刍议政府法律顾问制度的完善

李志强 欧 龙 邱泽龙（金茂凯德律师事务所）

刍议政府法律顾问制度的完善

李志强 欧 龙 邱泽龙（金茂凯德律师事务所）

通过近十年依法行政工作的开展，我国法治政府创建取得了明显的成效，体现在各级政府常务会议依照法律程序召开已成常规，行政规范性文件会前经法治机构合法性审查已成制度，各级政府法制办及各单位法治机构均列席政府重要会议和部门办公会议，政府法律顾问制度基本建立，政府重大决策合法性审查基本得到执行，各级法治机构普遍健全，法治工作人员已基本配齐，法治机构发挥参谋、助手和法律顾问的职能职责正在积极发挥，行政复议已基本成为解决行政争议的主渠道，高效便民的特点正得以彰显在每一行政复议案件中①于丙浩：《浅谈法治政府建设的现状和对策》，《工程技术》，2015年第10期。。

但在当下，在建设法治政府的道路上，我们仍面临着严峻的挑战，需要我们更深入地完善政府法律顾问制度，以此为抓手，进一步推进依法治国进程。

一、完善政府法律顾问制度对建设法治政府意义重大

要建设高效的法治政府，毋庸置疑要有一支高素质的法律顾问队伍为政府提供法律咨询。为能顺利实现建设法治政府的目标，依据党的十八届三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，目前我国绝大部分省市都制定了相关制度。

政府法律顾问包括政府系统内和政府系统外两种，前者主要指各级政府的法治机构。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将政府法治机构定位为政府的法律顾问；后者主要是指聘请的律师和其他法律专家，帮助、配合政府法治机构更好地履行政府法律顾问的职责。律师和其他法律专家充当法律顾问，由于其专业背景、实践经验和相对超脱的地位发挥了行政机关工作人员无法发挥的重要作用。民主法治是律师制度创设的前提与基础，这就决定了律师在法治国家建设过程中不可或缺的作用。实践表明，律师队伍已经为我国法治国家建设作出了巨大贡献，而以担任政府法律顾问为依托，又是律师推进政府依法行政、服务法治政府建设最重要的方式。

构建社会主义和谐社会，最根本的途径是通过积极有效的经济社会政策来解决各种社会问题，通过制度设计来解决发展中遇到的各种问题。其中很重要的一点就是要实现决策主体的多元化。在这个综合决策机制中，律师和其他法律专家队伍将发挥重要的作用。建立政府法律顾问制度如同建立一个有丰富法律经验的专家队伍信息库，在必要的时候，将律师和法律专家提供的技术和信息应用到决策的可行性研究以及决策的执行、监督和评估中，增加决策的层次性、合理合法性和全面性②彭丁带、陈建勇：《政府法律顾问实务全书》，中国法制出版社2016年版，第5～6页。。

二、当前政府法律顾问制度建设中存在的主要问题

近几年，我国的政府法律顾问制度得到了空前的发展。但是，在肯定我国政府法律顾问制度建设取得的成就的同时，其存在的问题之大也不容忽视。比如，不少地方为顺应形势要求，为完成政治任务而匆忙建设的政府法律顾问制度大多流于形式，并没有真正起到政府法律顾问应有的作用③陈周民：《我国政府法律顾问制度研究》，郑州大学专业硕士学位论文，2015年5月。。

（一）政府法律顾问制度尚未形成统一标准和规范

对于政府法律顾问的任职条件、遴选机制没有统一的标准和规范。在政府法律顾问的选任上比较随意，忽视了具有某些领域特长的执业律师。在这种没有竞争机制和统一规范的选聘规则下，会导致一些具备某些社会领域专长的律师没有机会进入政府法律顾问队伍，为我国法治国家、法治政府、法治社会建设献言献策。这样缺少竞争和统一规范机制，也会使我国政府依法行政的推进丧失了很多选聘到优秀的政府法律顾问的机会④陈周民：《我国政府法律顾问制度研究》，郑州大学专业硕士学位论文，2015年5月。。

总之，在政府法律顾问的选聘上我国缺乏明确的程序规则。法治政府的标志之一就是政府行为都要有明确的规则，一切政府行为都纳入法制的轨道。政府法律顾问的选聘也应当有明确的规则，让政府法律顾问的选聘工作在公开、公正、透明的法律程序指引下依法进行⑤同④。。

（二）缺乏专项经费保障

我国大部分地区的政府法律顾问制度缺少相应的薪酬或者收费指引，给多少报酬随意性很大。究其原因，很重要的一点就是我国政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费。虽然也有不同的情况，比如即使政府部门不付费或者酌量付费的前提下仍有一些律师愿意做政府法律顾问，因为从现实的角度来看，政府法律顾问本身就是无形的荣誉。但从长远来看，设立专项经费，建立起合理的薪酬制度更有利于政府法律顾问制度的健康持续发展。政府法律顾问所处理的政府日常法律事务，往往涉及面比较广，比较复杂，需要政府法律顾问付出大量的时间和精力，如果律师付出了劳动却没有合理的回报，会严重影响法律顾问为政府提供高效、优质法律服务的积极性⑥同④。。

（三）法律顾问的独立性问题

目前，有的律师在参与政府法律顾问工作的过程中，不敢依法发表与政府官员意见相悖的律师意见，并没有切实遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的基本法治原则，没有充分发挥律师担任政府法律顾问独立阐述自己观点的优势。这一基本优势的丧失也就严重影响着政府法律顾问工作本身的客观公正性。因此，坚决维护律师应有的独立性，才能更好地发挥其法律服务的作用。例如在政府拟制定各项地方政策的过程中，律师可以对此进行有效的法律审查，防止地方政策与上位法律规定发生冲突，并对拟出台的地方政策的合法性发表独立意见，增强政策本身的合法性，提高政策的可操作性。

（四）法律顾问参与政府相关决策事务较少

在企业改制、项目引进等政府活动中，由于涉及的法律事务繁杂，且大部分事务关系群众的切身利益，律师作为政府法律顾问可以围绕相关项目全程参与其中，对出现的相关法律问题提出法律意见，确保顾问工作依法快速推进，确实维护广大民众的合法权益。但现实中，很多部门为了求快求便，很少咨询法律顾问，法律顾问参与到政府决策的广度和深度不够，致使政府的合理、合规决策受到影响⑦彭丁带、陈建勇：《政府法律顾问实务全书》，中国法制出版社2016年版，第5～6页。。

三、律师担任政府法律顾问的工作重点

作为政府法律服务的主力军，律师行业随着政府法律顾问制度的全面推进，迎来了难得的发展机遇。作为政府法律顾问的中坚力量，律师必须承担起更多社会责任，发挥更大的法治建设作用。构建政府法律顾问制度，通过让政府法律顾问全面介入政府决策、行政、执法领域，积极参与突发事件应对，能够有效解决依法行政进程中的问题，提高政府依法行政能力，进一步推进法治政府的建设。政府法律顾问是“法治领导”决策的重要参谋。通过政府法律顾问提前介入行政决策，提升决策合法性、科学性。随着政府法律顾问制度的普遍建立，通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问可以为各级政府决策提供专业法律意见和建议，提升行政决策的合法性和行政的合理性，可以有效降低决策风险和成本，提高决策质量，集中民智、凝聚民力、体现民意⑧万勇：《律师参与政府法律顾问的思考》，《中国律师》，2015年第4期。。

（一）全面参与重大行政决策

“依法治国”和“依法行政”不仅要求行政机关在行政管理过程中严格依照实体和程序法律作出行政行为，更要求行政机关明确其权力范围和责任范围。这就需要执业律师基于对国家法律法规系统性知识的掌握，就行政机关权责范围给予详细的梳理和分析，协助行政机关做到既杜绝“越界”，又避免“懒政”或不作为。同时，“全面参与”意味着行政机关要确保律师自始至终、公开透明、信息对称地参与整个行政决策过程，将律师的专业建议和法律意见作为行政决策的依据，而非停留在“座谈”“调研”的层面。

（二）指导或代表行政机关参与行政复议或诉讼

随着司法改革的深入和相关法律法规的修订，在行政救济法律领域发生了许多制度创新和改变。以《行政诉讼法》及其司法解释为例，立案登记制、行政机关负责人出庭应诉等新的规定，都将给行政机关正确应对行政复议或诉讼提出更高的要求。而从笔者过去几年代理的多起行政复议和诉讼案件来看，许多行政机关对程序合法性已经越来越重视，但由于在基本的证据保留、风险防范、程序细致性方面欠缺经验或专业的指导，往往会在某些细小环节出现疏忽或纰漏，进而导致整个行政行为违法。

因此，律师担任政府法律顾问的作用，不仅仅在于代表行政机关参加行政复议或诉讼，更重要地是要“事先介入”，在行政行为作出过程中就程序合法、实体法律适用、证据关联性、调查及事实认定、法律文书等各项问题给予专业意见，为政府做好“风险控制”。

（三）协助政府加强行政管理标准化建设

“标准化”是提高管理效率和强化风险控制的重要手段，且在许多企业中已获得广泛的认可和使用。当下，政府在行政管理方面的改革要求，一方面要“简政放权”，另一方面是要提高管理效率。如何提高管理效率？最好的方法也就是协助行政机关加强标准化建设。笔者了解，行政机关的标准化应包括内部制度标准化、行政决策流程的标准化、行政审批流程的标准化、行政调查程序的标准化、行政文件及档案管理的标准化、信访投诉回复的标准化等等。

行政管理标准化建设过程中，律师可以作为政府法律顾问在制度、流程、文本、规范等各方面建立标准，并借助互联网信息化手段，使得政府实施行政管理的效率大大提高，更可以避免由于不同工作人员专业和能力的不同造成的差异化甚至是行政违法⑨周晶敏：《律师担任政府法律顾问的机遇与挑战》，http://www.law148.net/news/1752.html,2015-6-9.。

结语

完善政府法律顾问制度是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，也是创新社会治理的客观要求，更是促进转变政府职能的现实需求。随着政府法律顾问制度的不断深入发展，必将有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念，有效地推进法治工作的发展与法治队伍的建设。以政府法治机构为依托，充分整合社会法律专业人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政过程中发挥积极作用。只要积极探索，勇于实践，我们有充分的理由确信，我国法治政府的建设一定能取得新的更大的成就。

（责任编辑：张文静）