十八大以来党内监督新探索

丁 婧

(中共达州市委党校，四川达州 635000)

十八大以来党内监督新探索

丁 婧

(中共达州市委党校，四川达州 635000)

十八大以来；党内监督；新探索

十八大以来，党内监督在理论和实践层面上进行了一系列具有深远意义的新探索：一是以马克思主义哲学为指导，党内监督理念不断创新，抓重点、抓关键、顾全局、抓细节、顾人民、重实践；二是以原有党内监督制度为基础，进一步完善制度架构，着重发挥巡视制度、问责制度、批评和自我批评在党内监督中的关键作用；三是改革党内专门监督机构，深化“三转”，转职能、转方式、转作风，使其聚焦主业，真正成为守护党的肌体健康的“忠诚卫士”。

十八大以来，随着反腐败斗争形势的深入发展，在理论和实践层面，党内监督进行了一系列具有深远意义的新探索。

一、以马克思主义哲学为指导，创新理念支撑，适应反腐倡廉新态势

(一)正确把握主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住领导干部这个关键少数，盯住重点进行执纪监督。

主要矛盾是处于支配地位，起决定性作用的矛盾。矛盾的主要方面是在矛盾中起主导作用的方面。事物的性质是由主要矛盾的主要方面决定的。毛泽东同志曾指出：凡事要学会抓主要矛盾，切勿眉毛胡子一把抓。抓住了主要矛盾，一切问题就会迎刃而解。在党内监督中，同样需要找出主要矛盾和矛盾的主要方面，一方面，要紧紧抓住领导干部这个关键少数，使他们自进入这个行列起，就要受到严格的监督管理。另一方面，要抓住“三重点”：重点人、重点事、重点问题，加强执纪监督。通过抓住这些党内监督中的主要矛盾和矛盾的主要方面，促进整体矛盾的解决，防治腐败现象易发多发，营造风清气正的良好政治氛围。

(二) 科学理解整体和部分的辩证关系，在党内监督中既要重视全局，又要抓典型、抓细节。

整体居于主导地位，它统率着部分，部分制约整体，关键部分的功能及其变化甚至对整体的功能起决定作用。整体和部分的辩证关系要求我们要立足整体，树立全局观念，同时搞好局部，用局部的发展带动整体的发展。过去我们党在执政过程中倾向于整体的理念，面面俱到，力求最优，忽视了关键部分对整体的带动作用。习近平同志在接受俄罗斯电视台记者谢尔盖·布里廖夫采访时指出：“在中国当领导人，必须在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大。”[1]十八大以来，我们党重点运用巡视、问责、党内民主生活等几把利剑，试图以点带面，充分发挥部分监督手段的关键作用，释放监督整体效能。对违反中央八项规定，违背习近平同志系列讲话精神的典型案例予以整治，始终坚持抓早抓小，对问题要早发现、早提醒、早批评、早纠正，防止小问题演变成大问题，加大纪委约谈、函询、诫勉谈话力度，始终高悬党内监督的“达摩克利斯之剑”，把腐败遏制在萌芽状态。

(三)始终牢记人民群众是历史的创造者，坚持走群众路线，充分调动人民群众参与党内监督的积极性。

马克思主义的唯物史观告诉我们，人民群众是历史的创造者，是物质财富、精神财富的创造者，是变革社会的重要力量。正如毛泽东同志所指出的：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。[2]习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出：“发挥人民监督作用，人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判。”[3]要回应社会关切，畅通群众监督渠道，强化监督执纪问责，释放群众监督正能量。为此，中纪委监察部网站专设“我要举报”栏目，让群众举报成为常态，凡是实名制举报必须优先办理，及时回复。从每月一通报,到连续的“周一见”，是把执纪监督固定在某个时间节点，有利于引起群众广泛关注和参与，扩大党内监督影响力，对党风廉政建设和反腐败斗争具有重要意义。

(四) 充分发挥认识对实践的能动作用，继承党内监督基本制度，探索执纪监督新方式。

实践决定认识，认识对实践具有反作用，它能够指导实践，并且推动认识在实践中创新。我们党在革命、建设和改革的实践进程中，积极探索建立适合党情、符合实际的党内监督条例和法规，奠定了良好的制度基础。十八大以来，为适应新形势新任务，回应党员群众对党风问题的深切关切，以习近平同志为总书记的党中央，在原有制度的基础上，积极探索执纪监督新方式，呈现出前所未有的新特点。一是更加注重制度的执行力。制度的生命在于执行，必须克服一切阻挠，尽可能创造有利条件，使党内监督制度切实落实到实处。二是形成党内监督制度贯彻执行的新常态。新一届中央领导集体，始终强调巡视利剑、问责机制、党内民主生活中的批评与自我批评必须形成常态，不能把它们当成活动，更不是运动。三是厘清党纪和国法的关系。党纪严于国法，坚持纪在法前。党内监督应以党纪为底线，而不是把国法作为执纪监督不可逾越的红线。

二、 以原有党内监督制度为基础，完善制度架构，扎牢制度反腐铁笼子

(一) 党内监督的战略性制度安排：巡视制度

2013年4月25日，习近平同志在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》中指出：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”。[4]中央之所以把巡视制度作为党内监督的利剑，人民群众之所以对巡视制度高度关注，源于巡视权力由上级党委赋予，超越于同级党委之上，体现出上位监督的权威性、有效性。同时可以充分调动人民群众监督领导干部的积极性，使下位监督成为可能，这是巡视制度本身独有的特征。新形势下，巡视制度呈现出一系列新特点。

1.目标：巡视全覆盖，全国一盘棋

全面从严治党，靠全党、管全党、治全党，必然要求监督全覆盖。2015年8月3日开始施行的《中国共产党巡视工作条例》在总则中明确规定：党的中央和省区市委员会“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖，全国一盘棋”。使巡视对象进一步下沉到市县，努力解决“上面九级风浪，下面纹丝不动，力度层层递减”，“老虎易打，苍蝇难拍”的问题。目前全国已有28个省区市建立市县巡查制度。派出巡视组的党组织在一届任期内，要对其直接管理的地区、部门和企事业单位党组织巡视一遍。

2.重点：深化专项巡视

《中国共产党巡视工作条例》规定：“派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。”过去我们只进行常规巡视，一个省要花费3个月，以这种速度巡视下去，一届任期内不可能实现对中央285个单位，省区市8607个单位的全覆盖。专项巡视，要以问题意识为导向，哪有有问题就巡视哪里，直奔具体人和事，机动灵活、出其不意。

3.保证：有效开展“回头看”，督促整改情况落实

“更好发挥巡视在党内监督中的重要作用，就是要对巡视成果善加运用。”习近平同志多次就巡视成果运用和整改工作提出明确要求。中央第9轮巡视组对山东、湖南、辽宁、安徽4省份开展巡视回头看，是十八大以后首次杀出“回马枪”，其主要任务是检查前一轮巡视整改情况落实。开展“回头看”，能够形成执纪监督新常态，使反腐败斗争始终保持高压态势。

(二) 党内监督的“达摩克利斯之剑”：问责机制

有责必查、失责必问、问责必严是全面从严治党的关键。习近平同志曾强调说：“当前的一个问题是，抓安全事故等行政问责多、抓管党治党不力问责少，问责规定零散、内容不聚焦。”就监督效力而言，动员千遍，不如问责一次。

1.双问责(一案双查)

所谓双问责，是既问责当事人，又问责党委和纪委相关责任人。在这种制度构架下，能够形成倒逼机制，使党委主体责任和纪委监督责任能够真正得到落实。当前一些地方推行的“一案双查”，是双问责的一种有效形式。通过这种形式，可以使党委的主体责任能够真正得到落实，纪委的监督责任有效归位。既能够防止腐败窝案的发生，又能及时揪出腐败背后可能存在的“保护伞”，“漏网之鱼”一网打尽，形成强大的震慑力。双问责，对领导干部的行为约束具有全面性，大到包庇纵容，共同腐败，小到管理失职失察，都要受到严肃问责。

2.失责必问，问责必严成为常态

《中国共产党问责条例》的出台，使党内问责有了制度依据，为问责常态化建设奠定良好基础。制度在具体落实层面，存在“漏斗效应”，层层下沉，越往下层，制度落实越不到位。责不在于重，而在于落实。只有实现问责常态化，才能层层传导压力，使各级党组织部门切实担当起管党治党责任，新修订的《中国共产党问责条例》提出“要把责任压给各级党组织，分解到组织、宣传、统战、政法等党的工作部门，释放有责必问、问责必严的强烈信号”。[5]

3.终身问责制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次明确提出实行终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。《中国共产党问责条例》特别规定：“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责”。一方面终身问责制有利于防止期权腐败，即领导干部在位时，利用手中权力，为他人谋取利益，“回报”并不立竿见影，而是根据私下“协议”待其退休或离职后兑现。另一方面，能够有效防止“破窗效应”。“破窗效应”指的是一扇窗户破了，如果不及时修补，其他窗户也会跟着破。终身问责制能够有效遏制“拍脑袋”、“拍胸脯”、“拍屁股”等“三拍”现象，使领导干部不抱有任何侥幸心理，在工作中始终做到谨小慎微、依法行政。

(三) 党内监督的预警机制：批评与自我批评

批评和自我批评是我们党历史上的“三大法宝”之一，是纠正党内问题的重要武器，对党内良好政治氛围的形成至关重要。十八大以来，习近平同志多次强调严肃党内政治生活，用好批评和自我批评这个工具，“批评和自我批评是解决党内矛盾的有力武器，也是清除党内各种政治灰尘和政治微生物的有力武器。我们党能够依靠自身力量解决自身问题，靠的就是批评和自我批评。”[6]这样批评和自我批评的严肃性、原则性、规范性、有效性得到突出，使党员领导干部能够充分认识和理解，在实践活动中更加积极有效的贯彻运用。

批评和自我批评，犹如一面镜子，既能照出别人身上的缺点和问题，也能发现自身存在的缺陷和弊端，可以对照别人身上存在的问题，自我进行查摆更正，能够有效防止领导干部小问题的进一步演化发展，避免大的违纪违法行为的大规模发生。党内领导集体，通过批评和自我批评，尤其是对关键领导的批评，能够进一步提高决策的科学性和有效性。作为党内监督的预警机制，它是党内肌体的一道免疫系统和防御墙。

民主生活会作为开展批评和自我批评的重要制度载体，必须本着严肃认真的态度予以开展。“党内积极的思想斗争讲得少了，批评和自我批评难以开展起来，民主生活会很多成了评功摆好会”[7]，习近平严正指出了这些问题，明确强调：“必须以整风精神严格党内生活，着力提高领导班子发现和解决自身问题的能力。”“要严格落实党内组织生活制度。”[8]在民主生活会上，咬耳扯袖、红脸出汗，把关键领导干部的思想、作风等问题掐死在萌芽状态成为新常态。通过这一问题过滤机制，能够有效避免党内领导干部“好干部”和“阶下囚”的两极分化趋势继续蔓延和扩大。

三、 深化“三转”，推进纪检体制改革，铸就执纪监督内动力

深化“三转”，聚焦主业，加强自我监督：转职能、转方式、转作风。

(一)转职能：积极推动机构改革

十八大以来，纪委检查机关，积极深化机构改革，坚定不移推进职能转变。第一，纪检监察部机关，秉持机构总数和行政编制不增加的原则和理念，对机构进行了整合、增设和重组，尤为突出的是增设4个纪检监察室，数量由原来的8个变成12个，占内设机构的一半左右，直接从事纪检监察业务的工作人员增加了100多人。这就为纪检监察机关聚焦主业，专注执纪监督提供充足人员配备，奠定良好组织基础。第二，要聚焦主业，把职能转变到党风廉政建设和反腐败斗争上来。十八大以来，党中央把纪检监察机关职能定位于“监督执纪问责”，清理议事机构，由原来的125个减少到14个，把“副业”交还给相关职能部门，坚决纠正存在的缺位、错位、越位、不到位的问题，把该管的事情管住，管好、管到位。第三，进一步优化双重领导体制。党的十八届三中全会明确提出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”[9]通过落实“两个为主”，即落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，保证纪检监察机关的自主性和相对独立性，减少党委对具体案件的干涉影响，提升监督效力，提振党内监督的威慑力和影响力。第四，纪委决不能成为党内的“公检法”，执纪审查决不能成为“司法调查”。新一轮纪检监察改革中，一些称谓发生了变化，“查办案件”改为“纪律审查”、“案件室”规范为“纪检监察室”、“案件线索”改称“反映领导干部问题线索”，这体现了其职能的转变，工作重心的转移。据统计，2013至2016年8月，全国纪检监察机关共立案98.5万件，给予党纪政纪处分97.6万人，涉嫌犯罪移送司法机关处理的4.3万人。可见，党纪政纪处分占了绝大多数，违法犯罪占小部分。要切实把纪律挺在前面，把问题掐灭在萌芽状态，发现苗头就及时提醒，有了问题就谈话诫勉，严重违纪了才要立案查处。

(二) 转方式：坚决贯彻落实监督执纪“四种形态”

2015年9月，王岐山同志在福建调研时，提出要把握和运用监督执纪“四种形态”，即“让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”[10]通过设置层层防线，一级一级地对违纪违法行为进行阻挡，这体现了中央积极倡导的纪在法前，纪严于法的党风廉洁建设思路和理念，把纪律挺在前面，给党员领导干部划定一条不可逾越的红线，使他们在违纪的情况下就能得到警醒，避免滑入违反国家法律的万丈深渊。这是“严管”也是“厚爱”，是“以德治党”的重要体现，是对党内批评和自我批评中坚持“惩前毖后，治病救人”传统原则的遵从和创新。进而达到纯洁党内生活之水，改善党内政治氛围，优化党内从政环境。监督执纪“四种形态”，对纪检监察干部的工作方略和工作思路提出了新要求。过去，他们以查办大案要案为荣，现在要把工作重心转移到党内纪律执行上来，“对违反‘六项纪律’尤其是政治纪律、组织纪律、廉洁纪律和违反中央八项规定精神问题作为审查重点”，[11]抓早抓小，防微杜渐，对违纪领导干部给予教育和震慑，防止一路腐败，带病提拔现象的易发多发。随着反映领导干部问题线索数量增加，纪检监察干部必须提高审查效率，在保证质量的基础上，坚持快查快结，转变“吃干榨尽”思路，探索轻处分案件适用的简易程序，严格控制审查时限。坚持纪法分开，对涉嫌犯罪的立案审查后，如再发现案件线索，以及当前证据足以开除党纪，同时案件复杂，进一步取证存在较大困难，并且涉嫌其他犯罪问题的，都应该及时移送司法机关，避免纪检机关成为司法机关的“预审室”，因此占用过多纪检监察资源，影响正常纪律审查工作的开展。

(三) 转作风：强化党内监督机构的自我监督

十八大以来，随着反腐败斗争的逐步深入，“监督者如何被监督”的议题被更加急迫和醒目地提出来。2015年9月23日，王岐山同志在纪检监察干部监督工作座谈会上指出：“纪委也不是净土，有的纪检干部顶风违反中央八项规定精神，违反审查纪律和保密纪律，跑风漏气甚至以案谋私。”[12]首先，纪检监察机关自身，并不是无毒不侵的“不腐之身”，有些纪检监察干部意志力薄弱，禁不住诱惑和拉拢，为查处对象牵线搭桥，疏通关系，通风报信，办案过程中掺杂感情和关系因素，违反基本办案纪律和规矩。其次，纪检监察系统工作性质非常特殊，必须遵循保密原则，对当事人的信息和隐私严加守护，防止泄露，这种高度保密性，信息的不公开性，使得外界很难对其进行事前监督，一旦出现问题，只能进行事后监督和追责。再次，在我国，纪检监察机关实行双重领导体制，既接受上级纪委的直接领导，又接受同级党委的领导，同时又监督同级党委和政府，这种监督主体和客体的复杂关系，在实践中往往会忽视对纪检监察机关的监督，形成监督权力无人监督的怪像。中国第一贪纪委书记曾锦春曾说过：“你们上访告我不到，媒体也炒我不到，省政府也管我不到，能把我怎样！”著名学者刘福元，提出了行政自制理论，即行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。新形势下，纪检监察机关必须汲取该理论的基本原理和架构，加强自我监督，自我净化，自我完善。正人先正己，己不正，焉能正人？王岐山同志指出：“严管就是厚爱，信任不能代替监督，要用严明的纪律管住自己，建设一支忠诚干净担当的纪检监察干部队伍”。[13]对此，中央和省级纪委均成立了纪检监察干部监督室，专门负责对纪检监察干部的监督，坚决清理门户。同时，在干部室的基础上组建组织部，加强纪检监察干部队伍建设。希望能够通过一系列制度机制建设，逐步完善内部监督体系，真正做到监督者自身自觉遵守纪律，秉规办事，清正廉明。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014:102.

[2]毛泽东：毛泽东选集(第3卷)[M].人民出版社，1991:1031.

[3]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编(中)[M].中央文献出版社，2016:101.

[4]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中国方正出版社，2015：89.

[5]中国共产党问责条例[M].人民出版社，2016:3.

[6][8]中共中央文献研究室、中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室编：习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编[M].党建读物出版社，2014：48，46.

[7]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编(上)[M].中央文献出版社，2014：352.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[10]王岐山在福建调研时强调 全面从严治党 严明党的纪律 把握运用监督执纪“四种形态”[N].中国纪检监察报，2015-09-27.

[11]中央纪委案件审理室.准确理解和把握监督执纪“四种形态”[J].中国纪检监察，2015,(24).

[12][13]王岐山.严管就是厚爱 信任不能代替监督[J].党建，2015,(10).

(责任编辑：周建瑜)

2017-02-11

丁婧，中共达州市委党校党史党建教研部助教。

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