历史与理论：政治学视角下的中国政党制度

□ 董亚炜



历史与理论：政治学视角下的中国政党制度

□ 董亚炜

中国特色政党制度的坚持和完善必须从中国特殊的革命道路和中国特色的民主政治中来寻求动力和源头，对它的坚持和完善直接决定着中国特色社会主义民主政治的发展方向、实践效果以及具体内容。中国特色政党制度是人民内部矛盾理论的具体实践，中国特色政党制度发展和完善的关键就是要处理好人民代表大会制度和政治协商制度之间的关系。中国政党制度发展和完善最终必须回归到对中国共产党特殊属性的分析，党的领导体制改革和完善是中国政党制度发展和完善的基本动力，要将中国政党制度完善和发展与中国特色的民主政治发展相融合，应当将中国特色政党制度完善纳入中国特色政治体制完善和发展的总体框架下来谋划。

中国特色政党制度的内涵；理论依据；发展动力与方向

一、“协商建国”与中国政党制度的历史逻辑

中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称中国多党合作制度)，这一制度在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来，是适合中国国情的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。

中国宪法规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度，与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，构成了中国政治制度的核心内容和基本框架，是社会主义民主政治的集中体现。*中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的政党制度》白皮书，2007年11月15日。

从以上规定可以看出，中国特色的政党制度在中国政治制度中所具有的主体性地位和作用，它是中国现代民主革命历史发展必然逻辑的产物，从根本上取决于中国特殊的革命道路和建国道路。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》中论述到：“一切大政方针，都要先经过全国委员会协议，然后建议政府施行。等到将来根据全国革命形势的发展和土地改革的情况及人民进步的程度，才可能把普选由个别地方逐渐推广到全国，召开全国代表大会。那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权，但是它仍将以统一战线的组织形式存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。地方委员会的情形也如此。”“由此，我们可以看到，中国人民政治协商会议是负有伟大的建国责任的。”可见，从一开始，中国政党制度就与中国民主革命时期统一战线组织形式——政治协商会议内在地联系在一起。1948年4月，中国共产党提出召开新政治协商会议、成立民主联合政府的主张，得到各民主党派和无党派民主人士热烈响应。他们公开表示，愿意在中国共产党的领导下，共同为建立新中国而奋斗。可以说，中国政党制度中的中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟正是在新民主主义革命过程中，与中国共产党一道建立了新中国。因而可以说，中国特色政党制度是中国共产党在领导中国民主革命过程中，在马克思主义革命理论，尤其是统一战线理论和政策指导下，领导中国革命的结果。其中，党的群众路线起着根本性的作用，正是由于中国共产党所开创的群众路线，党的统一战线方略才得以实现，“相比统一战线的方略来说，群众路线更为根本，因为群众路线是中国共产党的世界观和方法论，统一战线的方略是这种世界观和方法论的具体体现。”在处理党与其它阶级的关系中，党的群众路线同时也成为中国共产党自身建设最具特色的，不同于其它阶级政党的一个鲜明标志，“中国共产党认为群众路线是中国共产党与其它政党的区别所在，进而也是中国共产党领导的人民民主与其它形态民主的区别所在。”*林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海人民出版社2015年，第48页。

这就是具有中国特色的协商民主。具体来说，党的群众路线的一个重要特征和价值追求就是党与人民群众之间要形成一种制度化的关系，而社会主义协商民主正是群众路线制度化的体现。正是基于以上内在逻辑关系，党的十八届三中全会决定指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

这就决定了中国特色政党制度的坚持和完善必须从中国特殊的革命道路和中国特色的民主政治中来寻求动力和源头，而不是相反，从所谓的现代西方协商民主的一般规范和现代政党政治的基本原则来寻求中国特色政党制度的合法性依据。因而协商是中国民主成长的内生要素，其使命一开始就与20世纪80年代末兴起的协商民主理论关注的协商民主不同，前者是为了使民主适应并扎根于中国社会而产生的，后者是为了救治现代西方民主、“使民主变得更民主”而产生的。“因此，协商对中国的意义不仅仅是发展民主，更重要的是发展和完善符合中国国情的民主政治形态。这就决定了在中国的政治背景下，开发协商资源不是为了形成协商民主，而是为了发展和完善中国特色的民主政治形态。这种开发不是把协商赋予中国民主，而是为了使其内在的协商资源支撑起中国民主的成长，建立协商性的民主政治，即协商政治。”*林尚立：《协商政治：中国特色的社会主义民主政治》，《毛泽东邓小平理论研究》，2007年第9期。

上述逻辑决定了中国特色政党制度既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制。在中国多党合作制度中，中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，共同致力于建设中国特色社会主义，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本特征。民主党派的参政职能具体体现为“一个参加，三个参与”，即：民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。中国共产党同各民主党派既亲密合作又互相监督，而不是互相反对。中国共产党依法执政，各民主党派依法参政，而不是轮流执政。对于西方政党制度来说，其功能和作用主要在国家与社会之间，运行代议民主，西方各政党通过竞争性的选举制度，在选举民主的宪政框架下，根据得票多少，获取执政的合法性来轮流执掌国家政权。对于中国政党制度来说，主要在党的领导与人民民主之间运行协商民主，将选举民主与协商民主有机地结合起来。人民通过选举投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。

从以上分析可以看出，中国特色政党制度既是中国民主革命发展的必然逻辑，同时中国特色的政党制度又对中国革命起着积极的建构作用。在今天，对它的坚持和完善直接决定着中国特色社会主义民主政治的发展方向、实践效果以及具体内容。因而与中国政治制度中的其它制度相比，中国特色的政党制度在一定程度上决定着其它政治制度能否得到真正的贯彻和落实。可以说，中国政治制度的运行，从根本上依赖于中国特色的政党制度的坚持和完善。

二、党的性质与中国政党制度理论依据

中国多党合作制度既坚持中国共产党的坚强领导，又体现广泛民主；既保持一致性，又体现多样性；既规范有序，又充满活力。坚持中国共产党的领导是中国多党合作制度的本质要求，同时也是中国特色社会主义事业的根本政治保障。如何建构中国特色的政治理论，“人民内部矛盾理论”提出了具有中国特色的社会主义政治学命题。正如毛泽东所说，“在人民有了自己的政权以后,这个政权同人民的关系就基本上是人民内部的关系了,采用的方法不是压服而是说服。这是一种新的政治关系。”这一“新的政治关系”是以毛泽东为代表的中国共产党人对传统的以“阶级斗争”为核心的马克思主义政治范式的突破。正如西方学者所述，对于取得社会主义革命胜利的无产阶级政党来说，“它必须建构新的不同于阶级关系的结构性关系。民主化的大众或大众民主的象征浮现出来去构造不同于阶级立场的主体立场。在此意义上，毛泽东对矛盾的分析确实有把社会斗争领域当成丰富的矛盾领域的巨大优点，而不是完全返回到阶级原则上去。”这一理论形成了具有中国特色的政治体制，其中关键的就是要处理好人民代表大会制度和政治协商制度之间的关系。从表面上看，人民代表大会制度和政治协商制度之间有着不同的功能目标和制度设计，存在着冲突。关于它们之间的关系，1982年4月12日胡乔木同志在宪法修改委员会第三次会议上对宪法修改草案修改稿作了说明：“关于民主监督。但在宪法上写上民主监督，从法律的角度看，这就与人大的权力有矛盾了。政治上讲民主监督是正确的，但不能在国家权力结构中法律化。宪法上写上不方便，也不明确。人大、政协意见不同时，怎么办？”*胡乔木：《关于政协的地位和作用问题的说明》，《中国共产党统一战线文献选编》(第十一卷)，第111页。但从另一方面来看，人大与政协之间从根本上又是一致的。如何深入理解它们之间的一致性其实就是探索中国政治体制之所以不同于西方政治体制的过程。对此，1954年宪法通过后，据李维汉回忆，关于人民代表大会制度与政治协商会议制度之间的关系问题，“毛泽东同志在政协开会前两天，召集了党内外几十人举行座谈，指出今后要加强统一战线工作，人大是权力机关，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。他说人大已经包括了各个方面，常委会是人大的常设机关，代表性当然很大，但它不能包括所有方面，所以政协仍有存在必要，而不是多余的。政协全国委员会委员559人当中，当全国人民代表大会代表的140人，只占总数的四分之一，还有四分之三不是人大代表，可见通过政协容纳许多人来商量事情很需要。并说蒋介石也搞过参政会，但他不敢也不愿意要这些机关起作用，他要的是扼杀民主。我们是人民政府，我们一定要把一切机关都活跃起来。有人说，政协既然这样重要，是否可以把它搞成国家机关？主要的问题是政协的性质问题，是国家机关还是人民团体？政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那么共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”“不能把它搞成国家机关。因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，岂不是成了二元论了吗？这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。要实事求是，政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。这不等于不重视它，而恰好是重视它。共产党就是党派，也不是国家权力机关，但它的价值并不因此而有所降低。”*李维汉：《回忆与研究》，中共党史出版社2013年版，第620页。

上述论述精辟地分析了“新的政治关系”中政治体制中两个基本制度人大与政协之间的关系。由于人民内部矛盾建立在共同阶级利益基础之上，因而它们之间从本质上都是为了解决人民内部矛盾而设立，虽然存在权力机关和非权力机关之分，但这只是从形式上来看，实质上无论是人大还是政协都是“说服”而不是“压服”，从本质上不同于西方政治由于国家社会二元对立而导致的政治强制。值得注意的是，在人大与政协之间，中国政党制度发挥着重要作用，或者可以说，中国政党制度的重要功能恰恰就在于联结人大与政协，弥补它们之间的漏洞，解决它们之间的分歧，其方式就是党的领导与政党之间的协商。因而，对中国政治体制的思考和分析，最终必须回归到对中国政党制度，尤其是对中国共产党特殊属性的分析。

1956年8月30日，毛泽东在八大预备会议第一次会议上讲到：“领导我们事业的核心是我们的党。单有党还不行，党是一个核心，它必须要有群众。我们的各项具体工作，包括工业、农业、商业、文化教育等等工作，90%不是党员做的，而是非党员做的。所以要好好团结群众，团结一切可以团结的人一道工作。过去，在团结全党和团结党外人士方面，我们还有许多毛病。我们要在这次大会上和大会以后进行宣传教育，把这方面的工作好好加以改进。”*毛泽东：《增强党的团结，继承党的传统》，《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版。对此，1957年4月24日周恩来在中共浙江省委扩大会议上的讲话中也指出：“所以从种种方面看起来，我们这样的大国，多一点民主党派去联系各个方面的群众，对国家，对人民的事业，有好处。以共产党为核心，为领导，各党派团结合作，有什么不好？”*周恩来：《长期共存，互相监督》，转引自：全国政协办公厅：《人民政协重要文献选编》，中央文献出版社2009年版。

中国共产党之所以能成为中国特色社会主义事业和中国政党中的领导核心，从根本上源于党所具有的先进性和人民性的统一。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党的领导和执政，就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。因而从根本上来说，中国共产党所具有的领导核心地位与其它民主党派之间的关系都是党的先进性与人民性之间关系的具体体现。它们都是党的群众路线所决定的。这就意味着，从根本上来说中国共产党的领导核心就是与其它民主党派在协商的过程中确立起来的。中国共产党与其它民主党派之间不是竞争与对立的关系，而是合作共生的关系，正是由于这种特殊的关系，具有中国特色的协商民主才得以产生和运行。

1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》中谈到：“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”1954年12月19日毛泽东邀请各民主党派、无党派人士对政协工作作了座谈。毛泽东论述到：“我们的国家制度是人民民主专政，民主是商量办事，不是独裁，但集中是必要的。”1956年12月8日毛泽东在《同工商界人士的谈话》中谈到，对与会者提出的许多问题，毛泽东说对他帮助很大，而且承诺政府会和他们商量，协商一个办法，凡是能够解决的总要解决。毛泽东进一步指出：“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。”“商量候选人名单。对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商，它有这种权利。全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商。”“总之，国家各方面的关系都要协商，国民党的参议会才是投闲置散、虚应故事的，我们的政协是有事情做的。”

从以上论述可见，坚持中国特色政党制度就是坚持中国共产党的领导，就是坚持中国特色的政治体制，中国特色政党制度与中国特色政治体制不是对立的，而是完全内在一致的。

三、政治发展与中国政党制度完善

2012年12月25日习近平同志走访看望民主党派中央，指出：“中国共产党将坚定不移坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚定不移贯彻十六字方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派更好履行参政议政、民主监督职能。”中国特色政党制度完善和发展的根本动力，首先来源于中国共产党自身所具有的历史使命。建国后，毛泽东同志还针对党内严重存在的“左”倾关门主义倾向，强调要在党内广泛开展对统一战线政策的宣传教育。他指出：《共产党宣言》1883年德文版序言中说，“被剥削被压迫的阶级(无产阶级)，如果不同时使整个社会一劳永逸地摆脱任何剥削、压迫以及阶级划分和阶级斗争，就不能使自己从进行剥削和统治的那个阶级(资产阶级)的控制下解放出来。”整个《宣言》的基本思想，就是工人阶级只有解放全人类才能最后解放自己。中国工人阶级只求得自己的解放不行，必须求得四个阶级的共同解放，对地主也要改造他们，否则，工人阶级自己就不能得到解放。毛泽东同志的这段话，把统战工作提高到无产阶级解放全人类的战略需要的高度，这样就把统一战线的重要性给彻底说透了。*李维汉：《回忆与研究》，中共党史出版社1986年版，第619页。为了实现这一历史使命，中国共产党必须不断加强自身建设，而执政党建设与参政党建设相互促进，就是一个重要的方式和路径。中国共产党与各民主党派互相监督，有利于强化体制内的监督功能，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上多方面的意见和建议，能够提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党的工作。毛泽东强调，为了打掉官风，使干部与群众打成一片，防止特权阶层、贵族阶层的形成，我们必须“肃清一切工作上、作风上、制度上的错误”。毛泽东认为，处于执政地位的我们的党和干部，为了防止自己脱离群众直至蜕化变质，除了应当坚持共产主义的理想信念、严于律己以外，还必须接受来自各方面的监督。他说，“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众”，同时还有民主党派；“因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音”，所以“有了民主党派对我们更为有益”。*毛泽东:《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》毛泽东文集(第六卷)，人民出版社1999年版，第253页。

1957年4月8日，邓小平同志在西安干部会议上作报告进一步谈了如何加强党的监督问题：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。对于共产党员来说，党的监督是最直接的。要求党的生活严一些，团的生活也严一些，也就是说，党对党员的监督要严格一些，团对团员的监督要严格一些。第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督，对党员的监督。第三，是民主党派和无党派人士的监督。要扩大它们对共产党的监督，对共产党员的监督。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些，谨慎总是好一些。”“‘长期共存、互相监督’也是这样，有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”1957年4月24日，周恩来同志在中共浙江省委扩大会议上的讲话《长期共存，互相监督》中又谈到：“当然，共产党员首先要党的监督，可是整个党的工作，也还要其他党派来监督。”“当然，反过来，民主党派也应该愿意接受共产党的监督，但这个问题并不怎么严重。重要的是共产党要承认长期共存、互相监督。我们只要是一个敢于面对现实的人，敢于揭露错误、批判错误、改正错误的人，那就不怕监督。越是监督我们，我们越是能进步。只有怕人家揭露错误，自己又没有勇气承认错误、改正错误的人，才怕人家监督。”

值得思考的是，虽然党充分认识到了“十六字方针”的重要意义，但在实践中，中国特色政党制度仍然存在一些问题，比如如何用制度来保障地方党委负责人对坚持和完善政党制度给予高度重视？如何克服政党协商中有制度无程序、有制度无规定等弊端？如何解决政党制度运行中“体制内、外”、中央和地方两种感受的问题？如何让民主党派的政治监督发挥更大、更好的作用？

可见，除了在认识和理论上不断加深对中国特色政党制度的理解外，更重要的是要将中国政党制度完善和发展与中国特色的民主政治发展相融合，应当将中国特色政党制度完善纳入中国特色政治体制完善和发展的总体框架下来谋划。

1957年4月24日，周恩来同志在中共浙江省委扩大会议上作了《长期共存，互相监督》的讲话，他指出：“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。我们要加强各级人民代表大会及其常委会对政府工作的监督，并且使下级对上级也能够有监督的责任。这对我们的民主化有极大的好处。民主集中制是我们政治生活的基本原则。我们的民主是有领导的民主，这方面过去有足够的解释，现在要多强调民主的扩大。”因而中国政党制度的发展是与中国民主政治的发展内在地联系在一起，中国政党制度能否得到发展，根本上取决于中国共产党所领导的人民民主的发展，取决于中国共产党特殊的领导体制和运行制度。对此，林尚立教授认为：“中国共产党的执政很容易将党内的民主集中制原则带入国家政治体系，首先带入国家政权机关的组织与运作，其次带入整个政权体系的组织与运作，所以国家政权体系展开过程所贯彻的民主集中制原则往往带有作为政党组织原则的民主集中制色彩。实践证明，这样做的后果既不利于党的领导，也不利于国家的民主运作。面对这些初步结论，我们就不得不提出这样一个问题，如何建构一种既能满足政党组织要求，又能满足国家政权要求，进而能够运用于中国政治生活各方面的民主集中制？这个问题的核心就是如何使民主与集中获得具有普遍适应性的有机统一。实践证明，仅仅通过强调其内在的辩证统一来协调民主与集中的关系，难以取得最佳效果，民主常常由于缺乏制度规范和程序过程而被集中所取代。因此，今天健全和完善民主集中制的关键，不在于政治上强化这个制度的重要性，而在于机制上强化这个制度的可运作性，即建立一套有效的运作机制，使得民主与集中有机统一起来，既能实现民主的要求，也能实现集中的需要。显然，这个运作机制就是协商。在中国，作为民主集中制运行机制的协商，是以人民当家做主的参与体系、群众路线的工作程序和政治协商的制度安排为基础的，体现为权利主体在政治生活中的沟通、协商与合作。有了协商这个机制，民主也就有了更为切实有效的运行形式，同时，集中也就有了更为实实在在的民主基础。”*林尚立：《中国特色民主政治的基本形态》，《毛泽东邓小平理论研究》，2007年9期。因而，为了更好地发展以“民主集中制”为核心的中国民主政治，更好地坚持和完善党的领导，就需要在政治体制层面不断完善中国特色的政党制度，尤其是需要从机制上不断完善中国共产党与民主党派之间的政党协商、充分发挥民主党派的民主监督功能，以及不断推进基层社会治理中的基层民主协商，这三大领域构成了未来中国特色政党制度发展的重点和方向，这样以民主集中制为主要内容的党的领导体制与多党合作政党制度，以及具有中国特色的协商民主之间互相补充，构成一个连贯的整体，中国政党制度的发展与坚持党的领导具有内在的一致性，党的领导体制的改革完善成为中国政党制度发展和完善的根本动力，党的领导体制的改革和完善需要中国政党制度的不断完善和发展。□

(责任编辑：徐东涛)

2017-05-23

董亚炜，中央党校党建教研部副教授，主要研究方向为党的领导体制、比较政治体制、中国特色政党制度。

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1007-9092(2017)04-0076-006