人民监督员制度的创新发展与改革完善—— 以司法行政机关人民监督员选任管理制度为中心

郭 华（中央财经大学法学院教授）

人民监督员制度的创新发展与改革完善
—— 以司法行政机关人民监督员选任管理制度为中心

郭 华（中央财经大学法学院教授）

我国的监督制度包括党的领导、人大权力监督、政协民主监督、新闻舆论监督、检察机关法律监督、监察委员会执法监督和人民群众的社会监督等制度。其中，我国检察机关作为宪法确定的“国家的法律监督机关”在办理刑事案件过程中还会接受上一级检察机关的领导监督以及公安机关和审判机关的制约，同时还接受人民监督员的监督。人民监督员作为一项制度是根据我国的政治体制、司法体制以及国情等探索与创建的针对检察权行使的一项外部监督，是继人民陪审员制度和人民调解员制度之后建立起来的又一充分体现人民性的创新制度，也是推进司法体制改革的重要制度新探索。这一制度不仅外国未曾有过，中国历史上也从未出现过，属于我国的一项制度创新和独有的制度建设。人民监督员制度作为人民群众有效参与国家管理、参与国家事务的一种方式，也是履行反腐职能的机关听取人民群众意见、接受群众监督的一种渠道、一种途径，更是查处司法腐败机关需要主动表现出来的一种积极接受监督的政治姿态。这种中国独有的制度在我国政治改革中具有特别的意义。

随着我国“重大政治改革”的监察委员会在北京、浙江、山西三省市的试点，特别是试点中的检察机关反腐职能的转隶，对肇起检察机关尤其是“自侦案件”监察权的人民监督员制度是否还有存在之必要产生了疑问？同时对行政监察机关整合到监察委员会后，其建立的特邀监察员制度是否随之整合也存在疑惑？人民监督员制度和特邀监察员制度作为我国独有的制度是否因其衍生“母体”的职能转隶或者整合就此“终结”，抑或是保持“制度自信”，按照十八届四中全会“完善人民监督员制度”继续“前行”？因人民监督员选任管理由司法行政部门负责，司法行政改革对此作何谋划？对于正在试点的监察委员会制度所存在的检察机关未实行人民监督员制度之前存在的“谁来监督监督者”疑问如何在“保持制度自信”基础上通过司法行政创新选任管理制度来妥善解决，将成为目前“司法行政改革创新”的新议题，也是司法行政改革如何处理好与公安机关、检察机关、审判机关以及监察委员会之间关系需要关注的重要问题之一。

一、人民监督员制度的发展历程与考察

人民监督员制度是按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，根据《宪法》关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民监督的规定，最高人民检察院经报告全国人民代表大会常委会并经中央同意进行试行的一项重要司法改革。这项改革旨在通过选任的公民有序参与司法活动，强化对人民检察院查办职务犯罪等工作的监督，促进其提高执法水平和办案质量，有效加快检察队伍建设，增强检察机关办理案件的权威性。基于以上的要求与目标，2003年8月，最高人民检察院部署在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关启动人民监督员试点工作。2003年10月15日，最高人民检察院颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。该规定第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”从2003年8月人民监督员制度试点开始，截至2004年5月底，全国625个试行人民监督员制度的人民检察院，共选任人民监督员6240名，每个检察院平均10名左右。这些成员既有广泛的社会性和群众基础，其监督司法体现民众对司法的参与性，又有相当的群众代表性，代表着不同层面的民众对执法行为予以监督并作出评价。这一制度的实施，不仅规范了检察权的有效运行，提高了检察机关司法水平与办案质量，而且还降低了实践中办案不文明、不规范的投诉数量，强化了人们对司法公正性的获得感，其意义不可低估。

2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》指出：“人民检察院办理职务犯罪案件实行人民监督员制度，可继续进行试点工作。研究相关法律问题，依法规范并不断完善人民监督员制度。”党的十七大提出深化司法体制改革的要求后，最高人民检察院根据中央司法体制改革的统一部署安排会同有关机关就深化人民监督员制度改革问题进行广泛深入的调研论证，对试点工作进行了全面系统的认真总结，针对试点中存在的问题提出了改革和完善措施，形成的改革具体实施意见向中央政法委作了汇报。2010年9月，中央政法委第十五次全体会议暨司法体制改革第七次专题汇报会，专门听取了最高人民检察院关于深化人民监督员制度改革有关情况的汇报，同意检察机关从2010年10月起全面推行人民监督员制度。2010年10月，根据中央要求，最高人民检察院决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度，颁布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，并决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度，将人民监督员的监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节，同时将人民监督员的选任方式改为由上一级检察院统一选任。截至2010年9月，全国共有3137个人民检察院开展了人民监督员试点工作，占人民检察院总数的86.5%。试点的人民检察院先后选任人民监督员3万多人次。其中，工人、农民、军人、企业职员和少数民族公民、妇女等各占一定比例，具有充分的广泛性、代表性和民主性。在试点期间，人民监督员共监督检察机关拟撤销案件、拟不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三类案件”32304件。其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳1054件。对检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等“五种情形”提出监督意见1000余件。2004年至2010年的全国“两会”在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注并给予充分肯定，提出人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，并要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。2007年，有200多名全国人大代表提出议案和建议，建议将人民监督员制度写入人民检察院组织法①欧旭东、董华洁：《人民监督员制度急需健全法律规定》，《工人日报》， 2008年6月16日。，用法律形式将人民监督员制度固定下来，以便增强其权威性，满足实践对其的诉求。

尽管人民监督员制度的试点得到了普遍的社会认同，呈现出蓬勃发展的生机，但在理论上还存在一些疑虑。如人民监督员制度的宪法和法律依据在何；人民监督员作为检察机关控制下的外部监督是否能真正发挥作用；在职务犯罪查办这样一种需要专门法律知识和技能的活动中，人民监督员的“外行监督”是否能发挥很好的作用。在人民监督员制度上也存在一些迷思。如在人民监督员制度设计上是否有其他更优的选择；其制度的投入和产出是否成比例；人民监督员制度与人民陪审员制度在司法原理上是否具有可类比性；人民监督员制度的引入是简单嵌入还是要涉及相关组织程序的复杂调整，等等。其中，最为关键的问题是，选任程序或者选任方式的正当性问题。既然人民监督员制度是一种外部监督，检察机关就不应当直接参与人民监督员的选任工作，人民监督员应当独立于检察机关之外，而不应由检察院自己选任管理。为此，最高人民检察院在试点中将最初的人民监督员由本级检察机关选任改为上一级检察机关选任。这种人民监督员的选任尽管与由本级检察机关选任相比具有一定的积极意义，但仍未摆脱检察机关对人民监督员选任的束缚，也未能脱离人民检察院的内部控制，监督有效性依然受到怀疑。以至于被认为，这种“主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为”。其结果不仅使人民监督员的公信度受到一定削弱，也降低了公众对人民监督员监督效果的认同感，推进人民监督员选任的“外部化”已经成为解决困局的基本出路。

理论上对如何“外部化”及如何选任人民监督员主要存在两种解决方案：一是由权力机关的人大及其常委会来选任和管理人民监督员；二是由司法行政机关选任和管理人民监督员。前一种方案较为理想，也符合我国《宪法》规定和宪政体制，有利于保障人民监督员制度的权威性。后一种方案较为现实，不仅能够实现选任和管理权从检察机关剥离的目标，也有利于保障人民监督员监督的独立性和公正性。因此，司法行政机关选任和管理人民监督员以及建立司法行政机关选任管理人民监督员制度也就成为实践的一种必然抉择。

基于人民监督员制度发展的需要， 2013年党的十八届三中全会提出“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。十八届四中全会要求“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。2014年9月5日，最高人民检察院下发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，要求进一步探索健全和完善人民监督员制度。2014年9月10日，最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》。该意见明确了司法行政机关负责选任管理人民监督员工作，并启动改革试点，从源头上保证制度的公信力和监督的实效。2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的 《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》）指出：“实行人民监督员制度，引入外部监督力量，改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求，健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制，是对司法权力制约机制的重大改革和完善。”该《方案》对人民监督员的选任机关作出了创新性的实质性变革，即由司法行政机关对人民监督员进行选任管理。选任管理模式的改变，解决了检察机关“自己选人监督自己”所谓违反逻辑的困境。2015年12月21日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十六次会议通过了《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《规定》）；2016 年7月5日，根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》，在认真总结试点经验的基础上，最高人民检察院、司法部研究制定并颁布《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》）。司法行政机关对人民监督员的选任管理不仅拉开了监督者与被监督者应当保持的距离也是人民监督员制度发展的重大突破，具有里程碑式的意义。自2016年7月全国全面推进人民监督员选任管理方式改革工作以来，各地在前期试点工作的基础上全面深入推进改革工作。据司法部统计，截至2016年11月底，全国已选任人民监督员13490名，监督评议案件2097件，改革工作取得了良好成效②李豪：《人民监督员选任管理改革全面推进》，《法制日报》，2017年2月27日。。可以说，建立司法行政部门选任管理制度，实现了人民监督员的监督从体制内向体制外的转变，使得人民监督员制度更富有制度的意义。

二、人民监督员制度发展中的理论应对与制度建设

人民监督员制度从2003年试点至今已有十四年的历程，彰显出制度的强大生命力，在实践中发挥着越来越重要的作用，相继被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、《2006年中国的国防白皮书》和2008年《中国的法治建设》、《国家人权行动计划（2009－2010年）》、2010年《中国反腐败和廉政建设》等白皮书。由于在此方面的理论研究不够深入，对一些疑问未能作出有说服力的回应和合理的解释，以至于影响了人民监督员制度的快速发展。如《方案》的规定操作性不强，在“参与具体案件监督的人民监督员，由组织案件监督的人民检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生”制度安排下，司法行政机关与检察机关的职责如何划分，如何最大限度地保证人民监督员彻底摆脱检察机关的影响等问题，需要理论予以回答。再如，人民监督员的选任是否能做到开放、客观、透明，如何看待在目前两万多人民监督员中有约64%的人大代表和政协委员的构成情况，如何针对试点中提出的问题、在厘定问题性质的基础上对该制度作出进一步的规范和完善等③张志铭：《放言人民监督员制度》，《法制日报》，2006年3月16日。。目前，我国人民监督员选任按照“建设一支具备较高政治素质，具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍”的要求，严把选任条件，优化队伍结构，同时控制公职人员所占比重，确保具有公务员或事业单位在编工作人员身份的人员不超过选任名额50%。而且还注重吸收一定比例的人大代表、政协委员、民主党派以及法学专家、律师等专业人员，以及具有一定社会阅历和相关工作经历的人员，确保人民监督员素质能力符合监督工作需要④李豪：《人民监督员选任管理改革全面推进》，《法制日报》，2017年2月27日。。司法行政机关在选任管理人民监督员制度上的这些改革，又进一步推动了人民监督员选任管理工作向制度化发展。

在理论层面，有人认为，当人民检察院对“谁来监督监督者”的问题作出了回答后，似乎又制造了新的“谁来监督监督者”的问题。循环监督的制度设计将永远没有止境，因而也就永远不可能为这一连续的追问提供一个确定性⑤赵洪涛：《与法治相悖的人民监督员制度》，《时代中国》，2007年第7期。。同时还产生了人民监督员的监督是否能够代表“人民”的疑虑。特别是《规定》要求“人民监督员应当有一定的文化水平和政策、法律知识。”如果“人民监督员不具有法律知识的，人民检察院应当建议确认单位解除其职务”，更加剧了人民监督员是否体现“人民性”的疑惑，在一定程度上困扰着人民监督员制度的运行与发展⑥汪燕、谢波：《人民监督员的人民性及其实现》，《领导科学论坛》，2015年第2期。。对于人民监督员监督的性质，学界也存在不同观点。有学者从监督分类的角度将人民监督员制度定位为权力监督、外部监督和对人民检察院自侦案件进行的事后监督⑦黄河：《人民监督员制度的定位——从法律监督分类的角度》，《行政与法》，2006年第4期。。也有学者在论述了人民监督员制度的实施基础和特点，将人民监督员制度与人大监督、人民陪审员制度、廉政监督员制度加以对比之后，把人民监督员制度定位为具有独立的法律地位的外部监督，是权利对权力的社会监督，具有集社会监督、民主监督和外部监督“三位一体”的性质⑧周永年：《关于人民监督员制度法律定位的思考》，《法学》，2006年第6期。。

那么，对人民监督员监督制度的性质应当如何认识呢？既需要从人民监督员制度的起源来观察，也需要从其解决的问题来思考。我国人民监督员制度最初主要是解决人民检察院自侦业务没有监督而诞生的，旨在通过人民监督员的监督使人民检察院的工作获得社会的公信力。人民监督员的监督主要是解决“谁来监督监督者”诘问。人民监督员制度是权利监督还是权力监督，前者为我国多数学者所赞同，因为它体现了制约公权、保障人权、促进公众参与司法的基本趋势。因此，人民监督员制度定位为新型社会监督、外部监督和有权监督。《方案》将人民监督员的选任管理机关规定为司法行政机关不仅促使了人民监督员制度由“体制内”向“体制外”转变，而且还表明我国的人民监督员制度是一种独立于检察机关的外部监督。人民监督员由司法行政机关选任产生，依照一定的规范和程序，对检察机关的自由裁量权进行监督，从而维护社会公平正义的新型社会监督，属于我国社会监督制度的创新⑨郭华：《改革拓宽公民参与司法渠道》，《法制日报》，2017年2月27日。。这种定性在一定程度上可以解决以上疑问。但就其解决的问题而言，不宜简单地套用“谁来监督监督者”逻辑，否则，监督制度的设计就会叠层架屋，致使人民监督员制度建设陷入一个无限循环的怪圈，最终将人民监督员制度的成效希冀于监督者的道德品格，依赖于监督者的“道德自律”，使得人民监督员制度的监督方式走向非法治化的设计，以至于人民监督员制度的悖论不仅没有得到解决，还会日益凸现。基于此，我们对人民监督员制度应从我国政治体制、司法体制以及监督制度的架构下予以重新认识与全面理解，不宜也不得依靠国外三权分立的监督或者制约理论作为衡量其制度是否完备的标准。

由于我国试点监察委员会是由原行政监察部门、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合和转隶而成，且形成了党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公模式，对于监察委员会更需要人民监督员制度的“外部监督”，不能仅仅依靠其内部监督，以便体现监察委员会由人大产生的“人民性”。

三、人民监督员制度的重组创新与规范发展

人民监督员制度的衍生主要是针对检察机关“自侦”职务犯罪的监督，在其不断推进与完善进程中，因检察机关反腐职能转隶以及行政监察机关整合到监察委员会，出现了一些新的情况和遇到了一些新问题。党的十八届六中全会强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”2016年11月8日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。《方案》规定了省(市)监察委员会由省(市)人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。然而，“党内监督是自律，人民群众的外部监督是他律。只有推动党内监督和人民群众监督有效衔接，才能促进自律和他律相结合，构建起科学严密的监督体系，永葆党的先进性和纯洁性”⑩孟建柱：《坚持党内监督与人民监督相结合》，《人民日报》，2016年11月11日。。特别是当下《国家监察法》修改与监察委员会架构之际，更需要在原有人民监督员制度的基础上进行调整创新与完善发展，以保证我国人民监督员制度在现有的监察委员会调查腐败案件以及检察机关侦查监督与公诉程序中体现出监督制度的优势。《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014—2020年）》要求“实现人民监督员制度法制化”。基于此，司法行政机关应当通过人民监督员的选任管理创新来完善发展人民监督员制度。

一是司法行政机关创新完善人民监督员选任管理制度，整合人民监督员制度和行政监察的特邀监察员制度，建立新型的人民监督员制度。特邀监察员制度源于1989年5月监察部《关于聘请特邀监察员的几点意见》。根据该意见，监察机关初步建立了特邀监察员制度，继后在全国各级监察机关推开。1991年12月24日，监察部制定了《监察部聘请特邀监察员办法》，以此替代上述意见并对聘请特邀监察员的各项工作进行了规范。2013年11月1日，中纪委监察部发布了《〈监察机关特邀监察员工作办法〉指导规范特邀监察员工作》，规定特邀监察员拥有“参与行政监察法律法规的研究制定工作，参加监察机关开展的执法监察、效能监察等工作，反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告，了解、反映有关行业、领域廉政勤政和作风建设情况，参与宣传监察工作的方针政策，对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督”。特邀监察员制度作为监察工作的重要组成部分，是依靠人民群众开展反腐倡廉工作的重要途径，附之行政监察之上的特邀监督员制度应当在其被整合到监察委员会中予以同步完善；基于人民监督员制度监督人民检察院“自侦”反腐职权的转隶，附之其上的人民监督员制度也应当一并随之转移。另外，由于检察机关仍然存在需要人民监督员监督的事项，如侦查监督、提起公诉等，其原有的人民监督员对检察机关的监督应当予以保留。基于人民监督员选任制度的完善和特邀监察员发展的需要，特别是人民监督员选任管理制度与特邀监察员制度相比相对成熟，司法行政部门在当下有必要会同试点的监察委员会、人民检察院将特邀监察员制度整合到人民监督员制度之中，创新完善监督监察委员会和人民检察院的人民监督员选任管理制度，为建立新型人民监督员制度奠定基础。

二是完善人民监督员制度的相关立法。人民监督员制度是对查办案件权力制约机制的重大改革，而不是简单地对检察制度和行政监察制度的技术性变革，对此制度的完善应当按照法治精神和原则，发挥立法的引领作用，通过国家层面的立法来保证其在法治轨道上进行。因此，创新与完善人民监督员制度在立法方面需要在以下几个方面进行：

1.在制定《国家监察法》时，应当增加有关人民监督员制度的有关规定，监察委员会应当接受人民监督员的监督，人民监督员对监察委员会“履行监督、调查、处置职责”实行监督。

2.修订《人民检察院组织法》时，应当增加人民监督员制度的规定，即“人民检察院按照法律规定进行检察监督时，应当依法接受人民监督员的监督”“犯罪嫌疑人对逮捕决定不服或人民检察院在侦查终结后拟作出不起诉或者撤销案件的处理意见时，人民监督员有权进行监督”等相关规定。

3.在修改《刑事诉讼法》时，可以增加“对于人民检察院检察监督和监察委员会办理的案件，依照本法实行人民监督员监督制度”，为未来的《人民监督员法》的制定提供相关依据，并保持其与《人民检察院组织法》和《国家监察法》之间的相互衔接。

4.在开展人民监督员制度试点工作取得经验和实效的基础上，适时制定《人民监督员法》。对人民监督员的地位、条件、产生程序，人民监督员的权责及其保障、制约机制，人民监督员监督案件的范围、程序及效力等方面作出全方位的规定⑪卢均晓：《论人民监督员制度的保障机制》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=31844&listType=0访问时间：2016年12月6日。。

结语

中央提出了促进人民监督员制度规范化、法制化的任务，学界也出现了“人民监督员制度迫切需要进行立法的增补和完善工作”⑫卞建林、田心则：《人民监督员制度立法刍议》，《人民检察（上）》，2006年第15期。的观点，实务界还表达了“促进人民监督员制度法制化，就是贯彻党的主张和落实党中央指示的一项具体要求”⑬邱学强：《人民监督员制度立法的可行性和必要性》，《法制日报》，2008年1月7日。的意见。况且，人民监督员制度作为一项制度尤其是司法行政部门选任管理制度在实践中业已取得了成效和获得了较为成熟经验，将其作为一项司法行政改革内容予以继续推进尤为关键。否则，这种解决中国监督问题的中国独有制度就会因此失去发展的机遇，成为昙花一现的“云烟”。我们认为，在司法体制改革进程中，需要坚持人民监督员制度的“制度自信”，通过创新完善人民监督员的司法行政机关选任管理制度，推进我国人民监督员制度的发展，继而凸显这一制度的优势，彰显我国自有制度的制度意义。

（责任编辑：张文静）