我国司法鉴定领域目前存在的主要问题及改革建议

杜志淳，孙大明

（华东政法大学，上海200042）

鉴定制度Forensic System

我国司法鉴定领域目前存在的主要问题及改革建议

杜志淳，孙大明

（华东政法大学，上海200042）

全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》实施以来，我国司法鉴定工作取得较好较快发展，但同时存在着影响司法公正的问题。总体来看，该决定没有执行到位，统一的司法鉴定管理体制至今未能得到贯彻落实；“自侦自鉴”直接、间接导致冤假错案；司法鉴定标准化委员会尚未建立；司法鉴定机构发展迅速，数量增长较快，但是鉴定机构整体水平不高，狭隘的部门利益主义是主要制约因素。侦查机关内设鉴定机构的中立性缺失严重削弱司法鉴定的公信力，有关制度未建立，阻滞了司法鉴定行业的发展。坚持严格依法统一由司法行政机关审核登记全国司法鉴定机构和鉴定人、实施“侦鉴分离”体制改革、加快司法鉴定标准化委员会的建设以及实现对鉴定机构和鉴定人的动态监管是解决以上问题的关键。

司法鉴定；司法鉴定管理；统一司法鉴定管理体制；侦鉴分离

司法鉴定在诉讼中发挥着重要的证据作用，司法鉴定管理工作是保证司法鉴定服务于诉讼活动的体制、机制保障，也是我国司法行政管理的重要组成部分。2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）颁布实施，确定了我国司法鉴定管理体制，标志着我国司法鉴定进入有法可依的阶段。《决定》实施十余年来，我国司法鉴定行业取得较好、较快的发展，鉴定机构的数量较快增长，鉴定范围逐步扩大，鉴定质量有所提升。但同时也存在一些直接影响司法公正的问题。归纳这些问题，并深入剖析问题根源，才能进一步完善我国的司法鉴定制度，规范司法鉴定管理工作。

1 当前司法鉴定领域存在的主要问题

1.1 作为国家法律的《决定》相关规定没有执行到位

《决定》是规范司法鉴定管理活动的重要法律，但该部法律所确立的统一司法鉴定管理体制至今没有得到完全贯彻和落实。2005年《决定》实施以来，立法所确立的司法行政部门登记管理制度实际上已被相关司法机关的自我立法行为架空。公安机关认为《决定》所确立的司法鉴定机构和司法鉴定人是指在诉讼中面向社会提供司法鉴定服务的鉴定人和鉴定机构，公安机关所属的鉴定机构和鉴定人不属于《决定》规定的“司法鉴定机构”和“司法鉴定人”的范畴，不在司法行政机关登记之列。于是2005年公安部发布了《公安机关鉴定人登记管理办法》和《公安机关鉴定机构登记管理办法》。最高人民检察院相继制定了《人民检察院鉴定人登记管理办法》和《人民检察院鉴定机构登记管理办法》，国家安全机关也制定了《国家安全机关司法鉴定机构管理办法（试行）》和《国家安全机关司法鉴定人管理办法（试行）》。这样一来，侦查机关内设鉴定机构没有实质性纳入司法行政管理部门统一登记，统一登记问题上存在“两张皮”现象。而在审判实践中，一些地方法院在司法行政机关编制的司法鉴定名册之外，还自行编制鉴定机构名册，从而造成鉴定机构名册的“册中册”和“册外册”的现象。法院系统的鉴定机构名册与《决定》所确立的鉴定人名册相违背，其造成的后果是法院的名册编制活动一定程度上架空了司法行政部门的登记管理工作。同时，由于当事人对法院选择的鉴定机构不满意，法院的中立形象受到一定的损害。

1.2 “自侦自鉴”直接、间接导致部分冤假错案的发生

近年来，我国接连暴露出的几个重大冤假错案背后多涉及“自侦自鉴”，极大地削弱了司法鉴定的公信力。这些案件的成因具有多方面的因素，在证据方面存在的突出问题便是有瑕疵的鉴定意见导致案件事实认定的错误。例如，佘祥林案件、杜培武案件、聂树斌案件、念斌案件、呼格吉勒图案件、张氏叔侄案件等的鉴定。从这些案件中可以看到，侦查机关内设鉴定机构出具的有瑕疵的鉴定意见没有被后续的诉讼程序所纠正，最后法官根据鉴定意见认定案件事实。其造成的后果是司法鉴定的权威性丧失，司法鉴定蒙上冤假错案“帮凶”的耻辱。

1.3 全国司法鉴定标准化委员会尚未建立

在司法鉴定领域尚未建立统一的司法鉴定国家标准，一定程度上导致了鉴定意见冲突。鉴定标准化是保障鉴定活动客观公正的重要途径，全国性的司法鉴定标准化委员会至今未能建立。而鉴定标准多头管理导致鉴定标准不一、意见冲突和司法查证困难。鉴定标准是司法鉴定实施的准则和依据，统一的鉴定标准能够确保鉴定意见的客观、准确，但我国司法鉴定标准的不统一，一定程度上造成同一事项鉴定而形成不同的鉴定意见，这种情况导致当事人对鉴定意见的不信任、法官对鉴定意见采信困惑、重复鉴定时常发生等后果。

1.4 司法鉴定机构和鉴定人的整体水平不高

对鉴定机构和鉴定人的资质控制不完善。《决定》实施以后，司法鉴定机构发展迅速，数量增长较快，但是鉴定机构业务水平参差不齐，整体水平不高。一个重要的原因是司法鉴定机构和鉴定人的准入门槛过低，加之不当的市场利益导向成为一些司法鉴定机构运作的内在驱动力，鉴定机构的发展存在“劣币驱逐良币”现象，《决定》规定的淘汰机制未能充分起效。这个问题也一定程度上和统一的司法鉴定管理体制没有建立健全有关，由于侦查机关内设鉴定机构设定的标准与《决定》规定的不同，造成鉴定行业的准入门槛不一，一些资质较低的鉴定机构也从事司法鉴定活动，进一步加剧了司法鉴定机构鱼龙混杂的局面。

2 成因分析

“洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是很艰难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会使问题得不到正确的判断与科学地解决。因此，必须把它‘连根拔起’，使它彻底地暴露出来。[1]”我国司法鉴定领域存在的上述问题具有错综复杂的因素，但总体上存在包括体制、机制不健全，司法机关狭隘的部门利益造成统一司法鉴定管理体制的建立的障碍。

2.1 狭隘的部门利益观念和对法律的认知不到位

由于狭隘的部门利益导致《决定》所确立的统一司法鉴定管理体制未能完全形成，致使《决定》的执行难以到位。制定《决定》的初衷，旨在整治我国司法鉴定管理工作中存在的，对鉴定人和鉴定机构进行多头登记管理的混乱现象。当时，公安、检察、法院均设有鉴定机构，司法鉴定领域存在条块分割、政出多门、多头鉴定、重复鉴定等消极现象。针对这些问题，2004年中共中央21号文件转发了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。该文件指出：“建立统一的司法鉴定管理体制。根据侦查工作需要，公安机关、国家安全机关、检察机关可以保留必要的司法鉴定机构，为侦查工作提供鉴定服务，但不得面向社会提供鉴定服务。”围绕着实现统一司法鉴定管理体制的目标，2005年全国人大常委会通过的《决定》成为我国司法鉴定的第一部法律[2]。《决定》提出由国务院司法行政部门主管全国司法鉴定机构登记管理，侦查机关内设鉴定机构不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务，人民法院和司法行政机关不得设立鉴定机构。可见，立法的目标是通过登记管理逐步实现整个司法鉴定管理的统一。

然而，《决定》所确立的统一司法鉴定管理体制目标在执行中，由于各司法机关从部门利益出发对《决定》的条款进行歪曲解读，造成统一司法鉴定管理体制无法形成。实际上，根据《决定》的规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。”国务院司法行政部门负责全国司法鉴定机构的登记管理，侦查机关内设鉴定机构也应当纳入司法行政部门进行登记管理，但现实是，侦查机关通过自行颁布规定对统一司法鉴定管理制度进行曲解，这种立法行为违背法治的精神，也与《决定》的立法初衷背道而驰。一些人民法院也从部门利益出发，在司法行政管理部门登记名册之外制定鉴定机构名册以供法院审判中委托鉴定。于是，目前在新的条件下司法鉴定管理体制下又出现多头管理、各自为政的局面。公安、检察、安全机关分别建立起隶属于本系统的鉴定管理制度，法院也制定“册外册”，违背了既有立法。各部门对司法鉴定机构的设置缺乏统筹规划，各系统对司法鉴定机构的设置都从本系统、本部门利益的角度出发。可以说，狭隘的部门利益是导致统一管理体制在贯彻执行中被扭曲的首要原因，其后果直接造成另一种“多头管理”的现象，造成有限的鉴定资源被不合理地分割使用。司法鉴定机构设备配置的整体水平不高、鉴定人的素质不高，难以胜任复杂的鉴定任务，造成鉴定标准不统一、鉴定机构和鉴定人准入门槛高低不一、重复鉴定的顽疾无法根除等问题，最终导致《决定》所确定的统一登记管理制度被架空[3]。

2.2 侦查机关内设鉴定机构中立性缺失

司法实践中许多冤假错案多涉及 “自侦自鉴”，严重削弱了司法鉴定的公信力。“自侦自鉴”的危害问题，这个问题存在主要表现为以下几个方面。

首先，“自侦自鉴”影响中立性鉴定。侦查机关承担着打击犯罪、追诉犯罪的职能，为了在诉讼中收集一切有利于追诉犯罪的证据，侦查机关往往会让司法鉴定“更好服务”于侦查取证工作。对于犯罪嫌疑人不利的鉴定意见被作为指控犯罪的证据使用，但对可能有利于犯罪嫌疑人的鉴定意见常被剔除。例如，刑诉法规定侦查机关应当将用作证据的鉴定意见告知犯罪嫌疑人，但如果鉴定意见是有利于当事人的，便不被用作证据，也就不再告知当事人。这样得出的鉴定结果经过人为筛选，所证明的事实也就会出现偏差。同时，内设鉴定机构与侦查部门隶属于同一系统，鉴定人员由于过多地接触案件的其他证据材料，对待证事实容易受到先入为主的影响，难免为迎合办案的需要而出具鉴定意见，导致意见的科学性不足。可见，“自侦自鉴”的结果往往会给司法鉴定的客观性和公正性带来负面的影响，而违背鉴定中立性出具的鉴定意见也不符合程序正义的基本理念。

其次，“自侦自鉴”制约着法官对案件事实的认定。侦查阶段许多鉴定手段是用于排查性检测，为侦查破案提供方向。侦查阶段的证明标准往往低于审判阶段认定事实的证明标准，这是由于侦查工作的特点所决定的，侦查机关内设鉴定机构所实施的鉴定也是必须满足侦查效率的需要，因此有些鉴定标准会相对降低以满足其诉讼时效的需求。例如，ABO血型鉴定虽然不能作为同一性鉴定，但可以用于排除性判断，为侦查确定方向。在侦查阶段运用DNA鉴定，该鉴定标准要求也不很高。例如，确定的位点为14个以下的也是允许的[4]。但是如果侦查阶段的鉴定意见最终没有经过重新鉴定，就可能进入后续的诉讼程序，从而成为法官最后认定案件事实的主要证据。许多案件因为鉴定样本灭失而不具有重新鉴定的客观条件，而有些案件虽然具备重新鉴定的条件，当事人重新鉴定的请求却往往被司法机关驳回。这样一来，很多侦查机关内设鉴定机构出具的鉴定意见便登堂入室，成为法官最后认定案件事实的依据，一旦鉴定意见有瑕疵，就会存在案件事实认定错误的风险。

实际上，在《决定》制定之初，立法者已经意识到“自侦自鉴”的消极后果，但鉴于侦查权行使的需要，保留了鉴定机构并对其业务范围进行限制①全国人大常委会《决定》第七条规定：“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”。从侦查机关内设鉴定机构设立的背景分析，立法主要是考虑到侦查机关承担着大量的取证工作，破案急迫性高、时效性强，保留内设鉴定机构有利于办案人员开展侦查工作[5]。然而在英美法系国家，英国在20世纪90年代进行司法改革，将英格兰的两大鉴定机构（FSS和LGC）从警方和政府中脱离出去，成为独立股份化的市场服务机构。1995年将全国七个大型的法庭科学实验室收归内政部管理，建立起相对统一的司法鉴定管理模式[6]。而在美国，“多元化”的理念渗透到整个美利坚民族的方方面面，在法庭科学领域同样如此。美国的法庭科学实验室分属于不同的管理部门，法院和检察机构没有鉴定机构，但警察机构设有鉴定机构，其鉴定人和经费与警察机构无关联，这些机构具有非营利性的特征，在全国也没有形成统一的司法鉴定管理机构。可见，许多国家侦查机关并不设立鉴定机构，需要侦查取证时，鉴定专家是随同侦查机关一同赶到犯罪现场，但是他们在管理上不隶属于侦查机关。即使像美国那样保留警察设立的鉴定机构，也会在控辩平衡问题上避免侦查阶段的司法鉴定畅通无阻，这样就可以保证侦查阶段司法鉴定的中立性。

2.3 国家司法鉴定标准化委员会建设进展受阻

司法鉴定技术标准体系的建设是司法鉴定管理的一项重要任务。在西方法治国家，许多国家已经将司法鉴定标准化纳入了国家标准管理体系，并通过专门的标准化委员会或行业协会、专业研究机构对司法鉴定的标准化进行管理。但在我国司法鉴定领域，标准化建设工作依然任重道远。司法鉴定标准化专业委员会的建设步伐进展缓慢，阻碍了司法鉴定标准统一的进程。司法鉴定标准是司法鉴定活动客观公正的重要尺度，我国目前司法鉴定领域的标准不统一，司法行政部门登记管理的鉴定机构制定一套鉴定标准，侦查机关内设鉴定机构也拥有一套鉴定标准。另一方面，法医、物证、声像资料、环境损害等“四大类”鉴定之外的鉴定领域同样存在参差不齐的鉴定标准。鉴定标准不统一问题不仅造成当事人对同一事项不同鉴定结果的困惑，而且造成重复鉴定的顽疾屡禁不止，还造成法官采信鉴定意见无所适从。司法鉴定的发展趋势客观上要求整合跨系统的力量以组建一支国家层面的标准化委员会，公安部下设的刑事科学技术委员会主要是涉及刑事侦查技术，而如今司法鉴定技术发展迅速，很多技术实际上涵盖不到刑事技术中去，建立全国性的司法鉴定标准委员会已是当务之急。然而，司法鉴定标准化委员会的建设议程久拖不决，这无疑阻滞了司法鉴定行业的健康发展。

2.4 司法鉴定机构的准入与退出机制不科学

首先，在司法鉴定机构和鉴定人准入机制方面，我国没有制定统一的鉴定主体准入门槛。司法行政部门按照《决定》对社会鉴定机构的鉴定人统一进行登记管理，而公安、检察、安全机关分别设置规定对其内设鉴定机构进行管理，各行其是审批设立一批鉴定机构，因此，司法鉴定“多头管理”的问题造成鉴定机构及鉴定人的准入门槛高低不齐。由于实施鉴定活动所依照的程序规范和鉴定标准不同，不同体系的鉴定机构和鉴定人对同一鉴定事项常常作出不同的，有时甚至相反的鉴定意见。

其次，虽然《决定》对司法鉴定机构的准入条件进行规定，但这些条件设定的准入门槛比较低。按照现行规定，只要申请人具有相关的专业技术职称、学历学位和工作经历，并不需要通过司法鉴定职业资格考试的选拔就可以取得鉴定人资格，鉴定人的准入门槛过低，造成一些业务水平较低、诚信度不足的人员也加入鉴定人队伍，从而出现“劣币驱逐良币”的现象。

再次，鉴定职业准入必须有一个动态的管理。在鉴定主体淘汰制度方面，至今我国尚未建立完善的司法鉴定人退出机制。我国目前虽然建立了相对规范的鉴定人职业资格准入制度，但对于获取鉴定主体资格的主体缺乏动态的监管[7]。对于一些由于种种原因不符合鉴定条件的机构和鉴定人没有及时淘汰，致使鉴定的整体水平不高。

3 司法鉴定制度的改革建议

为贯彻依法治国方略，我们要坚持以健全统一司法鉴定管理体制为总抓手，以强化司法鉴定质量控制和建立鉴定标准化委员会为手段，以实现保障公正司法、防止冤假错案、维护公民合法权益和公平正义为根本落脚点，解决当前司法鉴定领域的突出问题。具体的改革建议如下：

3.1 将司法鉴定纳入社会公共管理范畴

严格依法统一由司法行政机关审核登记全国司法鉴定机构和鉴定人，将司法鉴定统一管理纳入到社会公共管理的范畴。党的十八届四中全会明确提出健全统一司法鉴定管理体制的改革目标，而这一目标的实现早就有充分的法律依据。将侦查机关的鉴定机构、鉴定人与公安脱钩，转制为各级政府所属的公益性事业单位，并纳入司法行政机关统一登记范围。司法鉴定作为一种诉讼活动，不仅涉及当事人的切身利益，还关系社会公共利益，司法鉴定管理具有公共管理的特征，司法鉴定统一管理应当纳入到社会管理的范畴，保障其社会公共管理的法治化[3]。通过资源优化整合，将其与高等院校、科研院所鉴定机构一起打造成一支高水平的司法鉴定主力军，纳入国家公共服务体系之中，为司法活动提供技术保障。在刑事司法和行政执法领域，可以采取政府购买服务的方式，根据业务量向独立的第三方司法鉴定机构统一支付费用，避免在个案中收费，进一步凸显司法鉴定的独立性和公益性，有效预防鉴定矛盾。

3.2 实施“侦鉴分离”体制改革

司法鉴定是为诉讼活动提供科学证据的司法证明活动，为了保证诉讼证明的客观公正，实现以科学捍卫公正的宗旨，司法鉴定活动必须遵循独立与中立的基本原则。独立性原则要求司法鉴定主体必须具有独立的法律地位，不能与侦查机关存在管理上的隶属关系。中立性是司法鉴定公正的制度保证，由中立的第三方实施鉴定是国际法治国家鉴定管理体制的发展趋势，“侦鉴分离”是保证刑事鉴定主体中立性的基本要求，侦查中由中立的第三方鉴定机构配合侦查部门出具鉴定意见，鉴定活动为侦查活动提供保障但不受侦查导向的影响。将侦查机关内设鉴定机构纳入到司法行政管理部门统一审核登记范围，实现“侦鉴分离”的目标，消除“册外册”的不合理现象。实施侦查与鉴定分离的体制有多种路径选择。一种方式，可以将现有的“公安司法鉴定中心”与侦查机关脱钩，由所属公安机关垂直管理，与侦查部门处于平行关系，互不隶属，都属于各自的业务部门。另一种方式，按照当前我国公务员改革中技术人员和行政执法人员分类管理的思路，将公安司法鉴定中心改制为公安机关下属的专门性事业单位，专职从事司法鉴定业务，不从事其他行政执法工作。第三种方式，可将公安司法鉴定中心统一转隶为政府下属的一个专门部门，不归属于公安系统。目前来说，该方案比较超前，当然还可以因地制宜，采取其他合适的方式，如将司法鉴定部门和当地的公安院校合并，归入公安高等院校中，这也是值得考虑的方式。这样能最大限度减少体制上的弊端，按照技术职称和工作绩效进行收入分配，可促进司法鉴定人的工作积极性。

3.3 加快司法鉴定标准化委员会建设

建议由司法行政机关牵头，在国家标准化委员会指导下组建立全国司法鉴定的标委会，同时建立全国性司法鉴定行业协会和各专业委员会，发挥“两结合”管理体制的积极作用。加快司法鉴定多学科、技术领域标准的研制，加大对司法鉴定科技的支持与投入，持续提高司法鉴定行业的整体水平和核心鉴定能力。重视司法鉴定科学技术的人才培养、鉴定科学技术的研发和鉴定技术成果的转化，为培育高资质、高水平的公共鉴定机构提供人才储备和技术支持。

3.4 健全司法鉴定的准入和退出机制

实现对鉴定机构和鉴定人的动态监管。健全司法鉴定准入与退出机制，对于没有取得《决定》规定的依法通过司法鉴定机构资质认定或认可的司法鉴定机构依法及时淘汰。司法鉴定人的退出机制应当包括正常退出和惩罚性退出两种情形：如果鉴定人虽然通过申请并获得鉴定主体资格，但由于长时间不从事司法鉴定的相关工作，应当正常退出鉴定系统；如果由于违反相关法律规定受到行政处罚，应当取消其鉴定主体资格。建议司法部积极研究制定全国司法鉴定行业的发展规划，包括鉴定机构、鉴定人的发展规模、布局、种类等，作为省级人民政府司法行政部门审核登记新设立司法鉴定机构的重要依据，可以解决目前部分地区新设机构数量可能失控的风险。

另外，司法行政部门对于司法鉴定的登记管理也应当转变管理观念和行政方式，从重登记管理转为重动态的监管，从行政性处罚转变为行政性服务，引导司法鉴定向科学的方向发展。否则，即使立法已完成，也会像《决定》的执行那样不能得到落实；即使制度再完备，监管不到位，司法鉴定也会出现劣币驱良币现象。因此，在解决以上问题的同时，对司法鉴定监管的科学、有效也是问题的重要方面。

[1][英]路德维希·维特根斯坦.札记[A].皮埃尔·布迪厄，华康德.实践与反思——反思社会学导引[C].李猛，李康，译.北京：中央编译出版，1998：1-2.

[2]杜文娟.司法鉴定管理走向统一[N].人民日报，2005-09-28（14）.

[3]杜志淳.司法鉴定法立法研究[M].北京：法律出版社，2011：89，35.

[4]郭华.侦查机关内设鉴定机构鉴定问题的透视与分析——13起错案涉及鉴定问题的展开[J].证据科学，2008，（4）：440-451.

[5]全国人大常委会法制工作委员会刑法室.全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定释义[M].北京：法律出版社，2005：19.

[6]张军.中国司法鉴定制度改革与完善研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008：61.

[7]杜志淳，罗良忠，孙大明.司法鉴定质量监控研究[M].北京：法律出版社，2013：38.

（本文编辑：沈 敏）

M ajor Problem s and Suggestions for Forensic Appraisal M anagement in China

DU Zhi-chun,SUN Da-ming
(East China University of Political Science and Law,Shanghai,China 200042,China)

Forensic appraisal in our country has a good and rapid development since the“Decision of the Standing Committee of the National People’s Congress on the Management of Forensic Appraisal”has been implemented,but at the same time,problemswhich influence judicial fairness still exist.There are four causes leading to those problems.First,the“Decision”has not been entirely implemented,a unified forensic appraisal management system which is required in the legislation has not been implemented till now.Second,the phenomenon of “the investigator being the appraiser”may directly or indirectly lead to unjust,false or erroneous cases.Third,forensic appraisal standardization committee has not been established.Last,with the forensic appraisal institutions developing and the institutions number increasing rapidly, their overall level is not high and should be improved.Because of the protection of the narrow departmental benefit,the unified forensic appraisalmanagement system has not been set up yet,which also leads to the insufficient implementation of the legislation.The fact that forensic appraisal institutions attached to investigation organizations lack neutrality willweaken the credibility of forensic appraisal.The lack of forensic appraisal standardization committee blocks the development of the forensic appraisal industry.In the future,the judicial administrative organs should take charge of the examination and registration of forensic appraisal institutions and appraisers strictly according to law,the system reform to separate appraisal from investigation should be put into effect.we should also accelerate the construction of forensic appraisal standardization committee and enforce the dynamic supervision over forensic appraisal institutions and appraisers.

forensic appraisal;forensic appraisal management;unification of management;separation of appraisal and investigation

DF8

A

10.3969/j.issn.1671-2072.2017.03.001

1671-2072-（2017）03-0004-06

2017-03-03

杜志淳（1954—），男，教授，博士研究生导师，主要从事司法鉴定制度与管理、司法制度研究。

E-mail：duzhichun@ecupledu.cn。