

2008年《国家知识产权战略纲要》提出：“积极营造良好的知识产权法治环境、市场环境、文化环境”“加强司法保护体系”“发挥司法保护知识产权的主导作用”。2012年《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》提出要“推动知识产权保护法治化，发挥司法保护的主导作用，完善行政执法和司法保护两条途径优势互补、有机衔接的知识产权保护模式”。同时，提出要“加强新业态新领域创新成果的知识产权保护。完善植物新品种、生物遗传资源及其相关传统知识、数据库保护和国防知识产权等相关法律制度。适时做好地理标志立法工作。研究完善商业模式知识产权保护制度和实用艺术品外观设计专利保护制度。加强互联网、电子商务、大数据等领域的知识产权保护规则研究，推动完善相关法律法规。制定众创、众包、众扶、众筹的知识产权保护政策。”

“司法主导”是不是等同于只推行司法保护或者只以司法保护为主要渠道，其他渠道都不鼓励发展？从知识产权保护的现状来看，对于如何理解司法保护的“主导”作用需要重新认识重新诠释。对于知识产权保护的认识，也不能仅仅局限于司法－行政执法保护的二元架构，进入更为广阔的视野和领域。①陶凯元：《充分发挥司法保护知识产权的主导作用》，载《求是》2016年第1期。

2016年4月9日，国家知识产权局局长申长雨在首届中国知识产权保护高层论坛上，首次提出要“着力构建知识产权大保护工作格局，加快形成知识产权保护的强大合力”。②申长雨：《构建知识产权大保护格局提高知识产权保护效果》，载《河南科技》2016年第4期，第5页。国务院2016年底印发的《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》也提出要“加快知识产权法律、法规、司法解释的制修订，构建包括司法审判、刑事司法、行政执法、快速维权、仲裁调解、行业自律、社会监督的知识产权保护工作格局。”

知识产权大保护工作格局是指进一步完善知识产权保护的统筹协调机制、加强国家层面和地方层面的知识产权保护联动、加快构建行政和司法两条途径优势互补、有机衔接的保护模式、深化知识产权保护的区域协作和国际合作所形成的协调、顺畅、高效的知识产权保护顶层设计。

构建知识产权大保护工作格局，首先，要在现有知识产权保护机制的基础上，完善知识产权保护统筹协调机制，处理好中央与地方、各知识产权管理部门之间的关系，在纵向层面与横向层面均实现知识产权保护的功能分层。其次，重点推动注册登记、审查授权、行政执法、司法裁判、仲裁调解等各个链条和不同保护手段之间的互联互通③罗建华：《知识产权大保护创业创新强引擎》，载《青年文学家》2016年第10期。，通过各方合力加大知识产权保护力度。再次，要通过多种途径宣传知识产权及其保护的理论与现实意义，加强知识产权文化建设,营造知识产权保护社会氛围。最后，要深化知识产权保护的区域协作和国际合作，提高我国知识产权保护制度的国际影响力，为我国产业和企业“走出去”保驾护航。

三、知识产权大保护工作格局的构建

申长雨局长指出：“知识产权保护点多线长面广，既要统筹协调，综合施策，又要抓住关键，突出重点，着力解决知识产权保护面临的突出问题，提高保护的效果。”在构建知识产权大保护工作格局的过程中，应当把握四大原则、确保三大重点、构建四级体系。

（一）把握四大原则

构建知识产权大保护工作格局，应把握“统一、协调、衔接和高效”四大原则，谋划顶层设计，找准功能定位，推进治理创新，提供多元化的公共服务，更加严格保护知识产权，支撑知识产权强国建设与创新驱动发展。

统一原则。要将知识产权保护作为一个系统工程，涵盖知识产权涉及的各个领域，突出各自在权利内容、权利范围和保护方式上的特点。

协调原则。是要将知识产权保护涉及的注册登记、审查授权、行政执法、司法裁判、仲裁调解等多个方面进行体系化设计、全链条管理。

衔接原则。是要进一步完善知识产权保护的统筹协调机制，加强国家层面和地方层面的知识产权保护联动，加快构建行政和司法两条途径“优势互补、有机衔接”的保护模式。

高效原则。是要对知识产权及时进行严格保护，优化保护程序，提高保护效能，避免“迟来的正义”。

（二）确保三大重点

德国马克普朗克创新与竞争研究所在一份研究报告中指出：“作为创新市场的框架制性规章，专利制度应当与其为之服务的创新进程以及其赖以运行的竞争环境相适应”。④德国马克普朗克创新与竞争研究所：《专利保护宣言——TRIPs协议下的规制主权》，2014年。基于我国当前知识产权保护的主要矛盾，我国知识产权大保护工作格局的构建要确保“三大重点”：

一是重点解决关键领域关键环节的知识产权保护问题，实现承前启后。加强新业态新领域和主要民生领域的知识产权保护，切实维护社会公众的合法权益。同时，还要加大海外维权援助力度，帮助我国企业更好地“走出去”等。⑤张红辉、周一行：《“走出去”背景下企业知识产权海外维权援助问题研究》，载《知识产权》2013年第1期。

二是重点解决知识产权市场监督管理的问题，实现行业自律。知识产权保护的总体目标并非仅着眼于为单个权利或者权利束提供救济，而是要进行有效市场监督，维护正常市场秩序，推动行业实现自律，自我管控经济风险，积极创新创业，从而促进公共利益。开展专业市场知识产权保护专项工作，构建专业市场知识产权信息收集体系和专业市场知识产权诚信体系，逐步健全专业市场知识产权保护工作评价体系，出台专业市场知识产权保护指导性文件。

三是重点解决打击侵权假冒行为问题，实现自我约束。从实践来看，故意侵权乃至重复、群体侵权行为大量存在，专利维权 “时间长、举证难、成本高、赔偿低”等问题挫伤了企业开展技术创新和利用专利制度维护自身合法权益的积极性。因此，培育社会公众的知识产权意识，降低知识产权侵权风险，重点还在于多措并举，形成全社会自我约束、尊重知识产权的文化氛围。

（三）构建四级体系

在把握四大原则、确保三个重点的基础上，构建知识产权大保护工作格局还应构建四级体系，层层分解化解不同情况的知识产权纠纷：

第一层级：培育公众知识产权保护意识，营造知识产权保护社会氛围。要通过各种形式的宣传与引导，培养社会公众养成尊重知识产权的习惯，营造崇尚知识产权的社会氛围。

第二层级：拓宽调解、仲裁等社会治理渠道，构建知识产权领域多元纠纷解决机制。构建知识产权大保护工作格局，除了关注正式的法律制度之外，还应充分重视社会治理的配套推进，注重多元化纠纷解决机制的建立，促进创新创业主体的参与，建立知识产权维权援助体系，建设一批快速响应、快速确权、快速调处的维权援助中心。

第三层级：加强知识产权行政执法，充分发挥效率高成本低的优势。知识产权行政保护既有行政机关的依职权行为，也有行政机关的依申请行为，行政保护的措施比较直接、迅速、有力，程序也相对简单。行政机关可以采取多种手段保护知识产权，如可以通过确权行为授予权利主体知识产权，可以运用职权进行行政调解等。行政执法机关还可以通过行政处罚、行政强制等各种合法手段打击侵权违法行为，维护权利人的合法权益。

第四层级：加大知识产权司法保护，守住最后一道关卡。司法保护是知识产权得到有效保护的最后屏障，其应是知识产权维权的保障、侵权的威慑，也是“主导作用”的真正要义所在。也就是说，所谓的“主导”并不是要一窝蜂都将知识产权纠纷统统纳入司法程序，而是要通过多元纠纷解决机制过滤化解不同类型的案件，将重大有影响的极少部分案件留待司法解决，由司法负责守护最后一道防线。同时，应当改进裁判方式，提高诉讼效率，解决知识产权领域民事侵权程序和授权确权行政程序的交叉问题，促进争议的实质性解决。①冯翔慧：《构知识产权“大保护”格局，促我国向知识产权强国迈进——解读〈“十三五”国家知识产权保护与运用规划〉四大看点》，载《中国科技产业》2017年第2期。

知识产权大保护工作格局四级体系示意图如下：

图1 知识产权大保护四级体系示意图

在这样一个重大历史背景下和中国改革发展的关键时期，一系列大政方针要求强化知识产权保护，形成更高标准的知识产权保护体系。知识产权大保护工作格局正是顺应和落实党中央和国务院在知识产权保护方面的相关部署，为实行更严格知识产权保护在顶层设计上进行更为精细的制度安排和更为务实的制度实践。

构建知识产权大保护工作格局对立法、司法与行政保护统一规划，对于培育创新创业主体能力与提高社会公众意识一体考量，对于国内保护强化与国际保护延伸也进行部署，有利于破解知识产权保护中存在的问题，营造创新创业的良好环境，支撑创新驱动发展，推动知识产权强国建设。②知识产权强国研究课题组：《对知识产权强国建设的理论思考》课题负责人：韩秀成、陈燕；课题组长：谢小勇；课题组成员：刘淑华、王淇、武伟、陈泽欣等；执笔人：谢小勇、刘淑华，载《知识产权》2015年第12期。

知识产权大保护工作格局有利于转变政府职能，加强新业态、新领域创新成果知识产权保护，推动知识产权国际规则的不断变革，通过知识产权国家治理方式的创新，有利于不断解决既有的问题，同时也有利于妥善处理新形势下遇到的新问题。

Against backdrop of speeding up the construction of Intellectual Property Power Country, it is necessary to grasp the four principles, ensure the three points and build a four-level system in order to establish a grand IP protection of working framework. Moreover, we need to cultivate the awareness of IP protection so as to create a social atmosphere of respecting IP; to set up and perfect the IP diversifed dispute settlement mechanism so as to bring into full play the function of mediation and arbitration as well as the fast and low-cost administrative law enforcement ,etc. Fully absorb and dissolve most of IP disputes and to ensure justice system as the leading role of the last resort of protection for IP. At the same time, we also need to deepen regional and international cooperation for the protection of IP to the effect that the protection of IP will achieve the goal of unity, coordination, smoothness and effciency.

intellectual property; grand IP protection; working framework

韩秀成，国家知识产权局知识产权发展研究中心主任，研究员

谢小勇，国家知识产权局知识产权发展研究中心处长，研究员

王淇，国家知识产权局知识产权发展研究中心副处长，副研究员副研究员