羁押必要性审查工作机制试点探索

●马莹莹/文

羁押必要性审查工作机制试点探索

●马莹莹*/文

羁押必要性审查制度是《刑事诉讼法》第93条赋予检察机关的一项新职能，其重点在于解决捕后继续羁押必要性问题。作为一项新生事物，司法实践中应如何贯彻执行，审查主体、审查程序、审查方式、审查范围以及审查后的跟踪监督等诸多工作制度的构建，未来的完善方向，这是我们检察机关面临的一个长期的任务和挑战。

羁押必要性 审查 听证

《刑事诉讼法》第93条规定确立了我国逮捕后羁押必要性审查制度的基础和框架，明确赋予了检察机关捕后羁押必要性审查和建议职能。该制度贯彻了无罪推定原则和人权保障理念，受到了广泛关注。在该项制度中，检察机关作为监督主体，既有审查权，也有监督建议权。为了更好地开展羁押必要性审查工作，最高人民检察院出台的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第616-621条，从司法解释的角度对这一制度作出了相对细化的规定，形成了这一制度的雏形。作为一项新生事物，司法实践中如何贯彻执行、如何进行审查、哪个部门进行审查比较好、审查的范围如何、未来的发展方向，这是我们检察机关面临的一个新课题新任务。《刑事诉讼法》实施后，各地检察机关都进行了一些探索，取得了一些经验，本文拟结合芜湖市羁押必要性审查工作实践进行探讨。

一、司法实践中的羁押必要性审查制度

（一）关于审查主体

根据《刑事诉讼法》第93条的规定，人民检察院是捕后羁押必要性审查的主体，但具体审查应当由人民检察院内部哪个部门负责具体实施，却一直众说纷纭。对此，《规则》第617条明确规定，侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所检察部门在监所检察中发现不需要羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的意见，报经检察长决定。《规则》虽然明确规定了检察机关侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门都有审查权，但在不同诉讼阶段各部门之间的审查职责存在交叉，如在侦查阶段，侦查监督部门和监所检察部门都有审查权，这就可能会出现部门之间审查标准不统一，不利于检察权的正确行使，更严重的是还有可能出现部门之间相互争抢或相互推诿案件的问题，不利于羁押必要性审查工作的开展。

根据芜湖市和全国其他省市两年多来的羁押必要性审查工作司法实践来看，各地检察机关做法不一，有的是三个部门共同行使，有的确定由某一个部门行使，即使是确定某一个部门行使，也有所不同，有的是由公诉部门行使，有的是由监所检察部门行使。通过羁押必要性审查工作做的比较好检察院的数字和效果反馈来看，如上海市人民检察院和芜湖市人民检察院，这项工作归口某一个部门办理比较合理。在检察机关内部确定某一个部门行使羁押必要性审查权，有利于统一审查标准和尺度的把握，同时还可以明确审查责任。但羁押必要性审查具体应由哪个部门负责呢？三个部门负责都各有利弊，侦查监督部门和公诉部门负责的有利条件在于熟悉案情，弊端就是难以保持客观中立，诉讼职能与诉讼监督职能混淆，不符合检察职权的配置，且阶段性受限，但是由监所检察部门负责捕后羁押必要性的审查工作，就完全不存在上述弊端了，相比侦监部门和公诉部门总体来说是弊大于利的。由监所检察部门承担这项职能更具有公正性和合理性，从实体上看，具有客观中立的审查立场，有利于案件的公正处理，有利于统一审查标准，从程序上看，监所检察部门可以依据刑事诉讼规则的规定全程审查，有利于保持主体的统一，规范审查程序。至于有的学者提出的不足，即监所检察部门不参与办案，对案件情况不了解，很难全面、准确地对继续羁押的必要性进行审查。这一点，完全可以通过适当方式予以解决，监所检察部门可以通过获取授权进入统一业务应用系统、向办案机关了解案件进展情况、和被羁押的犯罪嫌疑人、被告人谈话等方式全面了解案件情况。基于此，芜湖市人民检察院在试点工作中就建立了由监所检察部门统一归口办理案件制度，形成以监所检察部门为主体，相关业务部门协作配合的羁押必要性审查案件办理制度，取得了良好的工作实效。试点工作开展前后三个部门受理和监所检察部门一个部门受理，同期增长一倍多，成效明显。

（二）关于审查程序的启动

在试点工作中，我们制定了由案件管理部门统一受理登记制度，无论是在哪一个诉讼环节，还是哪一个业务部门，只要收到羁押必要性审查的案件材料，均转交案件管理部门统一受案登记。案件管理部门登记后，再按照试点工作办法规定的程序转交本院监所检察部门审查处理。

关于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人依法申请启动羁押必要性审查程序，有一点需要说明，根据《刑事诉讼法》第95条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权向法院、检察院、公安机关申请对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施。办案机关应当在收到申请后三日内作出决定。不同意变更的，应当告知申请人并说明理由。因此我们在试点工作办法中也做了相应规定了，在出现上述第95条规定的情况下，上述申请人员有权向检察机关申请捕后羁押必要性审查。《规则》第618条也正是这样规定的：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查，申请时应当说明不适宜继续羁押的理由，有相关证据或者其他材料的，应当提供。”这也体现了羁押必要性审查的权利救济弥补特征。

（三）关于审查的范围

那些捕后案件应当或可以纳入羁押必要性审查的范围，这关系到犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，关系到羁押必要性审查工作开展的效果如何。这一点，刑事诉讼法和刑事诉讼规则都没有作出任何规。作为一项新生事物，作为一项新制度，只能依靠具体办案部门在实践中逐渐探索。但有一点应该明确，考虑到现有的人力、物力等司法资源，考虑到现实的司法效率问题，考虑到确实需要进行帮助的犯罪嫌疑恩、被告人的合法权益，我们不可能对所有的捕后案件进行羁押必要性审查，只能对审查范围作出一些限定，这些限定是否合理，还需要实践检验。目前，我们应在侦查监督部门和公诉部门报送的材料中，有重点的选取一些案件进行羁押必要性审查，例如对双方当事人达成和解的交通肇事、故意伤害（轻伤）案件，数额不大、积极退赔退赃的盗窃案件，社会危险性较低且具备监护条件的未成年人犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病、生活不能自理的案件以及犯罪情节轻微、可能被判处缓刑等一些案件进行认真审查。对于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出申请或者看守所提出建议的案件，则不应受这些范围所限，都应及时启动羁押必要性审查程序，对犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押进行审查。

（四）关于审查的方式

《规则》规定了羁押必要性审查的七种方式，我们的试点工作中增加了一种。从目前的司法实践来看，审查主要是在以书面审查为主的情况下，必要时辅以言词审查，因为对于案件情况已经有专门的办案机关、专门的办案人员予以调查，羁押必要性审查工作只是对这些案件情况进行全面的了解，根据案件的最新变化情况，确定犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押，是否需要提出变更强制措施建议。但无论是检察机关依职权审查还是依申请审查，在羁押必要性审查过程中，都需要通过各种方式充分了解犯罪嫌疑人、被告人的现实情况，要充分重视听取申请人意见、被害人意见和有关办案机关的意见，对于分歧较大的案件，还应公开听取各方意见，确保审查过程的公正性。

为了切实提高羁押必要性审查案件的办案质量，为了提高羁押必要性审查工作的公开、公平和公正性，我们应试着探索一些新的审查方式。芜湖市人民检察院在试点工作中就出台了专门的听证规则，建立了听证制度，引入社会监督，在社会上公开选聘委员，成立了听证委员会，对一些重大复杂的、办案机关存在不同意见的以及我们认为应当公开听证的案件以公开听证形式，充分听取案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人，被害人，办案单位（部门）、监管部门以及犯罪嫌疑人、被告人所在地基层组等有关单位、人员意见，从而确定犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要。试点工作中，共以听证形式对28人进行羁押必要性审查。通过听证制度，扩大了试点工作的影响力，保证了案件的公正办理，并逐渐影响办案人员“以捕代侦”“一押到底”的执法观念。这项制度得到了高检院执检厅以及众多法律专家学者的充分肯定，要求该院进一步完善，探索处一些可复制、可推广的试点经验以便推广。

在审查程序上，无论是检察机关依职权审查还是依申请审查，羁押必要性案件审查要严格采取个案受理、立案，承办人审查，部门集体讨论，分管检察长审批的程序办理。通过这种分级审查程序，加强内部的监督制约，确保个案质量，防止羁押必要性审查权得到滥用。

二、羁押必要性审查司法实践中遇到的问题

（一）启动方式的问题

关于羁押必要性审查制度，不要谈犯罪嫌疑人和被告人，也不要谈公安机关和审判机关，就是我们检察机关自身，有的不负责羁押必要性审查职责的部门人员，对于这项工作都一知半解。所以《刑事诉讼法》刚刚实施时，很少有犯罪嫌疑人、被告人提出羁押必要性审查申请。羁押必要性审查程序的启动，主要以检察机关依职权主动启动审查为主，且启动建议的原因比较单一，多为发现犯罪嫌疑人、被告人患有重大疾病应当启动。去年以来，我们在试点工作中，就不断扩大宣传，依托驻所检察力量，在向新入所在押人员发放入所权利义务告知书时，增加捕后羁押必要性审查告知内容，使在押人员充分了解该项制度，充分保障在押人员知情权和不被羁押权，做到主动审查和被动审查并重。

（二）听证制度中的问题

司法实践中，检察机关采用公开听证方开展羁押必要性审查时，考虑到案件的公开、公正性和听取意见的全面性，设置了公开听取犯罪嫌疑人、被告人意见条款，但在现行法律框架下，在实践中难以操作。听证一般都在检察机关内部的办案区进行，犯罪嫌疑人、被告人无法被带出看守所参加听证，即使是办案机关，也只能在指认现场和参加庭审情况下才能将其带出看守所。如果在看守所内举行听证，其他参加听证的人员又无法进入。司法实践中如何加以完善，值得我们深入思考。由于法律对这方面没有规定，所以有的检察院在审查时，如果采取听证审查，只能依靠驻所检察人员书面对犯罪嫌疑人、被告人征求意见。

（三）跟踪考察制度中的问题

有的检察院在制定跟踪考察制度时，能考虑到借助司法行政机关的社区矫正平台，依托基层组织对被变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人开展监督，实践效果很好。但是由于实践经验不足，对于跟踪考察的时间段的设置不太合理。检察机关的跟踪考察的重点应当是，犯罪嫌疑人、被告人被取保候审后，能否一直遵守法律规定，不妨碍诉讼活动的顺利进行，直到法院审判结束，至于具体判决的执行则不在我们的跟踪考察范围之内。根据《刑事诉讼法》第93条的规定，我们就是对是否有继续羁押的必要进行审查。如果犯罪嫌疑人、被告人被取保候审后能一直遵守法律规定，随传随到，按时出庭，没有任何干扰诉讼的行为，就是没有社会危险性，就是没有继续羁押的必要性。判决的结果可能要作为以后工作的参考，但是至于判决的结果执行如何，则是其他的监督范畴了。也有的学者和检察工作者认为，跟踪考察制度根本没有设置必要，他们认为，检察机关的羁押必要性审查只是针对审查当时的案件情况，针对当时的犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要，只要我们当时的审查合法、合理，依法实施，那么犯罪嫌疑人、被告人被改变强制措施后的行为则不在我们羁押必要性审查制度范围内了，否则办案风险成本太大，会极大的影响办案人员的工作积极性。

（四）羁押必要性的审查标准问题

对于犯罪嫌疑人、被告人人身危险性、社会危害性的评估是一项综合的系统工作，既有客观方面，包括犯罪嫌疑人、被告人的行为是否查清吗，其行为性质、情节是否严重，是否有自首、立功情节，也有客观方面，包括犯罪嫌疑人、被告人是否悔罪、羁押期间饿表现和思想动态如何等。案件情况随时可能发生变化，是一个动态的过程，发生变化后犯罪嫌疑人、被告人是否具有社会危险性、是否会实施新的犯罪，被害人出于不理解是否会上访，变更强制措施后是否能得到有效监管，不仅审查的工作量非常大，而且涉及到办案机关之间的沟通，法律和司法解释对这方面也没有具体规定，而且办案人员之间对是否需要继续羁押往往存在不同认识，导致工作难度很大。实践中，由于没有规定具体的统一标准，可能会出现同一个案件，因为审查标准的不同而出现截然相反的审查结果。

三、今后的羁押必要性审查制度完善方向

（一）推进羁押必要性审查工作的归口办理

《刑事诉讼法》实施以来的司法实践已经表明，羁押必要性审查工作归口办理的趋势不可逆转。只有归口办理，才能有效贯彻实施《刑事诉讼法》的规定，才能充分发挥检察机关这项职能的监督意义，才能确保这项检察权的统一行使。至于归口检察机关哪个部门办理，综合侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门的羁押必要性审查工作利弊来看，应当归口监所检察部门办理，这一点两年多来的司法实践也用事实充分证明。只有归口监所检察部门办理，才能有效区分检察机关的诉讼职能和诉讼监督职能，充分发挥这项制度的真正意义。

（二）完善工作程序，扩大案件审查范围

在目前的司法实践中，虽然《规则》对检察机关依职权启动羁押必要性审查的范围没有作出限定，但各地检察机关在具体工作中都自行设定一些审查范围，既是出于对新生制度的尊重，也是出于节省司法资源的考虑。可能不是出于司法者的本意，但在实际上就造成一些应当纳入审查范围、没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人被继续羁押，不符合尊重和保障人权的司法理念。以某市开展羁押必要性审查工作实际数字来看，该市检察机关开展羁押必要性审查的人数一直占同期捕后判处缓刑、拘役数的50%左右，这就说明，还有一半左右的犯罪嫌疑人、被告人也是不需要继续羁押的，也需要我们开展羁押必要性审查。下一步，检察机关应继续扩大审查范围，真正体现出羁押必要性审查制度的公平和正义。

（三）完善听证制度

公开听证审查制度可以增强执法的透明度和公正性，能够有效维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，在今后的司法实践中，羁押必要性审查制度应当在这方面加以加强和完善。一是通过公开听证，可以有效防止司法腐败和权力滥用，从而实现诉讼公正；二是通过公开听证，审查机关可以广泛听取各方意见，有助于准确作出是否提出变更强制措施建议的决定；三是通过公开听证，能够给办案机关造成一定的压力，促使其依法办案，加快办案进度，尽可能缩短羁押期限。?对于犯罪嫌疑人、被告人无法参加听证发表意见的问题，将在不违反现有法律规定的前提下，可以探索开展羁押必要性听证审查远程视频系统，使犯罪嫌疑人、被告人不出看守所也能参加听证会，真正公开听取其意见。

（四）尽快出台统一详细的羁押必要性审查标准

《规则》规定了八种可以释放或者变更强制措施的情形，为羁押必要性审查提供了一定的参考标准。但羁押必要性审查有其自己的工作特点，也应有其自己的审查标准。建议尽快修改刑事诉讼规则，出台全国统一的、详细的、操作性强的羁押必要性审查标准，这样无论是从实体上还是程序上都有利于案件的公正办理，有利于提高羁押必要性审查办案质量和效率。

*安徽省芜湖市人民检察院监所检察处副处长［241000］