供给侧结构性改革背景下的基层检察业务进路——来自宜都市人民检察院的实践

●郑 斌/文

供给侧结构性改革背景下的基层检察业务进路
——来自宜都市人民检察院的实践

●郑 斌*/文

供给侧结构性改革作为一种思维导向，不仅仅着眼于经济新常态，更是一种全局性的指导理念。就检察机关来说，这种理念同样可以用于指导检察工作的开展，改善检察权的运行和配置，通过诸如遴选员额制检察官、提升检察信息化、强化对不同所有制经济的保护等一系列举措来延伸、扩充、优化检察职能的发挥，提高优质司法资源的供给能力，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

供给侧结构性改革 检察资源供给模式 员额制检察官 检察信息化

从2015年中央财经领导小组第十一次会议习近平总书记首提“着力加强供给侧结构性改革”，到今年中央政治局第三十次集体学习时总书记将这项改革形容为“十三五”时期的一个发展战略重点，是“衣领子”“牛鼻子”。可以说，“供给侧结构性改革”业已成为社会各领域的高频词汇，习总书记绘就的中国供给侧结构性改革“路线图”日渐清晰。习总书记提出的供给侧改革不单单是针对国家经济新常态而言的，而是事关全局的一种改革思维、改革导向。全面深化改革是经济、政治、社会、文化、生态五位一体的改革，为供给侧结构性改革提供有效的制度供给还应当着眼于经济体系以外其他方面的制度供给。就检察机关来说，笔者认为检察权的运行和配置本身就是司法资源的供给端，检察机关应该充分运用、借鉴供给侧结构性改革的新思维、新理念来推进完善检察工作，这既能更好的保障检察机关发挥检察职能，也对正在推进的司法责任制改革有不少助益。

一、传统思维下的检察资源供给模式难以为继

长期以来，受惯性思维影响，解决检察资源供给不足与人民对司法需求不断上升之间的矛盾，主要从“供给量”层面着手。即要么采取“做加法”的方式，简单、粗放地依赖于加大司法资源供给的方式，要么采用“瘦身式”，对轻微案件采取简化流程、速裁等机制。但司法实践证明，不论是单纯的“做加法”还是采取“瘦身式”都是难以为继的，其效果也并不明显。

其一，“做加法”式的无限增加司法资源供给的模式本身就是不符合司法规律的，更是与司法资源自身的有限性形成尖锐的矛盾。在经济、社会高速发展以及民众法治意识高涨的背景下，司法机关当下面临着比之前更为紧迫的“案多人少”的难题，并且这种压力的传导性也将会一直持续下去。毋庸置疑，这将是考虑转变司法资源供给模式的最大现实、最大逻辑前提。即在这个现实前提之下，必须转变单纯的从“量”上来增减的思维，通过盘活存量、调整机构、激活内部、释放活力等方式，提高检察资源供给“质”。当然由于管理模式没有适宜性的改进，司法机关内部存在着司法行政化、司法行政管理与司法办案相混淆，责任不明等问题。这些问题是影响司法供给“优质”性的重要因素，要破解这些负面因素，需要对司法供给侧进行结构性改革。

其二，对于轻微案件采取简化流程、小额速裁或者采取认罪认罚从宽制度等不能从根本上扭转 “案多人少”的矛盾。比如，为了解决民事案件呈几何级数增长的问题，新修订的《民事诉讼法》中确立了小额速裁机制；为了缓解轻微刑事案件高位徘徊的矛盾，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在京津沪等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。不可否认小额速裁、认罪认罚从宽制度确实对提高案件裁判效率、缓解办案压力有帮助，但这更多的是一种“技术层面”的考虑。由于风险社会的压力，导致在社会管理、风险管控方面，越来越强调刑罚的打击力度，出现刑法犯罪圈的扩大、轻微罪的入刑化等倾向，进而导致刑事程序越发不堪重负，“供需矛盾”更加突出，这种倾向非简易程序可以有效应对的。

在当下，人民群众对于司法需求日益多元化、精细化，出现了“量增质优”的双需求，这对检察工作的开展提出了更高的要求。而司法的终极关怀在于服务人民、回应社会需求，这也是其使命所系。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”不仅仅是一种口号式的宣讲，更是对司法资源供给的一种实实在在的要求。让人民群众真心满意和信任司法，有必要借鉴经济领域“供给侧结构性改革”的思维理念，从单纯的“供给量”层面转到“供给侧结构性”改革层面。最基本的思路就是遵循司法规律，以需求为导向、以管理体制为抓手，通过引入新思路、新方法、新技术，实现司法资源的机构、人才、管理、技术等要素的合理配置与整合，降低制度运行成本，不断提高司法的供给质量和效益。

二、供给侧结构性改革思维引领下的检察工作突破

经济学意义上的供给侧结构性改革的核心在于调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。换言之，需求不足仅是表象，供需错配才是实质，因而需要从供给端着手改革。同样，如何化解检察资源供给不足与人民对司法需求日益高涨之间的矛盾，也需要从供给端改革着手。

现实中，人民对法治的信仰，更多来自其亲身感受的个案公正，而非立法、司法机构、执法队伍建设的宏大叙事或高楼大厦的庄严巍峨。对于检察机关来说，其本身就是司法资源的“生产者”，要真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义就必须从自身出发，着眼于人民群众的司法需求，整合、调配好内部资源与要素，“生产”出高品质的司法资源，甚至于“定制式”的司法资源，以满足人民不断增长的司法资源的需求。而如何从供给端层面着手增强检察资源的供给呢？答案的核心就在于习近平总书记对政法工作提出的 “十六字方针”：防控风险、服务发展，破解难题、补齐短板。

一方面，检察机关要在防范风险、服务发展方面着重发力。要加强风险防控，做好供给侧结构性改革中应对复杂局面、破解难题的各项准备。其一，防范金融风险。金融乃经济的血液，缺失规范有序、风险可控的金融运行，也必将有损实体经济的发展。对此，检察机关要要严厉打击互联网金融、民间借贷、非法集资等领域的犯罪行为，切实防范金融风险。其二，切实保护知识产权，服务科技创新。知识产权作为一个企业乃至国家提高核心竞争力的战略资源，在当代凸现出前所未有的重要地位。检察机关要立足自身职能，提高打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品犯罪的专业化水平，加大对反复侵权、恶意侵权等严重侵犯知识产权犯罪的打击力度，构建尊重、保护知识产权的司法环境。其三，强化职务犯罪打击查处力度。要着力打击贪污、挪用、侵占、套骗供给侧结构性改革专项补贴资金的犯罪行为，深入开展扶贫领域专项行动，确保中央、省、市各项惠民政策落到实处。要把执法办案与风险研判有机结合起来，透过各类犯罪特点规律分析研究社会治理和政策实施中存在的薄弱环节和制度漏洞，提出有价值有分量的对策建议，供党委政府和相关经济管理部门决策参考，拉长司法办案的后续链条。

另一方面，检察机关要苦练“内功”，补足短板，破解自身发展难题。“打铁还需自身硬”，检察机关如果自身品质难以有效提升，何谈司法资源的有效供给呢？法治建设已经成为中国改革进程中必不可缺的重要组成部分，法治已然成为社会、民众的“必需品”。换言之，法治在当下中国的重要性，犹如空气、水、粮食对于我们的重要性，这不是一个有冗余的多选题，而是一个必然的单选题。也就是说，空气、水对于人的生物性存在是不可或缺，而法治对于人的社会性存在的意义同样是不可缺失的。

英国政治学家E·伯克曾言，良好的秩序是一切的基础。亚里士多德亦认为，法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。笔者认为，这两位巨擘的话意在表达，秩序是奠基于法治（法律）之上的，如果缺失法治，我们的秩序难以为继，进而公平正义也就成为妄谈。正是基于此种考虑，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并使“全面依法治国”成为“四个全面”战略布局的重中之重，笔者认为这是契合了民众的需求与呼声的。总之，不论对于政府的依法行政，还是公民个人所要求的公平正义、化解矛盾，法治都是唯一性的，都是不可替代的“必需品”。

人类社会充满了利益纠结与矛盾冲突，用什么方式化解这种矛盾冲突凸显着文明的进步。何为冲突呢？在牛津大辞典的解释是人们之间对不同观点或信仰的不同意见。在人类共同体中，冲突是一种司空见惯的正常现象，长期没有冲突的关系根本不存在。凡是人们共同活动的领域，总会产生不同意见、不同需求和不同利益的碰撞。那如何处理冲突呢？按照“托马斯—基尔曼”模型有五种选择，即回避、退让、竞争、妥协和合作。毫无疑问，为了达致一种双赢的局面，我们会选择“合作”，而“合作”就要有一定的规范、程序与法则，而法治则是实现这种程序与范式的最好选择。换言之，通过法治可以实现矛盾的消解、冲突的调和，进而达致合作共赢。

既然如此，那么在法治供给侧改革（或检察资源的供给侧改革）过程中，如何将法治打造为高效、公正的化解矛盾、消解利益冲突的途径，将是难以回避的核心问题。在笔者看来，筑造解决矛盾、维护公正的“法治大道”，离不开司法体制的改革。换言之，司法领域的供给侧结构性改革，其核心是满足人民群众日益增长的司法需求，优化司法资源配置，提升正义供给的质量和效率，提高人民群众对司法机关正义供给的信任度。其基本路径是尊重司法规律，完善司法权力运行机制；根本目标是提高正义供给的水平，最大限度满足人民群众对公平正义的期待。

而检察机关作为供给侧结构性改革的重要参与者与推动者，其通过员额制改革，提升专业办案力量，落实司法责任制；注重发挥和保护律师在司法过程中的作用；建立起检察官遴选与惩戒机制，并在人事与财政上实现省级统管；开展公益诉讼；试点跨行政区划检察院改革；深化涉法涉诉信访改革以及司法公开等，都是检察供给侧改革重要内容，也是检察机关苦练内功、补足短板的重要举措。最终也将有利于矛盾的化解、公正的维护，对司法权威的确立也是一种助益。

三、供给侧结构性改革背景下的宜都院实践

宜都市人民检察院深知公正是法治的生命线，坚持立足检察职能，以改革为抓手，以司法办案为中心，积极推进司法责任制改革，落实人员分类管理制度，不断增强优质检察资源的供给能力；坚持信息化建设的引领、示范作用，不断提升检察信息化建设水平；着力落实产权保护制度，为不同所有制经济的发展提供有力的司法服务及保障。

（一）积极落实人员分类管理制度改革，有序产生员额制检察官

公平正义是司法活动的首要价值追求和终极目标。司法是输送正义的事业，积极主动改善正义供给是司法机关应有的责任担当。提高司法机关的正义供给能力必须加大体制、机制创新力度，切实解决影响司法公正和正义供给的深层次矛盾和问题。湖北省作为中央确定的首批司法体制改革试点省份之一，通过积极稳妥的推进司法体制改革，规范有序的产生员额制检察官，落实司法责任制，大力扩充下沉一线办案力量，激发员额制检察官的主动性与能动性，提高司法要素资源的“流通”效率，着力解决“案多人少”以及优质司法资源供给不足的困境。

就宜都市人民检察院来说，按照湖北省人民检察院、宜昌市人民检察院的统一安排部署，通过自主报名、专业笔试、民主测评等一系列程序，产生了19位员额制检察官，并在今年3月1日进行宪法宣誓。毫无疑问，这19位员额制检察官是宜都市人民检察院最宝贵的“资产”。而员额制检察官的遴选产生，恰恰是本轮司法改革的重头戏，通过层层程序的遴选，产生一批有能力、有水平、能办案、会办案的优秀检察官充实到办案一线，提升办案质量，这也是落实司法责任制，推动检察队伍正规化、专业化、职业化建设的重要一步。

客观来说，“案多人少”的矛盾并非我国独有，在西方发达国家也是存在这种矛盾的，只是这些发达国家借助于合理、科学的司法制度安排将这种矛盾给予了较大程度的消解。笔者认为，“案多人少”的矛盾从表象上看是案件数量的激增以及人员职数的不足之间的错位，但本质上确是司法专业化、职业化与诉讼需求大众化、多元化之间的对立。换言之，从司法职业化的属性来说，司法是有其“专业槽”的，司法人员尽管在“量”上是少数的，但在“质”上确是无可争议的精英团体。而从社会民众来看，其司法需求确是大众化的、多元化的，乃至于无所不包的，普通群众会将司法视为其追求公平正义的“最后一根稻草”，这就导致司法必须承担其专业属性之外的过多东西，要求司法能无所不包、无所不能，要求通过司法解决一切纷争或者利益冲突。

但实质上这对司法来说，是一种力不能及的奢望，更是一种乌托邦式的假想。而如何走出这个乌托邦式的“迷雾森林”呢？笔者认为，本次以员额制改革为核心的司法体制改革是突破迷雾、破解“案多人少”矛盾的“阿拉丁神灯”，且这种员额制改革也是司法理念上的进步，也就是说应该转变以往司法大包大揽的认识，确立一种司法有限主义，进而明确每个员额制检察官在司法案件中真正定位和职责。

详言之，就是通过人员分类管理制度改革，让有限的司法资源得到更有效利用。人员分类管理的终极目的就是将原来检察院内部因为人员身份管理的复杂性，导致的检察职能与从事政工、纪检、宣传等工作相互混同的现象区隔开来，使真正从事检察业务职能的一线办案力量得以充实，确立起检察业务部门的核心地位，使有限的司法资源得以投入到检察业务的实践中去。同时，通过人员的分类管理，廓清检察官的职责与定位，并建立其以员额制检察官为核心的办案模式及办案组织形式，为其配备一定职数检察辅助人员，让员额制检察官从大量的事务性工作中解放出来，让其有更多精力投入到办案中去。

当然，在遴选产生员额制检察官促进检察队伍专业化、职业化的同时，我们也应该警惕另一种现象，即部分检察人员把“入额”当做一种“想当然”的“应该”，进而把“员额制检察官”视为一种“特权”或者“优越”。可以毫不夸张的说，这种倾向一直伴随着员额制改革的始终。在笔者看来，这种倾向在一定程度上破坏了原来检察机关内部的动态平衡，用通俗话语表述就是在检察系统内部产生了“阶层化”或者“差异化”，而这种“阶层化”或者“差异化”本身最大的负面影响则是可能消解、破坏原有的配合机制或者团队精神，甚至会产生一种逆向的激励。换言之，如何在员额制检察官、检察辅助人员和司法行政人员之间建立起良性的配合机制，激发三者的工作能动性，形成“1+1+1＞3”的新平衡是一个需要考量的重要命题，同时打破员额制检察官是一种“特权”或者“优越”性的认识，并建立一种“能上能下”的通道更是一个紧迫的课题。

（二）转变工作思维，注重信息化建设，紧跟时代步伐

没有观念的更新，发展就难有突破；没有思维方式的转变，行为方式终究落后时代的跨越。面对汹涌而至的互联网时代，抱守着旧观念、执拗于旧思维，也必将错失这个“最好的时代”。正如李克强总理在2015年政府工作报告中提出，“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场”。其后，“互联网+”成为高频热词，并入选2016年《中国语言生活状况报告（2016）》所载选的十大新词和十个流行语。

那么在司法资源的供给侧改革中，“互联网+”也当然不能缺席，其中检察系统中颇受赞誉的司法公开，其本身就是受益于互联网的发展，以一种“法律+互联网”的模式呈现给社会与民众的。法律服务说到底，是专业服务、个性服务、知识服务。互联网固然无法取代法律服务，但借助互联网社交工具，通过云计算、大数据功能，依托互联网知识管理系统，传统法律服务无法做或做不到的事情，将会在互联网时代变得成本低廉，异常便利。我们有理由期待，互联网时代法治中国的供给侧结构性改革的美好前景。

对于宜都市人民检察院来说，试水“互联网+”主要体现在：（1）加强对检察人员知识产权、金融证券、互联网等领域知识培训，提高打击新类型犯罪的能力和水平，如宜都市人民检察院“走出去、请进来、我登台、练实战”的干部教育培训方针，定期的邀请院外专家学者给检察干警宣讲经济、金融、互联网等方面知识，补足干警学科认知方面的欠缺。（2）积极落实“两法衔接”机制，构建行政执法与刑事司法衔接的信息平台建设，实现信息共享互通，提高打击犯罪的及时性和有效性。（3）要注重信息化引领检察工作，要积极回应大数据时代对我们办案工作提出的更高要求，以信息和科技依托，推动侦查模式和侦查活动全面转型升级，满足新时期反腐败工作需要。（4）实体平台和网上平台并重。加强检务大厅的日常维护，为群众提供法律咨询、控申接待、行贿档案查询等便捷服务，实现了“一站式”服务。强化“一网两微”（门户网站、微博、微信）的管理，打造网上阳光检务平台，利用动漫、图片等形式发布信息。

（三）重视依法平等保护企业产权和合法权益

《宪法》明确规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”；“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”。《物权法》规定：“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”；“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。……必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中指出，“坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。

通过上至国家根本大法的确认、执政党意见的宣示，下至《物权法》的落实，可以看出对检察机关来说，依法平等保护企业产权及合法权益，更应落脚于对非公有制经济发展的保护及服务上来。基于此，宜都市人民检察院为贯彻落实最高人民检察院、湖北省、宜昌市促进非公经济发展的政策措施，充分发挥检察职能，保障和促进宜都市“三市三区”目标的实现，根据最高人民检察院 《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》、湖北省人民检察院《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的十条措施》，结合宜都市的实际主要在六个方面加强对非公有制经济的保护和服务力度。

一是加快办案节奏，健全涉企犯罪案件快速办理机制。加强对经济领域犯罪活动的分析研判，重点打击合同诈骗、职务侵占等破坏市场秩序和公司企业管理秩序的犯罪，对于重大复杂涉企案件，坚持提前介入，引导侦查取证。二是强化服务意识，为企业提供“定制式”服务。改变“坐堂办案”为主办案模式，与企业建立经常性沟通交流机制，了解企业司法需求，在重点骨干企业建立“检察官维权岗”，为企业提供针对性、个性化的“定制式”服务。三是改进办案方式，切实维护司法公正。牢固树立一个意识：越是经济下行，越是注意防止因司法办案不当加剧企业生产经营困难，坚决防止案件办了，企业垮了。四是保护知识产权，助力企业创新发展。依托宜都市人民检察院的知识产权保护巡回检察室及“两法衔接”平台，联合行政执法机关，共同打造保护非公有制企业知识产权保护的“绿色通道”。五是强化民事行政监督，努力维护企业合法权益。认真分析、把握经济新常态下宜都本地非公有制经济纠纷特点，及时受理申诉，对债务纠纷、股权分配、劳动争议、破产清算等案件的审判、执行的监督力度。六是创新宣传方式，提升企业抵御风险能力。依托宜都检察官网、微信、微博客户端，为非公有制企业提供便捷高效的预防服务，探索建立预防咨询网上预约、受理、反馈工作机制。

正如汪国真所言，“既然选择了远方，便只顾风雨兼程”。笔者相信，宜都市人民检察院以人员分类管理改革为突破口，打造高效、精干的员额制检察官队伍，辅以检察信息化建设这个倍增器，必能为宜都经济社会发展提供更优质、更充足的司法资源，而这也是宜都市人民检察院自身蜕变、羽化成蝶的过程。

*湖北省宜都市人民检察院检察长［443300］