关于加快北京城市副中心公共法律服务体系建设的思考与实践

甄 朋（北京市通州区司法局局长）

关于加快北京城市副中心公共法律服务体系建设的思考与实践

甄 朋（北京市通州区司法局局长）

党的十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的要求。近年来，北京市通州区司法局积极推进公共法律服务供给侧改革，认真落实国务院政务服务“放管服”要求，依据《司法部关于推进公共法律服务体系建设的意见》，按照“整合、扩容、提质、增效”工作思路，大力创建“智慧司法、活力司法、幸福司法”，有效整合公共法律服务资源，大力拓展公共法律服务领域，不断提高公共法律服务能力和水平，加快健全和完善适应北京城市副中心建设需要的公共法律服务体系，努力为北京城市副中心建设提供良好的法治软环境和文化软实力。

一、形势与任务

2016年5月27日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。2017年2月24日，时隔一年不到，习近平总书记视察通州时又提出“站在当前这个时间节点建设北京城市副中心，要落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求,增强城市吸引力”。作为“北京发展新磁极、首都功能新载体”，通州成为北京中心区之外最重要的要素集聚地。如何提升通州法治城市国际影响力，打造布局合理、功能完备、覆盖广泛和可持续发展的公共法律服务体系，为北京城市副中心建设提供优质高效的法律服务和法律保障，我们既面临难得的历史机遇,也需要应对诸多挑战。

健全和完善公共法律服务体系是维护北京城市副中心和谐稳定的政治需要。北京城市副中心建设是国家战略、千年大计，被提到中央政治局会议讨论史无前例，吸引了世界目光。积极营造和谐稳定的社会氛围和良好的法治软环境，全力保障群众的合法权益，依法化解各类矛盾纠纷，有效稳控“两类”人员，最大限度地规避和削减群体性、突发性、极端恶性等事件的发生，是顺利推进北京城市副中心建设的前提和基础，这不仅是一项工作任务，更是一项政治任务。加强公共法律服务体系建设，首先要牢固树立“首都无小事”“通州无小事”和“民生无小事”意识，将和谐稳定作为公共法律服务体系的首要功能，主动做北京城市副中心的建设者、推动者和捍卫者。

健全和完善公共法律服务体系是服务北京城市副中心经济转型升级的客观需要。伴随着北京城市副中心的建设进程，规划建设中的环渤海总部基地和商务中心区将吸附越来越多的高端企业总部落户通州。通州将承载起北京面向环渤海经济圈“内聚外联”的战略功能。随着北京城市副中心经济向高端提升，产业结构不断换挡升级，势必增加以国际间项目合作、国际贸易、融资活动以及公司兼并收购为代表的国际资本流动类法律服务需求，这将有力扩增高端法律服务市场。相应地，也要求法律服务必须向高层次发展。目前，通州法律服务市场仍处于低端市场供大于求、高端市场供小于求的状态，急需提升整体发展层次和水平，以满足经济转型升级产生的高端法律服务需求。

健全和完善公共法律服务体系是加强北京城市副中心社会治理的迫切需要。随着2017年市属行政事业单位陆续迁入通州，人口刚性增加是必然趋势，通州即将处于一个急剧社会转型期。这一时期的特点是各种社会矛盾纠纷错综复杂,并呈主体多元化、成因复杂化、处理关联化与形态对抗化等特点,成为影响社会治理创新的一个重要制约因素。而现有的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等还不能满足北京城市副中心建设需要。建设法治城市、打造和谐宜居示范区是北京城市副中心最鲜明的城市特质和最核心的竞争优势。如何营造良好的法治软环境和文化软实力，提升公民法律素养，增强城市吸引力和群众幸福感;如何运用法律手段进行社会关系调整和利益格局调整，来缓解就业岗位大量释放，人口总量持续增大，阶层群体冲突不断增加等给社会治理带来的压力和挑战，是我们亟待破解的重要课题。

健全和完善公共法律服务体系是推动北京城市副中心融入京津冀协同发展的必然需要。通州处于北京东西发展轴和东部发展带的节点位置，是北京参与京津冀和环渤海区域合作的重要枢纽。作为京津冀协同发展的“桥头堡”，通州具有与天津武清、河北廊坊接壤的独特区位优势。构建“通武廊”公共法律服务体系一体化大格局，打通法律服务、法治宣传、人民调解、法律援助、公证服务“绿色通道”，建立以“通武廊”法律服务机构为主体的高端法律服务高地，并辐射带动周边区域法律服务机构协调配合，形成法律服务集群，满足“通武廊”地区重大战略实施、重点区域开发、重点领域改革、重点项目推进法律服务需求，是通州服务京津冀一体化国家战略的历史使命和神圣职责。

二、思考与实践

近年来，通州区司法局着眼北京城市副中心“绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市”功能定位，在顶层设计、资源整合、供需对接、机制创新和投入保障等方面多点发力，全区公共法律服务体系建设取得一定成效。截至目前，全区各级人民调解委员会642个，专(兼)职人民调解员3339名；普法成员单位75家，普法志愿者队伍1399名；“法律服务村居行”服务点586个，公益律师104名；法律援助联系点629个，法律援助志愿者614名，基本形成了供给充分、保障有力、管理规范、运行高效、覆盖城乡的“1+5”公共法律服务体系模式。经过不断实践摸索，基层群众对通州区公共法律服务的满意度和知晓率大幅提升。

（一）“1”即一张网

建立区、镇（街）、村（居）三级公共法律服务网络。区级层面：建立区公共法律服务中心，与区人民调解指导中心、区法律援助中心、公证处合署办公，并设置心理咨询室和诉前调解室，形成信息互联、资源共享、集中受理、一站式解决问题的综合性公共法律服务实体平台。已建成并运行的通州区公共法律服务中心，接待窗口较以前扩容一倍，为适应未来5到10年北京城市副中心公共法律服务需求增量预留了空间。2016年12月，通州区公共法律服务中心被北京市司法局列为2017全市重点工作项目。镇（街）层面：建立公共法律服务分中心，由律师、司法助理员、基层法律服务工作者、专职人民调解员轮流值班，提供法律咨询、人民调解和法律服务。2017年，计划建成台湖镇、马驹桥镇、于家务乡公共法律服务分中心，再利用2至3年时间，拓展至全区剩余8个乡镇。村（居）层面：建立公共法律服务室，聘任公共法律服务协理员。公共法律服务室设置村居法律服务公示栏，公示法律服务人员信息、法律服务产品目录、法律服务操作流程、法律服务政策规定、法律服务监督电话等，并采取“巡诊”“问诊”“坐诊”“会诊”等服务方式，方便群众就近接受法律服务。

（二）“+”即“互联网+”

深入贯彻落实《司法部关于进一步加强司法行政信息化建设的意见》，在公共法律服务实体平台基础上，以“通州法治APP”建设为抓手，打造区公共法律服务网络平台，通过一网联通、流程再造和创新应用，消除信息孤岛，实现资源共享，将互联网与公共法律服务深度融合，构建智慧法务，最终实现智慧服务，推动公共法律服务乃至整体司法行政业务换挡升级。未来2至3年，分步骤实现以下工作目标：第一步，实现区、镇（街）村（居）网络全面贯通，通过线下公共法律服务中心与线上网络服务有效衔接，打造融合性法律服务体系。第二步，打造“通州法治APP”“法律服务包”，推出“互联网+远程人民调解”“互联网+远程法律援助”“互联网+远程公证服务”“互联网+远程法律宣传”“互联网+远程社区矫正”5大项28子项服务项目，并正式上线运行。第三步，推动公共法律服务大数据信息共建共享，除在司法行政系统内部共享外，逐步与政法委、公安、检察、法院、信访等部门形成共享，产生几何倍数生产力。

（三）“5”即五个子体系

打造“小网格、大普法”法治宣传体系。法治宣传体系的主要功能是整体提升公民法律素养。筹建中的“小网格、大普法”体系将分四个阶段实施：第一阶段，按照全区行政村（社区）自然分布，细化出586个法治宣传“小网格”，村（居）公共法律服务协理员为网格管理员，履行“联络员、宣传员、信息员、监督员”等职责，努力实现法治宣传“水流到边、精准滴灌”。计划2018年年底前，完成网格组织架构体系搭建。第二阶段，根据村（居）人口分布、地理位置、民俗乡情等因素，给“小网格”添加个性化法治元素，努力打造以玉桥街道东里南社区“法护民生”和于家务乡仇庄村“法德共治”为代表的通州法治文化品牌。2017年春节，仇庄村党支部书记王书信受到习近平总书记亲切接见。计划到2020年，每个镇（街）至少打造2个以上法治文化精品村（社区）；到2025年，法治文化精品村（社区）占比不低于30%。第三阶段，用“小网格”构建“大普法”格局。待网格布局完成后，对网格进行信息化升级。届时，网格管理员将通过普法微信公众号互动交流，形成信息化平台支撑、网格管理员带动、全社会广泛参与的“大普法”网络，实现普法主体与客体的同频共振。第四阶段，持续激发“小网格”活力。计划2018年年底前，在城区4个街道率先打造一批特色“法治小屋”；在万达广场、罗斯福广场、运河文化广场、北京ONE、地铁站等热点地区新建一批普法站点，吸引群众互动、体验和参与。再利用3到5年时间，在每个镇（街）至少打造1个特色鲜明的法治文化主题广场，通过文化熏陶、感性共鸣、理性思考，让群众认真学法、自觉守法、积极用法,最终实现“法在心中、法在身边”目标。

打造“一综多专”人民调解工作体系。人民调解是化解社会矛盾纠纷的第一道防线，是社会和谐发展的“稳定器”。“一综”，即建立区人民调解指导中心。人民调解指导中心将建成纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷化解信息系统，对矛盾纠纷受理、统计、督办、反馈等环节进行一体化管理，同时集成信息采集、智能研判、督查督办、应急处置等多项功能，实现人民调解信息由碎片化向系统化转变，由孤岛化向融合化转变，由初步数据统计向智能分析转变，对区域矛盾纠纷倾向性问题和苗头性问题进行预警分析和处理，大力提升人民调解工作的质量和水平。“多专”，即推进行业性、专业性人民调解组织建设。通过建立矛盾纠纷综合协调化解机制，完善诉调、访调、劳调对接工作机制，最大限度地预防化解不稳定因素和各类社会矛盾纠纷。比如，2014年5月成立的北京城市副中心调解室，直接服务副中心重大项目和重要工程。在潞城棚户区改造项目中，累计提供法律咨询3994余人次，制作调解书146份，为潞城棚改一期、二期签约率实现100%提供了强力支撑。司法前置、调解先行做法被北京电视台和司法部《人民调解》杂志报道。截至目前，全区已建成卫生、交通、物业等行业性、专业性调解组织40个，计划到2020年增至60个。为从源头上解决基层人民调解组织活力不足、能力不足的问题，我们正在协调相关部门，为全区每个镇（街）至少配备两名专职人民调解员，并在马驹桥镇、永顺镇、张家湾镇探索建立“专职+专业”“预约+合约”人民调解工作机制，推进行业性、专业性调解组织建设向纵深发展。

打造“半小时”法律援助服务圈。通过创新法律援助“点、线、面”工作机制，积极构建以法律援助中心为枢纽，以法律援助工作站为基点，以法律援助联络员为基础的法律援助网络，初步形成了“半小时”法律援助圈。“布点”，即在工会、人力社保、妇联、残联、民政、交通队、法院、检察院、律师所、驻军单位等组建一批法律援助工作站，给法律援助工作注入新鲜血液。目前，全区法律援助工作站共43个。“连线”，即通过信息技术手段，将北京市法律援助信息管理系统功能下移，使法律援助中心实现对案件的统一调度和精准把控。申请法律援助的当事人只需在基层站点申请，经过法律援助信息管理系统在线服务功能，即可完成在法律援助工作站初审和在法律援助中心终审等后续环节。届时，法律援助案件得到快速流转，将真正实现让数据多跑路，让群众少跑腿。“拓面”，即通过建立合作交流机制，开辟残疾人、老年人、未成年人等特殊困难群体法律援助“绿色通道”，形成与公、检、法、民政、信访等政府部门、社会团体的“协调配合面”。通过常态与非常态相结合、常住人口与流动人口相结合、城区与农村相结合、普通人群与特殊人群相结合的方式，开展法律援助宣传，形成辖区群众对法律援助认知和认同的“社会面”。2016年，法律援助中心发放群众满意度调查问卷300余份，对承办的法律援助案件进行了跟踪回访，群众满意度100%，社会知晓率也大幅提升。通过创新“点、线、面”工作机制，2016年法律援助案件数量较2015年增长107%，计划2017年比2016年再翻一番。

打造“一核带动、多点辐射”公证服务体系。公证具有服务经济建设、提高社会信用、预防矛盾纠纷、防控金融风险等职能。“一核”，即以区属潞洲公证处为核心。“多点”，即将公证服务的功能向下和向外延伸，在人口密集、公证业务需求大、区域面积广的区域，设立多个公证业务受理室，形成“分散受理、集中办理”的服务模式。计划到2020年，在全区条件成熟的乡镇设立多个公证业务受理室，形成“一核带动、多点辐射”的公证服务体系。为强化辐射效应，还将建立巡回办证、蹲点办证、集中办证等多种形式，在基层村（居）实现“一站式”服务。为完备公证服务体系功能，已与区金融办联动开展“金证合作”，在全区29家金融机构推出5000元以下小额金融公证免费服务项目，为北京城市副中心经济发展起到了积极的促进作用。下一步，计划与区法院建立协同服务机制，发挥公证在民商事领域纠纷分流化解的职能，由公证机构对那些不存在争议，或者争议较小的家事财产纠纷进行诉前分流，及时分流化解社会矛盾纠纷，降低司法成本。

打造“一镇（街）一律师所、一村（居）一律师”法律服务体系。积极构建功能完备的法律顾问体系，打通法律惠民服务“最后一公里”。区级层面：建立区级法律顾问团，积极参与区政府和顾问单位法律文书审查、法律事务代理，提供法律意见建议等，发挥法律顾问在促进依法行政和加快法治政府、法治社会建设中的作用。2016年以来，我们不断加强与重点行业和领域等顾问单位的协调合作，与区属相关单位建立了法律服务“绿色通道”，对北京城市副中心重大项目、重点项目、重要工作的法律服务实现了全面提速。镇（街）层面：建立驻镇律师事务所制度，一个镇（街）一个律师事务所，采取政府购买服务的方式，律师事务所直接在镇（街）设点，为村（居）提供全方位法律服务。推动建立驻镇律师事务所与辖区司法所共建机制。在司法所建立法律咨询室，以及以律师名义冠名的人民调解室，通过开展会商研判、业务培训等，在服务发展、保障民生、安全维稳等重点领域，实现两所联建、资源共享、多方共赢。村（居）层面：推动法律顾问服务向村(居)延伸，固化法律服务村居行“一村一居一法律顾问”模式，每个村(居)设立公共法律服务公告栏，公示村居行律师的专业特长、服务项目、联系方式等，让群众在家门口即可享受优质高效的法律服务。计划2017年年底前，实现村(居)法律顾问全覆盖。另外，还将充分利用信息化手段，鼓励村居行律师建立微博微信，推行“掌上法律顾问”服务。

三、前景与展望

（一）推动公共法律服务体系功能转型升级，主动适应北京城市副中心产业布局

完善法律服务与高端产业的衔接机制，提升通州为世界500强企业和中国500强企业提供法律事务与风险管理的能力，形成与总部经济和现代服务业相配套的法律服务产业布局。完善公共法律服务中心职能，建设能够承载市场化法律服务、公益法律服务、法治教育培训、社会矛盾调处应急指挥等多种功能的法律服务综合功能体。开展“百名律师联百企”活动，建立优秀律师与通州跨国企业、涉外企业、上市企业的合作机制，提供国际投资纠纷、知识产权纠纷、反倾销诉讼、组建合资企业等非诉讼涉外法律服务。

（二）构建“通武廊”公共法律服务大格局，积极服务京津冀一体化国家战略

通州作为京津冀协同发展的“桥头堡”，要主动推动“通武廊”公共法律服务深度融入京津冀一体化国家战略。通过采取“组团服务”“强强联合”“重点帮扶”等方式，着力打造“通武廊”公共法律服务一体化大格局，辐射出一个目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢、服务均质的“通武廊”公共法律服务圈，为北京东部发展带实现经济互补、产业共融、生态共建、安全共享提供法律保障。

（三）整合公共法律服务优势资源，打造高端法律服务人才聚集区

全力打造高端法律服务人才聚集区，直接服务北京城市副中心经济社会转型发展。建立“通州区博士联谊会”律师分会，通过开展联建、联创、联谊活动，推动会员学术成果的产业化。举办以“金融创新与法律风险防范、涉外贸易投资与法律风险防范”为主题的“高端法律服务人才论坛”，搭建市场主体和法律服务机构之间的衔接平台。启动“千名高端法律服务人才培训工程”，培育1000名律师、公证等法律服务领域的国际化领军人才。引进全国知名的综合型法律服务机构，提升通州服务涉外业务的国际化能力。

（四）优化公共法律服务产品结构，提升通州公共法律服务核心竞争力

按照“规划一批、推出一批、提升一批”的思路，量身定制公共法律服务产品，免费提供给社会民众。首批公共法律服务产品有：“政府（部门）法律顾问”“流动法律服务团”“法律服务村居行”“法治小屋”“青春船长、法治起航”“法治文化精品村（社区）”“金证合作”“法律援助青少年维权岗”“‘12348’法律援助服务热线”“残疾人法律服务温馨家园”“北京城市副中心调解室”等,群众可按需“看单点菜”。未来2至3年，重点推动法律服务产品向高端化、国际化迈进，为北京城市副中心高端经济产业结构服务。

（责任编辑：张文静）