检察环节律师参与化解涉法涉诉信访机制研究*

●重庆市人民检察院第四分院课题组/文

检察环节律师参与化解涉法涉诉信访机制研究*

●重庆市人民检察院第四分院课题组**/文

随着涉法涉诉信访案件化解工作逐步纳入法治轨道，律师作为第三方身份参与的司法作用不断深化，检察环节的律师参与化解涉法涉诉信访案件制度也不断完善。通过对重庆市检察机关推进律师参与化解涉法涉诉信访案件工作的司法实践进行实证调研，可以发现在改革实践中还存在着律师参与工作于法无据，参与的质量和效率有待提升，配套辅助机制不够健全等现实问题。所以，应当从强化立法保障，保障律师执业权利，提升参与律师的整体素质，完善律师参与工作配套保障机制等方面进行改进，务求完备，力臻实效。

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2015年11月，中央政法委正式发布了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（下称《意见》），律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件正式纳入司法改革轨道，其中又以化解工作更为重要。自《意见》发布以来，各地区检察机关按照最高人民检察院的部署安排，积极开展律师参与化解涉法涉诉信访案件工作。而在新形势下，检察机关如何扎实推进此项制度需要不断的探索与完善。笔者通过对重庆市试点区县检察机关的工作实践进行调查分析，试图找出检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。

一、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件机制的实践探索

重庆市检察机关于2016年1月启动了律师参与化解涉法涉诉信访案件的试点工作。截止到2017年1月，全年的涉法涉诉进市进京非正常上访数从2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果显著。渝北、荣昌等7个试点区县共计有58名律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作中，全年共参与782件，成功化解率75.1%，远远高于重庆市司法局所统计的2016年全市信访案件54.2%的化解率。从中可以看出当下检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件工作制度的主要特点和做法。

（一）重在参与，律师以第三方身份参与化解信访案件

以7个试点区县为例，其工作制度多是由检察机关制定的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案》，而其中最主要的一条便是鼓励律师广泛参与。以江北区、渝北区等主城区县为例，检察机关采取了联合当地司法局指派法律援助律师到街道社区进行驻点巡回服务的方式，通过给予法律援助中心所属律师配套工作经费和年终考评加分的方式，使得律师们热衷于到街道社区去贡献自己的法律服务资源，更好的促进法律顾问下沉至基层。以往，各区县也曾或多或少邀请过律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作，但主要是积年大案要案，而检察环节的范围则更为合理。以重庆市检察院第一分院的统计为例，2016年1-6月，辖区内由律师参与化解的涉法涉诉信访案件总计49件，占了同时段由辖区检察院接案的涉法涉诉信访案件的27.5%，但却涉及了土地承包纠纷、医患矛盾纠纷、征地拆迁纠纷、邻里伤害纠纷等多种易造成较为严重影响的信访案件。

（二）彰显监督，律师依法监督检察机关提高公信度

1.律师参与评议案件展现公正。依据重庆市人民检察院出台的 《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案（试行）》，各地检察机关应当定期对重点疑难复杂涉法涉诉信访案件进行评议，并邀请律师顾问以第三方的立场对其办案流程、处理结果、信访者回访情况进行评议，并逐一出具《律师评议意见书》。以渝北区为例，全年所评议的9件重点疑难复杂案件共有6件进入了纠错程序，有关机关依法采纳了4件，并据此作出了新的处理结果，更为全面的保障了信访群众的合理权益，同时也促进了检察机关改进自身的工作方式。

2.联合督查落实考核奖惩机制。律师在参与化解案件的工作应当对检察机关的办案情况进行监督，但监督制约是相对的，检察机关也应该对于律师的参与工作进行监督考核，如此方能彰显监督之意。以试点地区的渝北区和荣昌区为例，当地政法委牵头，由公检法司这四家政法机关联合成了督查小组，负责对律师参与化解案件工作进行专项督查考核，同时也对政法机关的涉法涉诉信访制度改革工作进行督查。根据统计，2016年两个试点区县共对检察环节的17件律师参与化解涉法涉诉信访案件进行了抽查，并对其进行了评分，考核优秀的案件参与律师会得到一定程度上的物质性奖励，年终考核亦可给予专项加分。

（三）突出帮助，化解矛盾解决信访问题

1.律师坐诊提供法律咨询。以往的法律咨询基本都是检察机关和律师各做各的，检察机关极少邀请律师参与，涉法涉诉信访工作的参与度就更少。但从2016年启动律师参与工作开始，各区县检察机关都开始实行一个街道或乡镇有一名法律服务律师、一个社区或村委会有一个巡回法律诊所的工作方式，其值班律师的主要职能便是提供法律咨询，通过法律服务律师定期开展一对一法律咨询服务，及时解答群众的法律疑惑和诉求。

2.法制宣传普及法律知识。除了提供咨询之外，经常性的法制宣传也是必不可少的。根据统计，7个试点区县全年总计开展律师参与普法宣传314次，举办法律知识讲座24次，通过到拆迁地送法上门、工地外来务工人员专项劳动法和合同法普及等方式，极大的增加了这些易发信访群体的法律知识储备，为他们依法合理的去表达自身的诉求打下了坚实的基础。

二、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件机制的现实困境

通过调查可以发现，当下律师参与化解工作的问题不仅有立法上的缺失，也有司法实践上的缺陷，需要对症下药，务求完备，力臻实效。

（一）律师参与工作于法无据

在调查中，91%的办案检察官和律师都认为，当下律师参与化解工作的最大问题便在于立法上尚未明确律师参与化解工作的有关规定。虽然中央政法委出台了《意见》，各地区也相继出台了相关制度，但从法理上来说，既不是法律法规，也不属于部门规章，不具有明确的法律作用。而且单单在《意见》中对律师参与的方式和职能作用予以规定，却没有将配套机制、执业保障、律师处理意见的法律效应予以明确，导致实际操作中很多地方检察机关的工作方式于法无据，难以充分得到信访当事人的信任。

而且，《意见》仅仅明确了律师可以参与到涉法涉诉信访案件的化解工作，但何时参与，如何启动却无明文规定。上访者无法自主委托律师参与，仅仅只能依靠到检察机关进行申请，或是由检察机关自主启动，这样既限制了上访者的申诉权利，又导致常常有办案人员嫌律师参与麻烦而不予启动律师参与程序的情况出现。［1］

（二）律师参与的质量和效率有待提升

1.律师的法律服务质量难以得到保障。其一，无偿服务影响工作积极性。一些律师在工作中显出的不耐烦和积极性不足确有其缘由，律师是毕竟作为一种带有商业性的盈利型职业，获取利润是其工作的主要目的，一次两次的无偿服务还能够接受，长时间多次参与化解工作以及附带的法制宣传、法律咨询工作无疑会影响其行业利润，积极性受到打击便不足为奇。其二，轮流坐班制度造成接访律师的不稳定性。接访律师每个星期都频繁更换值班，导致当事人每次都要对不同的律师重复案情，且每次表述都有出入，接访的值班律师难以在有限的时间内对信访问题作出全面而正确的审查和思考，因而每个律师的处理意见都多有出入，使得当事人因无所适从而重复上访，影响了接访的质量。

2.律师参与化解工作时间的严重滞后性。长久以来，许多信访者因为多次上访，基层检察机关的办案人员对其已经无法说服，加之其信访诉求长时间得不到解决，已然放弃了依法信访的途径，转而奉行“大闹大解决、小闹小解决”的信访方式，使得律师难以在合适的时机参与进去与信访者讨论信访合法性的问题。而且，根据调查，司法实践中通常只有久拖未决的涉法涉诉信访案件，当地检察机关才会去启动律师参与机制，这同样也造成了律师参与化解工作的时间严重滞后。

（三）配套辅助机制不够健全

1.缺乏律师参与选任机制。《意见》仅仅规定了当地检察机关应当选择具备公道正派、业务能力强、实践经验足的律师参与到化解工作。然而，根据调查，试点区县基本都没有建立公平、公正、公开的法律服务律师选任工作机制，其主要方式还是沿用的法律援助律师的选择方式，即由当地司法行政机关推荐执业律师参与，再由检察机关审核通过即可。实践中往往草草了事，并不能保证选任的律师都具有综合素质高、善于处理复杂疑难涉法涉诉信访案件的特性。

2.律师工作保障机制有待完善。根据调查，除了一些特邀专家和教授是通过与当地检察机关签订合同的方式参与到化解工作外，绝大多数参与律师都是无偿为检察机关提供法律帮助，各个试点区县的检察机关也没有将其纳入单位的财政预算，难以保障律师工作的积极性，同时也不利于律师为检察机关提供法律帮助长效机制的构建。而且，当下大多数的检察机关还没有设立专门的律师接待窗口或是工作室，律师参与缺乏良好的办公环境和直接便利的阅卷、会见渠道，信访者也无法进行预约会见，影响了律师参与的工作效率。［2］

（四）检察机关的工作思维和方式有待改进

根据调查，办案检察官、律师等法律职业群体普遍认为检察机关在处理涉法涉诉信访案件和律师参与工作时存在以下几个问题。其一，对律师参与化解工作积极性不高。由于一些检察干警对涉法涉诉信访案件的认识度不够，导致其重视不足，工作中研究信访问题不及时，不能适时引导律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不决，成为陈年积案。其二，对于群众的信访诉求理解不够。一些检察干警在司法实践中经常会对于一些复杂疑难案件感到畏惧，导致对于信访者的诉求消极应对，甚至是置之不理，导致信访者反复上访。其三，接待律师和信访者的水平有待提升。一些检察干警因其职业的特殊性，有时候会对律师和信访者产生一种逆反心理，接待时时有语气生硬、问询不够耐心等问题，不能切实联系好律师与信访者之间的沟通关系，影响律师参与化解工作的实际效果。

三、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件机制的完善路径

（一）强化立法保障，完善律师参与的法律依据

中央政法委的《意见》以及各试点地区的有关制度基本都是仅在各政法机关之间提出了相关工作要求，并没有从全局的宏观层面进行制度设计，只能算一个初期工作方案，虽是受限于律师参与化解涉法涉诉信访案件工作才刚刚起步，但从长远考虑，进行完整的立法保障更是迫在眉睫。其一，应当完善《律师法》的实体法规定。《律师法》第4章中的律师业务虽然规定了可接受委托，提供非诉讼方面的法律服务和代理诉讼类案件的申诉，但并不包括涉法涉诉信访案件，按照《意见》规定，检察环节的涉法涉诉信访案件还是属于当地检察机关机关所管辖，律师仅仅是在检察机关有需要时才能参与。所以，应当在《律师法》第4章第28条中加入一款，即“律师可接受委托，参与涉法涉诉信访案件”，如此方能解决律师参与化解工作于法无据的问题。其二，应当完善律师参与化解涉法涉诉信访案件的程序法规定。此项程序法规定应当通过人大立法，在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别加入有关于律师参与化解工作的程序性规定，将律师参与的流程和权利进一步完善固化，如此方能充分调动起律师参与化解工作的主动性和积极性，也有利于司法实践效率的提升。

（二）保障律师执业权利，提升参与律师的整体素质

1.保障律师执业权利，确保能够依法履职。要提升律师参与化解工作的服务质量和效率，首要的是要保障其作为第三方的合法权利。一是保障好参与律师的知情权、发表意见权、申请调查取证权、阅卷权等权利，使得律师在参与过程中能够全面的了解案情的有关进展，并及时获取第一手的案件证据材料。二是要保障好律师的发表意见权。律师参与化解工作的最重要手段便是提出律师处理意见书，检察机关应当对律师的处理意见及时反馈，根据信访案件的特点，给出一周或是两周时间的答复期，期间办案人员应认真研究处理意见，认为合理的应予以采纳，不予采纳的应在答复期内给予书面回复并写明详细缘由。

2.提升参与律师的整体素质，确保能够服务到位。司法实践中参与律师的服务质量存在参差不齐的主要缘由还是在于律师本身的业务能力不足，应当内外合力进行全面提升。一是律师应积极面对新形势下的挑战，在接受信访案件委托时不能畏惧推诿，要以敢于担当的信念努力提升自身的业务水平，在实践中锻炼自己的办案能力。二是司法行政机关、律师协会、律师事务所应加强对于律师参与化解涉法涉诉信访案件的业务培训。可以通过疑难复杂信访案件集中研讨、专家辅助指导案件办理、定期举办案件处理技能业务培训等方式帮助律师提升化解疑难复杂信访案件的业务能力，同时通过模拟实践来提升办案经验，以便打好律师参与化解工作的先期基础。

（三）完善律师参与工作配套保障机制

1.建立专项经费制度，加大考核奖励。根据调查，目前律师参与化解工作的费用主要包括律师咨询服务费、车旅费、资料费等，一件信访案件的化解工作往往需要多日的埋头苦干，有时还需要多次去当事人家中进行情况调查，其费用花销如若让律师来单方面承担无疑会严重影响其工作积极性，所以需要对经费进行全面的保障。一是建立专项经费制度。检察机关应当将律师参与工作的经费纳入年度财政预算之中，同区域的政法机关还可以联合设立专项资金以供处理涉及多单位的涉法涉诉信访案件，对于选任专家咨询的费用则可列入单位当年购买的公共服务费用目录中。二是加大考核奖励的力度。除了对参与律师日常办公费用的补贴之外，检察机关还应对在值班接访、提供法律咨询、撰写律师处理意见书等工作中表现优异的律师给予一定的物质奖励，以激励其更加努力的去化解复杂疑难信访案件。［3］

2.完善律师参与硬件设施建设。所谓的硬件设施既包括律师参与工作所必须的接待室、办公室等窗口硬件设施，也包括会见、阅卷等硬性工作渠道。其一，检察机关应当重视律师接待窗口的配套设施建设，设立专门的会见室和阅卷室。其二，畅通律师参与工作渠道。检察机关应注重和各信访责任单位进行沟通协调，保证律师可以及时预约会见当事人，以便其能够及时阅卷和会见，同时加强对于律师人身和财产安全的保护，保障参与律师的执业尊严。

（四）改善检察机关工作模式和执法方式

首先是创新工作模式，根据最高检所发布的新闻数据，有以下一些较为典型的工作模式可供选择：一是当地成立一个律师顾问团，由其“打包”处理涉法涉诉信访案件，便于节省司法资源；二是扩大第三方的范围，吸收包括心理咨询师等其他第三方参与，更广阔的整合社会资源，提高涉法涉诉信访案件的主动受理率。三是在检察机关内部直接设立一个律师工作室，可以直接受理当事人的信访案件委托申请。

其次是规范检察机关信访接待工作人员的执法方式。检察机关信访接待工作人员作为涉法涉诉信访案件的第一责任人，更需要从源头开始做好化解工作，创新执法方式。一是要改进执法理念，自觉将理性文明执法和严格公正执法结合起来，树立好法律监督强化与人权保障并重的理念，依法为据、以理服人，增强办案的透明度和公信力。二是要规范好执法行为，内部监督部门要加强对于办案活动的监督，坚决禁止不依法听取律师意见、对当事人合法要求无故推诿乃至于以权谋私办理人情关系案等行为。三是要加强业务技能培训，提升执法能力。在内可以通过深入开展岗位练兵活动、模拟实训活动等方式增强检察干警的实践经验；在外可以通过加大培训力度、去先进单位学习先进经验、挂职锻炼等方式培养执法能力强、业务素养高的检察干警队伍。

注释：

［1］参见盛大友：《涉检信访类型化终结机制研究》，载《盐城师范学院学报（人文社会科学版）》2015年第4期。

［2］参见吉媛媛：《涉检信访终结机制研究》，载《法制与社会》2013年第8期。

［3］参见朱明华：《基层检察机关如何妥善处理涉检信访》，载《中国检察官》2016年第9期。

*本文系重庆市人民检察院2016年度重点课题 《律师等第三方参与化解涉法涉诉信访机制研究》（课题编号：CQJCY2016B13）和2017年重点课题《律师参与化解和代理申诉案件实证研究》（课题编号：CQJCY2017B14）的阶段性研究成果。

**课题组成员：重庆市人民检察院第四分院钟勇、田维武、冉诗玉、张雷［409000］，重庆市酉阳县人民检察院陈勇［409800］