浅议民事公益诉讼的调解

●何 欣/文

浅议民事公益诉讼的调解

●何 欣*/文

我国学界对公益诉讼当事人在诉讼中能否申请调解或自行和解存在较大争议。本文认为民事公益诉讼调解的正当性可以从合理性、合法性以及作用力三个方面进行论证，总结出民事公益诉讼调解的基本原则要兼顾传统诉讼调解的原则和公益诉讼的价值理念，民事公益诉讼调解的具体适用在按照传统诉讼调解程序运行的前提下，还应满足公益诉讼的价值诉求。

民事公益诉讼 法院调解 正当性 基本原则

一、问题的提出

2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院开展检察机关提起公益诉讼试点，这意味着公益诉讼未来将在我国取得重大发展，然而在试点过程中，难免会遇到诸多的困难和挑战。其中，关于民事公益诉讼当事人能否进行调解或自行和解，我国学界存在着较大争议。有的学者认为，虽然原告（有资格提起公益诉讼的机关或组织）对其诉讼拥有诉讼管理权或诉讼实行权，但毕竟只是启动诉讼程序，而非公共利益的完全或实体代表，因此不应对公益诉讼案件的实体问题享有处分权，其诉讼权利也应受到相应的限制。基于此，应该得出原告不得与公益诉讼的被告人进行和解和调解的结论。也有学者认为，民事公益诉讼仍属于民事诉讼，和解、调解是解决民事纠纷的重要方式。如果达成和解或调解能够让公共利益得以有效保护，能够达到与判决同样的保护社会公益的效果，有时甚至比判决更容易得到执行，当然就应当允许当事人进行和解或者调解。［1］笔者认为，民事公益诉讼的民事性意味着这一诉讼的双方当事人可以进行和解或调解，这一做法具有理论上的正当性和实践层面的可行性。

二、民事公益诉讼调解的正当性

（一）民事公益诉讼调解具有价值合理性

民事公益诉讼调解的正当性可以通过其价值诉求得以展现，具体表现在自由、正义和效率三个方面。

首先，就自由而言，民事公益诉讼调解制度可以在维护社会公共利益的同时保证当事人的意志自由。相对于判决而言，诉讼调解最主要的特征就在于，它是调节者促进当事人双方自愿达成合意，并接受一个能相对满足双方利益的协议。在现代调解制度中，即便存在某些强制性的因素，但调解当事人的自由始终保持着一个底线，即无论如何不能对当事人合意的形成加以强制。虽然在民事公益诉讼中，公益诉讼人并不是公益的实际享有者，其处分权受到一定程度的限制，但公益在性质上依旧属于民事权利，对于民事权利争议的解决，必须充分保障意志自由。

其次，就正义而言，民事公益诉讼调解制度作为一种司法程序内部的解纷方式，以追求公正为根本目的。具体表现为对个体正义和对社会正义的维护。相较于审判着眼于行为，调解则更关注人本身。因此在调解中，不可避免地要考虑人的性格、气质、动机及具体情境，从而有可能令调解结果更符合当事人的要求，也更符合个体正义的要求。当然，对于正义的维护不能仅从维护当事人利益的角度出发，还要顾及整体的社会正义，即双方当事人达成调解的内容不得违反法律的禁止性规定，不得侵害国家利益、公共利益和案外第三人的合法权益，不得显失公平等。

最后，就效率而言，民事公益诉讼调解制度可以显著提高法院处理案件的效率。随着我国对公益诉讼的试点与推行，必将有大量的民事公益诉讼案件涌入法院，届时对于效率的追求是必不可少的，而诉讼调解对司法资源的消耗相对较小，与判决结案方式相比，调解结案比较灵活自由，没有太多的程序限制。因此消耗的诉讼成本相对较低。另外，调解协议是基于双方当事人的合意而形成的，所以更有利于彻底解决纠纷，从而降低法院重复受理相同案件的数量，减轻司法压力。

（二）民事公益诉讼调解具有制度合法性

对于合法性的考察，关键在于明晰民事公益诉讼调解制度的性质，看其是否与传统诉讼调解的性质相一致，从而判断其可否受我国民事诉讼调解相关法律规范的调整。

首先，就民事公益诉讼调解而言，要想明确其性质，就要先明确“公益”这个基本概念。公益又称公有权利，是私权的对称，是英美法系的法学家对权利的一种分类，即由普通法或制定法规定属于公众全体、任何社会成员都可以行使的权利。这种权利虽然从归属性的角度看，与私权相对立，属于不特定多数人的利益，但就其性质而言，依旧属于人们所享有的民事权利。由此，笔者认为民事公益诉讼调解依旧是一种解决民事纠纷的机制，只不过其中的争议点是“公共利益”是否遭受侵害以及其被侵害后该被如何救济。

其次，就诉讼调解的性质而言，诉讼调解，又称法院调解，即双方当事人就争议的实体权利和义务，在人民法院审判组织的主持下，进行协商，达成协议，从而结束诉讼程序，或没有达成协议，使诉讼进入下一程序的活动。由于民事诉讼主要是为了解决民事权利义务纠纷，而这种纠纷最好的解决效果就是能使得双方当事人达成合意，并满足各自需求和利益，所以诉讼调解可谓是民事诉讼中最重要的解决纠纷的方式之一。在明晰了民事公益诉讼的性质和诉讼调解的性质之后，我们可以看出，民事公益诉讼调解与诉讼调解在根本性质上是具有一致性的，都属于民事纠纷解决机制。因此，民事公益诉讼调解制度是具有合法性的。

此外，根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第8条的规定，“人民检察院与被告达成和解协议或者调解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为和解协议或者调解协议内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书”。这一条规定明确了民事公益诉讼调解制度的合法性。

三、民事公益诉讼调解的基本原则

（一）有限自愿原则

在民事公益诉讼的诉讼调解中，原告即法律规定的机关和组织在对民事权利和诉讼权利行使处分权时，应以自愿原则为主，但基于民事公益诉讼的公益性，其处分权应受到一定程度的限制。其实在传统的民事诉讼当中，根据诉讼调解的合法性原则，双方当事人在行使处分权自愿签订调解协议时也不得危害国家利益、社会公共利益以及第三人的合法权益。不过在民事公益诉讼中，原告所维护的是不特定的多数人的利益，所以其所享有的处分权对于自身的行驶而言是一种权利，但对于公共利益的享有者而言，更是一种义务。因此，其在行使处分权时，就应当以维护社会公共利益为根本目的，不能随心所欲，比如在传统的民事诉讼的诉讼调解当中，原告可能基于其他因素的考虑而割舍部分权利，但在民事公益诉讼的诉讼调解中，原告不得割让公共利益，更不得因其他因素而任意撤诉。

（二）合法原则

合法原则是指人民法院主持的调解活动和当事人达成的调解协议应当符合法律的规定。这其中包括程序的合法以及实体的合法。程序的合法是指诉讼调解活动应当严格按照法定程序进行。而实体上的合法，是指双方当事人达成调解的内容不得侵害国家利益、公共利益和案外第三人的合法权益，不得显失公平等。民事公益诉讼因其公益的特殊性，更加需要法官对案件事实予以查明，对当事人的诉讼请求予以明确，对调解协议予以审查，从而全面地维护社会公共利益。合法原则作为一项维护社会正义而存在的原则，与自愿原则相互制约，相互补充，在个人正义与社会正义之间实现了相对的平衡。

（三）效率原则

在民事公益诉讼调解中遵循效率原则要确保做到以下两点：一是法官应当严格遵守能调则调、当判则判、调判结合、案结事了原则，严禁久调不决；二是当事人应当诚信调解，禁止利用调解拖延时间。这就可以最大程度地保证诉讼调解解决案件纠纷的效率。

四、民事公益诉讼调解的具体适用

民事公益诉讼调解在按照传统诉讼调解程序运行的过程中，还应因其公益的特殊性质而有其独特的适用规则。

（一）法官应当成为唯一的调解人

由于民事公益诉讼中所要维护的是社会公共利益，这种利益与私利不同，它的主体是广泛的不特定的人，因此一般的调解人并不具备可以对公共利益进行调解的权力。只有法官可以通过行使司法权的方式，在对案件进行事实的查明，并对当事人达成的调解协议严格审查的前提下，才可以对民事公益诉讼进行调解。在美国，集团诉讼也有公益诉讼的属性，而所有集团诉讼的一项本质特色是，不经法院批准，不能够由各方当事人自行和解。美国联邦民事诉讼程序规则第23e条这项规定的用意，一是确保集团成员并不被剥夺他们的权力要求，除非他们得到了对应于这些要求的公平价值；二是确保被告不向个别原告（或原告的律师）优厚付酬。只有这样规定，才能全面地保护社会公共利益。

（二）原告应当是法律规定的公益诉讼人

民事诉讼与公共利益需要公益诉权相连接。现代审判机关必须保持审判的中立性，恪守不告不理原则，因此审判权本身不具有主动保护权利之运作方式，它与权益之间还隔着一道鸿沟，需要架设桥梁，诉权便是廉洁公民权益与审判权的中介，他将争议引到了司法权的面前，使司法审判得以启动。所以，缺失了公益诉权，公民就丧失了寻求司法保护和解决公益纠纷的手段。而公益诉权基于其主体的不特定性，就需要法律规定一定的机关和有关组织作为公益诉讼人参与民事公益诉讼，法律没有规定的人是不能参与民事公益诉讼的。

（三）诉讼调解协议不得损害公共利益

一般解决侵权纠纷的民事诉讼中，诉讼调解协议以被告承担损害赔偿责任的方式以及赔偿数额为主要内容。而在民事公益诉讼中，就损害赔偿方式而言，根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第3条的规定：“人民检察院提起民事公益诉讼，可以提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。”因此当事人可以在这一范围内就损害赔偿的具体方式进行商议。但就损害赔偿的数额而言，从公益诉讼人的角度出发，因为其以维护社会公共利益为根本目标，而赔偿数额与公共利益的维护直接相关联，所以其在与被告进行商议时不得任意减少赔偿数额。从法官的角度出发，应当以法官对案件事实的查明以及对相关法律的适用而计算出的相应的数额为底线，即调解协议中关于赔偿数额的内容，不得低于法官依相关规范而计算出的金额。这是法官维护社会公共利益的具体体现，也是对《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第8条中“不损害公共利益”的理解与适用。

民事公益诉讼在我国作为一种新兴的民事诉讼方式，其在司法实践中会面临诸多的困难与挑战，而我们要做的就是逐步地分析实践中的各种困难，并试图寻找到解决方法，从而更好地促进民事公益诉讼在为我国的发展与完善，最终达到保护社会公共利益的根本目标。

注释：

［1］参见范明志、韩建英、黄斌：《〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的理解与适用》,载《法律适用》2016年第5期。

*南京师范大学法学院［210023］