试论我国行政问责的机制创新

卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

试论我国行政问责的机制创新

卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

行政问责作为一种新的治理方式，是实现责任政府的重要途径，是公共管理的基石。创新我国行政问责，必须要完善行政问责的制度设计，通过建设问责文化、扩大信息公开、健全问责程序、规范被问责官员复出等途径，不断增强行政问责的针对性和实效性，加大行政问责的监督力度，确保问责结果公平公正。

行政问责；问责文化；信息公开；问责程序

2003年，我国因为“非典”事件掀起了“问责风暴”，从此开启了我国行政问责的实践，并成为政府和社会共同关注的一个热点问题。由于我国问责实践起步较晚，各方面还不够完善，尚未形成系统的分析方法和可行的制度设计，行政问责的作用没有得到有效发挥，因此，有必要创新行政问责机制，构建行政权力的问责监督机制，不断增强行政问责的针对性和实效性。

一、建设问责文化，增强国家公职人员的责任意识及公民的权利意识

推行行政问责制是我国行政体制改革的新亮点，而问责文化则是问责制的重要方面，是刚性法律制度的补充，是一种软文化。问责制的良性发展，需要问责文化这种“软实力”作为支撑，“问责”的实现需要营造问责文化氛围，通过问责文化建设来增强国家公职人员的责任意识，增强公民的权利意识和监督意识。

（一）克服腐败文化，树立新的为官之道

要树立新的为官之道，必须克服传统“官本位”思想，牢固树立“以民为本，执政为民”的民本行政思想和“公仆”意识，强化问责主体的责任追究意识，将人民作为服务对象的出发点和落脚点，自觉接受人民的监督。在实践中，既要“正确地做事”，又要“做正确的事”，真正践行“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的诺言，努力做到“想人民所想，急人民所急”，真正贯彻“以民为本”的服务理念，始终以高度负责的精神和高效的原则服务公众，坚持对人民负责原则。

（二）强化责任伦理，增强责任行政意识

有权必有责，用权受监督，违法受追究。在问责文化建设上，必须注入新的文化因子，这就是责任伦理、责任意识。责任伦理是以社会公共利益为最高标准的一种价值观念和品德情操，以及由此所产生的道德行为和社会文化，是公共管理的基础和维护社会公正的利器。责任伦理对官员的基本要求是公利至上、公平正身、遵守法纪、自我约束，尤其是要“自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束”〔1〕。为此，我们要强化责任伦理教育，增强公务员“有权必有责”的责任感和问责意识。

（三）树立“无为问责”新理念，扩大责任追究范围

实施问责制的目的不是为了限制行政权力，处分公职人员，而是要使公职人员自觉承担责任。弗雷德里克·莫舍认为，在公共行政领域，责任是最重要的〔2〕，权力只是履行责任的手段。启动“无为问责”，就是要拓宽问责范围，从根本上摒弃“无过便是功”的传统为官思想，构建“无功便是过”的健康“功过观”，树立“不作为”也要追责的新理念。正如李克强总理在2015年的国务院政府工作报告中所说的：“对实绩突出的，大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。”

（四）重塑政治良心

政治良心是相对于“暴力政治”的一个政治学术语，特指对人民利益、公共利益的忠诚，它要求公权力的运行不能背离为人民服务的方向。在以德治国的今天，我们要克服法律制度的“盲点”，重塑政治良心，防止公权力异化。我们要加强社会主义政治良心教育，强化公务员的服务意识，把正确的价值观念和行为规范传输给行政人员，促使其以崇高的政治责任感，自觉地按照政策原则和要求去履行对工作、对社会及对人民的义务，从而促进整个社会精神文明水平的提高，为问责制的有序运行创造良好的软环境。

（五）培养公民问责意识

问责文化建设，不仅仅是政府机关的责任，也是每一个公民的责任，需要政府和人民共同参与。因此，问责文化建设，需要加强对公民的教育，提高公民素养，增强人民当家作主的权利意识，破除臣民思想，改变公民政治冷漠态度，使每一个公民都意识到自己也是问责主体中的一员，懂得运用手中的权利，使用正确的问责方法，对行政人员进行批评与监督，从而使问责文化深植于公民心中，在全社会形成一种积极的、健康向上的问责氛围，使问责成为一种社会常态，而不是运动式的“风暴”。要通过公民广泛的政治参与，推动公民自觉参与问责与监督，对政府官员形成无形的压力，促使政府勇于承担责任。

二、扩大信息公开，充分尊重公民的知情权，提高政府行为的透明度

政府信息公开作为最重要的反腐利器，是政府应尽的义务，是民主政治的发展趋势。所谓政府信息公开，就是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私之外，政府应当将政务信息向社会公开，向公众公开，而且政府公开的信息应当真实可靠，而非虚假信息。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确规定，要全面推进政务公开，实现决策、执行、管理、服务、结果等环节公开。可见，提高政府行为的透明度，推行政务公开化，既是尊重公民知情权的重要体现，也是树立政府良好形象的重要途径，更是完善官员问责制的重要措施。

（一）尽快制定信息公开的法律法规

实现政府信息公开，当务之急就是要结合我国国情，同时借鉴国外先进理念、技术、经验，整合现有的相关规定，制定全国统一的“政府信息公开法”，以此发挥人民群众的监督作用，及时发现并纠正行政失职行为，切实保证将问责全过程置于人民的监督之下。

（二）丰富信息公开的内容和形式

要创新信息公开的方式方法，拓宽信息公开的内容，丰富信息公开的形式。当前，应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，把与人民息息相关的信息，如政府的工作安排、财政收入情况、决策情况、财政支出领域、支出力度及支出效果等政府日常管理信息以及问责渠道、问责程序、问责结果等问责信息通过一定的形式公开。同时，还要不断创新信息公开的具体形式，如利用新闻媒体、互联网等来公开地方政府的政务信息，利用政报、综合年鉴等出版物公开地方政府的政务活动。

（三）畅通信息公开渠道

各地政府要加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，努力形成政府网站政务服务中心、档案馆、公共图书馆等覆盖城乡、全方位、多层次的主动公开渠道，在政务服务中心设立政府信息公开查询点和电子公告栏、触摸屏查询系统等，并延伸至乡镇。根据各地实际情况，可以在图书馆、档案馆、电子阅览室等公众聚集较多的场所设立电子公告栏、政务信箱、查询点等，以便于人民群众获取和利用公共信息资源，及时参与政府事务，监督政府行为。同时，还要将人大、政协、法院、检察院等机关以及群众团体都纳入到信息公开的队伍中来，营造推动政府信息公开的良好氛围。

（四）创新多层次的电子政府建设体系

为了便于人民群众与政府部门的联系，保证社会大众对政府部门的监督，为政府部门的工作机制引入新的活力，必须充分利用现代互联网信息技术，推行政务信息公开化，创新多层次的电子政府建设体系。我们要对省、市、县、乡等各级地方电子政府建设职能进行合理分工。其中，省级政府侧重于开发、建设政府内部网站，提高行政决策的科学性和有效性；市、县级政府侧重于协同政府各部门，优化群众办事程序，创新社会管理方式，提高公共服务水平；乡镇、街道则侧重于简化群众办事流程，细化政务信息公开，提高社区服务质量。

（五）强化政府信息公开服务的问责

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第29条规定，应当通过工作考核、社会评议和责任追究等方式，加强对各级政府信息公开的监督。因此，应该建立政府信息公开的评估机制，由人大、政协、媒体、公民代表等组成专门的政府信息公开监督机构，定期或不定期对地方政府信息公开情况，如信息公开度、信息真实度、公开及时度等进行考核、评议，并将考核结果通过媒体公开。如果有不依法履行政府信息公开义务、不及时更新政府信息、违反规定收取信息公开费用、通过其他组织或个人以有偿方式提供政府信息等行为，应当对该行政机关及其直接负责的主管人员或其他直接责任人员实施问责，依法给予处分，甚至依法追究刑事责任。

三、健全问责程序，建立“行政问责程序法”，确保问责结果公平公正

所谓问责程序，就是问责主体针对问责客体进行监督和问责的具体方式、步骤、顺序、时限等。一般而言，问责程序规则包括以下内容：一是追责主体，即由谁来进行问责，并向承当责任的主体追究责任；二是责任形式，即违法行为人承担责任的方式；三是追责对象，即承担责任的主体，它可以是行政主体，也可以是行政公职人员；四是追责的运作环节。除以上主要要素之外，还包括追责的方式、方法、期限、顺序等具体内容〔3〕。具体包括：

明确岗位责任制，标明问责发起依据和标准。问责程序首先应明确岗位责任制，标明问责的内容和标准，对每一个职位作出具体规定，包括职称、职号、工作项目、权力、责任、资格等，明确每一个职位的具体权限和责任。其次，应充分考虑岗位职责的量化，将问责程序中的若干元素都以相应的指标来量化说明，确保任何一个问责都有一个具体的依据，排除问责中的主观性和随意性。

发现行政失范行为。行政违法行为发生并且被发现，是行政问责程序启动的前提条件。行政人员在行政过程中，势必会带来一定的行政结果和行政影响，当其行政决策或行政执行出现问题时，就会影响行政目标的实现，也会涉及一定的利害关系主体和客体。因此，要增强问责主体力量，通过群众举报、媒体曝光、专项检查、审计报告、办案发现等方式，善于发现、及时发现行政人员的行政失范行为。此外，我们要拓宽监督渠道，建立广泛的监督主体，使行政失范行为能及早发现并得到妥善处理，最大限度地减少行政失范行为带来的损失。

启动问责程序。对发现的行政失范行为，必须进行调查，收集相关证明材料、数据和信息。如果政府公务员确有过错，而且事实明确，责任清晰，可以判断责任归属，那么，纪检监察机关和组织人事部门联合审查材料，并向问责的决定机关——党委或政府提出问责建议，正式启动问责程序。地方党委、人大、政协等问责主体的问责建议，公民、社团组织的检举、控告等，都可以成为行政问责的启动条件。

行政行为的调查评估。调查结束、正式启动问责后，要根据相关法律法规、制度及行政解释、预定的行政行为标准，核实纪检监察部门等检举人员呈报上来的资料、依据、证据是否属实，对具体行政行为是否存在责任、什么性质的责任、谁承担责任、责任承担的方式和程度等进行判断和评估。尤其要检查有关行政人员政策执行情况和政府阶段性目标、任务的完成情况等〔4〕。通过调查、走访、座谈、检查材料、仔细分析，形成调查报告上呈问责决定机关，并提出责任追究的等级建议及理由，以便于责任追究的落实。

责任认定。调查评估结束后，问责决定机关核实调查结果，按照法律规定的问责程序对被问责的行政人员作出问责追究决定，并作出相应的惩罚。责任认定的时候，应当尽可能全面、客观，涵盖政府责任的全部内涵，比如通过警告、记过、降级、开除等形式来追究行政责任。在责任追究中，不仅要进行常规的政府内部的自我追究，而且要加强政府外部的异体问责主体对被问责当事人的责任追究。同时，为了更好地警示其他人，防止类似事件再次发生，被问责当事人所在单位要充分运用问责成果，发挥问责的追究、纠错、指导、预防功能，不断完善内部管理制度〔5〕。

问责的救济。其一，对由于行政失范行为而受到损害的个体或组织进行赔偿和补偿。国家行政活动理应围绕为人民谋发展、求福利而运行，公务员的行政失范行为如果造成了不良后果，就应该对受损的个人或组织权利进行物质和精神的充分补偿，从而提升问责的社会效果。其二，对由于行政失范行为而受到行政问责的人员的救济。为了保障每个公民的合法权益，同时避免出现问责不实或问责过度，我们还应该为被问责的公务员提供通畅便捷的申诉复议渠道。比如，我们可以规定，如果问责相对人对处理决定不服的，可以自问责相对人收到处理决定之日起15日内，依据相关法律法规，启动申诉、复核和提起仲裁等救济程序。

要做到以上几点，还需要构建统一的问责程序法。我国问责程序建设还相对滞后，虽然各地出台了一些问责程序规定，但缺乏统一性和科学性。目前，我国对问责的提起、审查、决定和救济的操作程序以及时间期限程序等，还没有进行统一的规定，导致问责机关的裁量权过大，有时甚至出现程序不合法的情况，从而影响了问责的质量和效果。因此，我国应尽快制定全国统一的“行政问责程序法”，规范行政问责程序。只有这样，才能实现问责程序的法制化、规范化，使行政问责过程能真正做到“有法可依”，实现法律面前人人平等，保证问责结果公平公正。

四、规范被问责官员复出，加大行政问责的监督力度

（一）建章立制，完善被问责官员复出的制度设计

1.明确问责主体。只有明确问责主体，才能确保问责的权威性和公正性。根据已有的问责实践，问责主体一般是上级行政机关、审计机关、检察机关等。为了使问责结果更加有公信力，得到公众普遍认可，我们可以实行问责主体多元化，规定一些社会组织也参与问责，如新闻媒体、人民群众、社会监督机构等，充分发挥它们的监督职能，避免监督不到位。

2.完善复出程序。我们可以按照问责—反思—考核—再考核的程序，规范问责官员复出。也就是说，对“问题”官员进行问责，然后让其经过一段时间的反思改正，再经过考核合格后，安排到一个非领导岗位工作，并对新的工作岗位履职情况进行跟踪考核，考核合格以后，方能重新担任领导职务。

3.明确复出标准和条件。明确官员复出的标准和条件是完善复出机制的重中之重，是判断其是否能够复出的根据。为此，我们必须分清官员被问责的原因及承担的责任，是因为能力不足、工作成绩不佳，还是决策失误，是承担政治责任，还是法律责任，或是道德责任，应负直接责任，还是间接责任。笔者认为，如果只是道义上的过失，没有造成巨大损失，而且政治素养好、行政能力突出的，经考核合格后，可以考虑复出；如果负有政治责任、纪律责任或道德败坏的，一律不予复出。此外，在时间安排上，我们可以规定，一年内，被问责官员不得重新担任上一级机关的非领导职务和下一级机关的领导职务。

（二）加大监督力度

一方面，要加强系统内部的监督。除了党内系统和政府机关系统之外，人大、政协等系统内的监督机构，对干部管理信息比普通群众更容易接触和了解，监督影响力也更大，应该依照法律规定行使监督权，减少系统内部问责官员复出不规范行为的发生。另一方面，要加强系统外部的监督。系统外部监督主要是社会监督。我们要充分利用电视、报纸、网络等媒体的优势，调动人民群众的积极性，加大监督力度，扫除监督盲区，曝光违规复出行为，形成社会舆论，科学践行问责制。

（三）建立问责官员复出的跟踪评价机制

为了保证官员复出的客观性，我们要建立一套问责官员复出的跟踪评价机制，对其作出全面的跟踪评价考核。首先，跟踪考核内容要全面，应包含德、能、勤、绩、廉等方面内容，尤其要对问责后到复出之前的时间段进行重点考查，考核方式要以不定期考核为主。其次，为了使考查评价的结果更加公平、公正、有说服力，除了政府机关的人事部门之外，应该邀请其他社会组织和广大民众参与全过程的考查评价，这样可以避免因考核评价主体单一而引起的偏差，保证评价的客观性。再次，考核评价结果要向外公示，而且公示时间要稍长一些，以便于公众对考核评价结果的了解，并接受群众的监督。

（四）建立违规复出的责任追究机制

当前，我国发生的一些违规复出行为，有时候不是因为没有法律的规定，而是执行力度不够，并且缺乏责任追究机制。因此，为了规范问责官员复出，必须建立违规复出的责任追究机制，必须明确承担违规复出责任的主体，也就是要明确违规复出中起到决定作用的官员，同时还应该对其进行责任追究，使其为这种违规复出“埋单”，防止违规复出现象再次发生。

〔1〕巴尔.三种不同竞争的价值观念体系〔J〕.现代外国哲学社会科学文摘，1993（9）：27-29.

〔2〕弗雷德里克·莫舍.民主与公共服务〔M〕.牛津：牛津大学出版社，1968：7.

〔3〕关保英.行政问责程序研究〔J〕.东方法学，2013（6）：27-38.

〔4〕彭和平.公共行政管理〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：96.

〔5〕时运生.论党政官员问责制——关于党政官员问责的概念、模式、程序和趋势研究〔J〕.中国延安干部学院学报，2009（6）：29-34.

责任编辑：李雯

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1009-1203（2017）01-0076-04

2017-01-05

国家社会科学基金一般项目（13BMZ058）。

卢智增（1973-），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院教授，政治学博士，硕士研究生导师，研究方向为地方治理。