美国助理检察官制度评介及启示*

●段明学/文

美国助理检察官制度评介及启示*

●段明学**/文

助理检察官是美国检察机关执法办案的中坚力量，招录条件严格。助理检察官的办案模式主要有水平起诉模式、垂直起诉模式和混合起诉模式。目前，美国检察机关正在采取积极措施，加强检察官、助理检察官的职业保障，以维持检察工作的连续性、稳定性。

美国 助理检察官 办案模式 职业保障

在美国联邦及地方各级检察机构中，检察官只是名义上的办案主体，助理检察官才是名副其实的、真正的办案主体，承担着大部分案件的调查和起诉工作。助理检察官的能力与水平关系到刑事司法系统能否发挥作用。因此，联邦和州政府都非常重视助理检察官的选拔任用、教育培训与监督制约，以保障司法正义的实现。

一、美国助理检察官的产生

美国联邦检察机关的助理检察官（Assistant United States Attorney,以下简称“AUSA”）与地方检察机关的助理检察官 （Assistant District Attorney，以下简称“ADA”）产生方式有所不同。

《美国法典》第28章第542条规定联邦检察官由总统任命，联邦助理检察官则由总检察长任免。但在实践中，每个联邦检察官均可自行雇佣和解雇其所在检察院的联邦助理检察官，并对他们进行日常监督。在各州，助理检察官往往通过以下两种方式产生：一是由选举产生的检察官任命。在美国大多数州，检察官是由选举产生的，任期2年至8年不等。新选举的检察官一旦上任，往往会任命一大批助理检察官。但这种任命可能是基于政治或私人目的，一定程度上存在任人唯亲的情况，对检察官办事处的工作效率和工作连续性会带来不利影响。二是作为文职雇员被聘用。这类助理检察官基于他们的书面考试或面试被聘用，且要经过一段试用期才能获得长期职位。他们受文官制度保护，不随选举产生的检察官落选而被免职，从而能够保证检察机关的稳定性和工作的连续性。

通常，助理检察官职位的竞争非常激烈。在波士顿、纽约、旧金山、洛杉矶等东部及西部沿海大城市的检察官办事处，经常是成百上千人竞争一个助理检察官职位。助理检察官的报考条件十分严格。例如伊利诺斯州北区检察官办事处在招聘助理检察官时，必须要求申请人拥有法学博士学位、是律师协会的积极会员，并至少应有两年诉讼实践经历。杰出学者、具有重大案件诉讼、刑事辩护和较强的法律写作能力、热衷于公共服务等情况的申请人会被优先考虑。

招聘助理检察官的程序复杂，各地检察官办事处的做法不完全一样。大致包括以下几个环节：一是检察官办事处发布招聘公告。一般包括空缺职位、招聘人数、工作性质（全职还是兼职）、工作职责、聘用期限、报考条件、工资待遇等内容。二是申请人提出书面申请。主要包括申请人的姓名、住址、联系电话、擅长语言、毕业院校、目前职业、加入律师协会的时间以及实践经验等。申请人必须如实客观地提供个人情况，如实报告过去的犯罪行为及其他事项，如信用记录、纳税记录等。申请人在提出书面申请时，可以一并提交德高望重的律师或者其他相关单位的推荐材料，以增加获得此职位的胜率。三是笔试或面试。有的检察官办事处只要求面试，有的要求面试和笔试并行。为确保招聘的助理检察官具有 “沉着、自信、热情”（poise,assertiveness,and enthusiasm）的特质，常常要经过三轮左右的面试，由3人以上的资深助理检察官组成面试组进行，最后一轮面试有检察官参加。面试的问题十分广泛，旨在评价申请人的法律知识、职业能力及伦理意识。最常见的问题是“为什么想成为助理检察官”。面试者也常询问申请人的学术情况或工作经验，考察其实体法和程序法知识，提出案例分析等问题。申请人在回答问题时，不得隐瞒或虚构，必须如实作答。四是全面背景调查。申请人在被录用前，必须通过联邦调查局（FBI）的背景调查。主要分为两类，一是适合性调查（Suitability Check）。主要适用于暑期实习生等短期求职者。FBI会通过问卷调查、指纹采集等例行的、常规的调查手段，调查申请人是否适合该岗位。二是安全性调查（Security Clearance）。主要适用于长期职位或永久职位，以确保被调查人忠实可靠。FBI可以采取走访申请人的证明人、前雇主、同事、朋友、邻居、房东、高等教育机构等多种方式，查阅其信用、服役、纳税、犯罪等记录。若申请人存在以下情况：（1）不及时进行纳税申报；（2）存在严重的个人信用问题；（3）拒绝酒精测试；（4）具有使用管制药品历史；（5）曾经被逮捕或被定罪；（6）在安全表单（security forms）上作虚假陈述等，检察官办事处有权拒绝录用。此外，申请人要进行毒品测试与测谎。五是宣誓就职。《美国法典》第28章第544条规定，检察官、助理检察官在就职前，均需要宣誓。至于誓词，有长有短，并没有统一的规定，主要是表示遵守从事这份工作的职业伦理要求。六是培训与试用。新任助理检察官在承担新的工作之前，通常要接受课堂教学与跟班观摩的培训。例如曼哈顿地区检察官办事处对新任助理检察官的培训，先是5周的讲座和阅读课，引导新人熟悉刑事法典和办事处工作；然后新人被分配到早期案件衡审局（ECAB），审查轻微案件以决定提起何种指控。［1］经过一段时间试用，通过考核，新任助理检察官可以获得一个长期职位。

二、美国助理检察官的职责与办案模式

《美国法典》第28章仅规定了检察官的职权，并没有规定助理检察官的职权。助理检察官由检察官任命或聘用，根据检察官的指派履行职责。无论是联邦还是各州，助理检察官的办案职权均来源于检察官的直接授予，而非来自法律的赋予。

每个联邦检察官办事处都有十多名至数百名助理检察官，负责检察官办事处的日常工作，享有决定是否指控、进行控辩协商、出席法庭等权利。他们在执行这些任务时，十分类似于地方或者州检察官。助理检察官享有文官制度的保障，在联邦检察官因政治原因离开时，他们将履行检察官职责。尽管联邦检察官有可能被新总统免职，但助理检察官基本上能够留下来，并继续代表联邦政府出庭履行职责，从而保证了检察工作的连续性和稳定性。在大城市的地区检察官办事处，也有数百名助理检察官。首席检察官负责制定起诉政策，办事处的日常工作则主要由助理检察官或副检察官处理。助理检察官出席法庭、会见证人、监督侦查、与被告律师进行谈判等。为了处理特定类型的犯罪案件，许多检察官办事处都建立了专业化的办案小组或者办案团队。以费城为例，该地检察官办事处有处理杀人案件、性侵和家暴案件、经济犯罪案件、累犯案件等四个专业化的办案小组。这些办案小组集中、重复处理类似案件，有利于助理检察官完善办案技巧、丰富专业知识，提升办案质量和效率。

各个检察官办事处组织形式不同，办案模式也有所不同。归纳起来，主要有以下三种办案模式。

一是水平起诉模式（horizontal model of prosecution）。助理检察官被分配到不同的办案小组，分别承担刑事诉讼中某一特定程序的功能，并且只享有有限的自由裁量权。随着诉讼进程的自然推进，案件从一个助理检察官手里转移至另一个助理检察官手里，没有一个助理检察官能够自始至终办理案件。例如对某一类型案件，一个助理检察官或办案团队专门负责在初次出庭时处理案件，另一个助理检察官负责起诉方的预审听证工作，其他负责提审等。水平起诉模式常见于较大的检察官办事处，用于办理大批量的诉讼案件，以提升诉讼效率。

二是垂直起诉模式 （vertical model of prosecution）。案件被分派给一个助理检察官，他从开始诉讼到案件最终处置全程负责。该模式常见于较小的检察官办事处。囿于人手不足，无法运转水平起诉模式，效率也低于水平起诉模式，但个人负责制有利于厘清办案责任。并且随着诉讼进程的推进，助理检察官与被害人、证人的联系会越来越密切，彼此间的信任程度会得到提升。

三是混合起诉模式 （mixed model of prosecution）。目前，多数检察官办事处都采用此模式。多数案件采用水平起诉模式；杀人、性侵等特定类型案件，由专门办案小组全程负责。这既满足了处理常规犯罪案件的效率要求，又能使用专门力量办理更加严重的犯罪案件。

不论是联邦检察系统还是地方检察系统，均以“个人负责制”为基础。检察官具有较大的独立性和自由裁量权。就每个检察官办事处而言，检察官作为负责人，有权决定办事处负责的一切案件和一切问题。助理检察官在办案时，尽管必须接受联邦检察官或地方首席检察官的领导，贯彻执行他们制定的起诉政策。但是基于司法亲历性原则,他们在办案时仍然具有相当的独立性，有权就案件的调查和起诉作出决定。

三、美国助理检察官的职业保障

在美国，无论是司法部长或联邦检察官，均属政务官。联邦检察官虽有4年任期，但总统仍可随时免职。助理检察官由联邦检察官自行任命，同样得随时被免职，没有任何身份保障。因此，美国检察官、助理检察官职位具有鲜明的“流动性”特点。从事检察工作被视为通向更高职位的 “跳板”。据统计，美国助理检察官的平均工作年限仅为4年至5年。在旷日持久的诉讼中，因助理检察官突然辞职而临阵换将的情况时有发生。

这种流动性和不稳定性既是坏事，也是好事。一方面，严重影响了检察人员的职业化、专业化，影响了检察工作的效率和延续性。但另一方面，促进了检察机关的新陈代谢，增强了检察机关的活力和适应性。让检察官、助理检察官岗位流动起来，有利于消除其职业倦怠感，调动工作积极性。因为没有了稳定职位带来的“高枕无忧”的优越感，为了谋求留任或高升，都需要勤恳工作，以取得更好业绩。对政客来说，检察工作很“锻炼人”、很“露脸”，可以攫取更多的政治优势和资源。

为了减少检察官、助理检察官的流动性带来的负面影响，美国检察机关正在采取积极措施加强其职业保障，主要包括：第一，限制兼职，鼓励专职。《全美检察准则》第1-1.3条规定：“一个司法区的首席检察官应当专职。专职检察官，无论是否是首席检察官，既不能保留也不能从私人法律服务中获利。在那些不能也不愿为专职检察官提供资金支持的司法管辖区，首席检察官可以兼职。但是，兼职期间不得从事与检察官独立性相冲突的职业行为。”这一规定同样适用于助理检察官。第二，严格限制对检察官、助理检察官的解职。《全美检察准则》第1-4.6条规定，在对检察官免职时，不应考虑但不限于下列因素：（1）与检察官工作能力无关的个人特点，以及向来非公平的歧视根据，诸如种族、性别、宗教信仰、民族血统和性取向等；（2）参与党派活动是合法且合乎道德的，除非这些活动干扰了检察官办事处的有效管理；（3）拒绝参加党派活动。该《准则》第1-4.7条规定，助理检察官、副检察官的解雇应符合当地法律及正当程序的要求。在对其作出解雇决定时，同样不应考虑上述因素。第三，提高检察官、助理检察官的薪酬待遇。《全美检察准则》第1-4.3条规定：“首席检察官薪酬不应作为确定助理检察官最高薪酬的根据。确定助理检察官的薪酬应考虑但不限于下列因素：（1）该司法区为鼓励杰出人才投身于检察官职业所提供的福利；（2）在私人律师业、私营企业、公共服务部门承担类似责任的人之薪酬水平。”该《准则》第1-4.4条还规定，首席检察官应确保所有助理检察官都能获得与其职责相当的福利项目（benefits program）。这些福利项目应当包括因履行检控职责引起民事诉讼所支付的辩护及判决费用的补偿金（indemnification）或保险金（insurance）等。

四、启示

笔者认为，美国检察官都是各级检察机构的首长，相当于我国的“检察长”，而美国助理检察官则相当于我国的“检察官”。上述美国助理检察官制度有以下启示：

第一，高度重视培养助理检察官的素质能力。在美国，要成为助理检察官，须通过层层选拔。助理检察官每年还要接受一定期限的培训，以提高履职能力和水平。我国在员额制改革后，员额检察官的素质得到很大提升，检察工作队伍结构进一步优化。但对检察官助理并没有明确的资质要求。作为检察官的“后备军”，也是检察工作的主要力量，有必要对担任检察官助理的条件、程序以及后续培训等事项做出明确规定。

第二，科学设计检察机关的办案模式。目前，我国检察机关的办案模式主要是“水平起诉模式”。以职务犯罪侦查案件为例，分别由职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门办理。笔者认为，从提高诉讼效率、落实办案责任制的角度，可以借鉴垂直起诉模式。例如对比较轻微的职务犯罪侦查案件，除了逮捕外，可以由职务犯罪侦查部门的检察官直接侦查起诉；只有重大的职务犯罪案件，才移交起诉部门审查并出庭公诉。

第三，理顺检察机关内部职权关系。我国检察机关办案责任制改革，旨在突出“谁办案、谁负责”，强化检察官的办案主体地位。从改革试点情况看，检察官办案决定权进一步扩大，办案独立性得到显著增强。但是在检察机关内部，检察长、检察委员会、检察官、检察官助理的职责权限仍然不够明晰，权力运行不够顺畅。为此，有必要进一步规范检察机关内部各层级办案主体的职责权限，以真正落实“谁办案谁负责”原则。

第四，完善检察官助理的职业保障。由于美国检察官、助理检察官的职业保障不够完善，导致检察官与助理检察官流动性很强，不利于保持检察工作的连续性、稳定性。员额制改革后，我国检察官的职业保障更趋完善，但检察官助理的职务序列、工资待遇并未明确，仍然沿用原有制度，这无疑影响了检察官助理的工作积极性。因此，应当尽快制定检察官助理的职务序列和工资制度，以提升检察官助理的工作积极性、主动性。

注释：

［1］［美］爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民大学出版社2002年版，第212页。

*本文系重庆市人民检察院2016年度重点课题《检察官、检察官助理职权关系研究》（CQJCY2016B17）的阶段性成果。

**重庆市人民检察院第一分院［401147］