以法治思维推进党内法规制度体系建设的理性思考

徐邦友

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 310012）

以法治思维推进党内法规制度体系建设的理性思考

徐邦友

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 310012）

党内法规制度体系建设是执政党建设的重要组成部分，也是党内其他方面建设的规则保证。一直以来，我们对党内法规制度体系建设都比较重视，然而在思维视角方面或多或少有些欠缺。在全面推进依法治国、全面从严治党的历史大背景下，我们需要转换党内法规制度体系建设的思维视角，以法治思维推进党内法规制度体系的建设。

法治思维；党内法规制度体系；理性思考

党内法规制度体系建设是执政党建设的重要组成部分，也是思想建设、组织建设和作风建设的重要保障。我党一直比较重视党内法规制度体系建设，特别是在十一届三中全会以后，以邓小平为核心的第二代领导集体十分强调制度建设，把制度建设视为执政党建设的主要着力点。而党内法规则是党的制度体系中的核心规范和高级形态，是由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。①三十多年来，我们的党内法规制度建设也取得显著成就，到目前为止，现行有效的党内法规制度体系中，除党章外，还有两部准则、二十二部条例，近百件规定、办法、细则，其中，由中央制定的有140多件，中央部门制定的有约150件，地方制定的有1500多件，分属党章相关法规、党的领导和工作机制法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党的机关运行保障法规等几大方面，②党内法规制度的科学性系统性有效性都逐渐增强，有效地保证了党的组织队伍的纯洁性、执政行为的规范性以及整个党组织的战斗力。然而，当我们进入到全面推进依法治国的历史阶段后，我们以法治视角观察已有的党内法规制度建设，发现党内法规制度建设的某些方面存在一些不尽如人意之处。当前，我们必须以法治思维推进党内法规制度体系建设。

一、以法治思维推进党内法规制度体系建设的价值理据

法治思维是十八大以来使用频率极高的一个词汇，人们对其具体理解虽然可能还有差别，但也能够形成一些基本共识。一般认为法治思维是一个文化范畴，就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。因此，法治思维需以法治概念为前设。③也有学者将法治思维理解为执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到的或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。④笔者认为法治思维是指人们在法治实践中形成的关于政治生活和国家治理的世界观与方法论，是人们对国家与社会、政府与公民、权利与义务、自由与法律所持的基本信念以及分析解决问题时的一种以规则为价值取向的思维习惯进路。

法治思维具有一些鲜明的特点：第一，注重行为的主体资格及其行为程序、行为方式手段和目的意图的合法性正当性；第二，注重职能与权力的范围边界，绝不做超越边界之事；第三，注重规则，把规则视为公平、正义、有效地开展社会性活动的前提条件，因而，致力于规则的发现和创造，并把自身也置于规则的约束之下；第四，注重以规则作为评判是非曲直的重要准绳，尽管它不排除对具体特殊情况的个别性考虑，但不会因具体情况的特殊性而偏离规则，否则将会陷于无穷无尽的歧见纷争；第五，始终以可理解可把握的公平正义作为追求的方向，并致力于以程序正义去保障实体正义；第六，注重超然独立而且中立的裁判立场定位，不以自己的私人关系、价值偏好、情感倾向影响公共事务的处理。

以法治思维推进党内法规制度体系建设是党内法规制度体系建设所面临的一项全新课题。

（一）以法治思维推进党内法规制度建设是法规制度建设自身的必然要求。

从法理上看，法有善恶之分，法治是善法良法之治。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”治国是如此，治党也是如此。作为一个有八千多万党员、肩负着中华民族伟大复兴事业的大党，其治党之规必须具有法治属性，它应该能够保护广大党员在党内的主体地位和主体权利，应该能够体现权利与义务的一致性对等性以及面对所有党员的平等性；应该能够有助于党形成一个有战斗力的整体，有助于保障党内民主，有助于党的事业发展和理想目标的实现。也就是说，普遍性、平等性、无例外性是良法善法的法治属性，依照具有如此属性的党内法规制度管党治党，才可以实现党内严治和善冶。

（二）以法治思维推进党内法规制度体系建设是依规治党从严治党的必然要求。

依规治党从严治党是党中央为打造中国特色社会主义事业坚强领导核心而提出的政治要求，是四个全面战略布局当中的重要一环，也是事关全面建设小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国能够顺利推进的关键一环。依规治党从严治党，最要紧的就是要有系统的相互支撑的具有现实性和可操作性可执行性的党内法规制度体系，以守住底线筑牢堤坝扎紧篱笆。这个“严”既表现在党内法规所提行为要求的高度上，也表现在党内法规在适用上的全覆盖性，更表现在党内法规在执行中的可信承诺上，也就是说党内法规所规定的情景一旦出现，法规所规定的责任后果百分之百随之而至。而法治思维正是极注重规则的系统性、普遍性、平等性、有效性以及规则的规定效力，包括规定的确定力、执行力和拘束力，使规则互联成网、疏而不漏。

（三）以法治思维推进党内法规制度体系建设是完善社会主义法律体系的必然要求。

社会主义法律体系是保护公民权利与自由、维护公共利益、形成开放性良善社会秩序的前提条件。社会主义法律具有许多不同的渊源表现形式，其中既包括国家政权机关制定的依靠国家强制力执行的国家法律，也包括执政党制定的主要用来约束本党党员的党内法规，还包括历史上传承下来的或在社会中被人们发现认可并且广为接受的且不与国家法律相抵触的传统、风俗、习惯或惯例以及其他一些未成文的潜在规则（也有称之为默会规则、隐性规则或非正式规则）。所有这些规则必须在精神旨趣上相通，相互衔接相互支撑，共同促成良善的开放性社会秩序。自古以来从未有过一个国家的成文规则在没有得到不成文规则的支持下能够有效贯彻落实的先例。因此，完善社会主义法律体系，绝非国家政权机关单方面的任务，也是执政党需要通过党内立法加以促进的事业，党内法规事实上构成社会主义法律体系极为重要的一部分。有基于此，我们在制定党内法规和进行党内法规制度体系建设时，就必须强化法治思维，以法治思维推进党内法规制度建设，以便使党内法规制度体系与国家法律相契合，共同完善社会主义法律体系。

（四）以法治思维推进党内法规制度体系建设是全面推进依法治国、实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。这意味着党内法规虽然只适用于党内，但其作用影响并不仅仅局限于党内，而且遍及整个国家，它和国家法律、国家治理具有逻辑上的紧密勾联。对此，邓小平早有精辟论述，他指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。”⑤以党规保障国法是我国独特的国情、独特的党政关系结构决定的现实而又合乎逻辑的政治选择。我们要全面推进依法治国，保障国家法律落实，实现国家治理体系与治理能力法治化现代化，一个很重要的方面就是要以法治思维推进党内法规制度建设，为全面推进依法治国、实现国家治理体系与治理能力现代化提供推动力。这是中国法治建设道路的不二法门。

二、以法治思维看现行党内法规制度体系的价值缺失

以法治思维的视角审视当下党内法规制度体系，可以发现党内现有法规制度体系存有缺陷。

其一，由于党内法规众多，且由不同主体制定，制定法规时的背景情况及其当时的立法意图不同，导致党内法规存在相互掐架现象。比如二十世纪八十年代初，全国一些地区党委陆续出台政策规定，鼓励党政机关兴办各类经济实体，提倡和支持党政机关干部从事各种经营活动。1992年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动的通知》，虽然要求县及县以上党政机关不准经商办企业，所兴办的各类经济实体，必须与党政机关在财务、名称、人事等方面彻底脱钩，但文件中依然留下了党政机关及其干部经商办企业的“尾巴”，只是泛泛地要求注意掌握好党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动中的政策界限。这就与《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定有些出入。另外，禁止党政机关党员干部经商办企业的规定与在私营企业主中发展党员的规定虽然不矛盾，但新发展的私营企业主党员如果在党政机关包括政协担任一定领导职务后又应该如何规范，至今并不明确。这里确实存在发生利益冲突的潜在可能。

其二，一些党内法规就其内容而论，更多的是一些政策宣示或价值倡导，缺乏可操作性和可执行性。具有法治意涵的法规必须是可操作可执行的，其执行情况也是可验证的；然而，过去，党内法规常常是一种价值倡导或政策宣示，表明党组织的一种政治态度，缺乏可操作性可执行性。比如2003年出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》，有些规定比较原则，操作性不强，约束力不够，难以满足新形势要求。正如习近平总书记在十八届六中全会上所说：“随着形势任务发展变化，条例与新实践新要求不相适应的问题显现出来。形势发展需要我们对条例进行修订，围绕责任设计制度、围绕制度构建体系，强化上级党组织对下级党组织和领导干部的监督，做到责任清晰、主体明确，制度管用、行之有效。”⑥再比如2004年出台的《中国共产党党员权利保障条例》，也有些规定保障措施操作性不够强，对侵犯党员权利的责任追究力度不够大，导致党员的知情权、参与权、选举权、表达权、监督权保障不到位。其中规定：党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员的合法权益受到党组织或者其他党员侵害时，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出控告。党员有权要求有关党组织对其提出的请求、申诉和控告给予负责的答复。这里所说的“给予负责的答复”较为含糊空泛。2010年出台的《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》第八条规定，禁止脱离实际弄虚作假，损害群众利益和党群干群关系，不准搞劳民伤财的形象工程和沽名钓誉的政绩工程。这个条文看似十分清楚，然而对“劳民伤财的形象工程和沽名钓誉的政绩工程”的界定方式和具体内容并未明确，导致执行规则时存在困难。有的党内法规如《廉洁从政准则》，就其内容要求来看，应该适用于所有党员，实现法规适用上的全覆盖，但《廉洁从政若干准则》却明确规定只适用于领导干部。2015年10月颁布的《中国共产党廉洁自律准则》则很好地解决了这个问题，它要求全体党员和各级党员领导干部都要遵守廉洁自律规则，这就充分体现了习总书记所讲的“坚持党纪国法面前没有例外”⑦的法治精神。

其三，新旧党内法规并存，造成执行困扰。按照法理原则，有新法，旧法自然作废，而且在法规效力上新法优于旧法，执行时从新不从旧。然而，由于党内缺乏制度化的法规清理更新机制，我们的党内法规往往新旧并存，比如中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出台6个关于防止机构编制膨胀的文件。上述文件的内容，已被2011年出台的关于严格控制机构编制的新文件涵盖，但旧文件并没有明确宣布废止，从而造成执行困扰。

其四，党规与国法的衔接程度不够。按照从严治党的要求，党纪挺在国法前，但这并不意味着党纪大于国法或党纪凌驾于国法之上，而只能理解为党纪严于国法，党纪对党员的要求更高、约束性更强。比如，就行政处分和党纪处分而言，在公务员行政处分中，已经没有留用察看这种处分种类，而在党纪处分中依然保留“留党察看”这个种类。于是就可能出现这样一种现象，一个人的错误足以将其开除出公务员队伍，但依然可能保留在党内。让我们试举一例。《行政机关公务员处分条例》第19条第二款规定：公务员拒绝执行上级依法作出的决定、命令的，如果情节严重，给予开除处分。然而，我们反观《中国共产党纪律处分条例》（2004年版）第六十二条规定：下级党组织拒不执行上级党组织决定的，对主要责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。这里，党规与国法的衔接还不够顺畅。

鉴于此，在全面推进依法治国和党依法执政的历史背景下，我们必须从法治视角，运用法治思维重新审视党内法规制度建设，使党内法规制度更具有法治意涵与价值，且与国法体系在内容和精神上直接有效地衔接起来。如此才能体现依法依规从严治党的精神，以严格健全的党内法规制度体系保障党始终做到依法执政，进而带动和推动整个国家与社会的法治进步。

三、以法治思维推进党内法规制度体系建设的行动逻辑

（一）按照科学执政民主执政和依法执政的要求对党内现行法规进行定期或不定期清理。

这是党内法规制度体系建设的一项基础性工程，也是事关党内法规制度质量的一项系统性工程和战略性工程。2013年，中央机关已经启动了这项工程，并于当年8月颁布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。在这次集中清理中，决定废止162件，占清理文件总数的21%。废止的主要有3种：一是文件主要内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或者同宪法和法律不一致；二是明显不适应现实需要；三是已被新的规定涵盖或者替代。宣布失效138件，占清理文件总数的18%。宣布失效的主要有2种：一是文件的调整对象已消失；二是文件适用期已过或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。继续有效467件，占清理文件总数的61%；另有42件将作出重大修改。2014年中共中央开展第二阶段集中清理工作，纳入第二阶段清理范围的是从新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件，其中160件被废止，231件宣布失效，20件继续有效。紧接中央集中清理工作之后，各省自治区直辖市以及县以上地方党委也都开始了党内法规和规范性文件的清理工作。浙江省截至2014年12月底，前后两个阶段的党内法规集中清理工作已经完成，决定废止的党内法规和规范性文件404件，宣布失效的726件。

（二）制定党内法规的立法规则，明确立法主体、立法程序，完善立法技术，规范党内法规的形式要件。

法治首先强调规则的正义性，而规则的正义与否又与立法主体、立法程序和立法技术有密切关系。法治社会的立法者本身也受法的约束，在法的范围内开展立法工作。因此，以法治思维推进党内法规制度体系建设就必须以党内法规规范立法者。十八大以来，我们就开始着手这项工作。目前，这项工作已经初步完成。2013年5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》正式对外公布。这是中国共产党为制定党内法规立规矩的规范性文件，是党内法规的立法法。这两部党内法规的制定和公布，表明新一届党的领导集体高度重视党内法规建设，希望通过规范党内法规的制定、审查、备案和清理活动，促进从严治党，推进科学执政、民主执政、依法执政。其中《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。这就明确了党内法规的立法主体，从根本上杜绝了党内法规滥用的可能；其次，还明确了党内法规的名称，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，而党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。此外还规定了一些基本的党内立法技术，如制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。以党内法规的形式解决党内法规立法的一系列问题，这本身就是以法治思维推进党内法规制度体系建设的生动体现。浙江省委也根据浙江的实际情况，于2013年7月，制定下发了《中国共产党浙江省委员会党内法规制定细则》和《中国共产党浙江省委员会党内法规和规范性文件备案细则》，从此，浙江省的党内法规立法也有法可依。

（三）以国法为底线，拉高党内法规制度建设的标杆。

党内法规和国家法律都是社会主义法律体系的必要组成部分；而党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。因此，正如《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的：必须“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，这是完善中国特色社会主义法治体系的重要要求，也是提高管党治党水平的迫切要求，同时还是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。所谓衔接与协调，不是指党内法规对党员的要求等同于国家法律对普通公民的要求，而是指两者的精神、价值旨趣要有内在的统一性，在这种统一中又要对党员提出更高的要求。比如言论自由是《中华人民共和国宪法》保障每一个公民都可以享受的政治权利，作为中国共产党党员同样也具有这项权利；但任何一个公民在行使这项权利时都必须受到法律的限制，作为党员也同样受到法律限制。在此，作为公民与作为党员是毫无二致的。但党员在行使言论自由这项宪法权利时，除了要受到国家法律的限制外，还要受到党规党纪的限制，而且这种来自党规党纪的限制要比国家法律对普通公民的限制更严格。这并不是对法律面前人人平等原则的破坏，而是在坚持这个原则的前提下先进组织对其成员的严格要求，体现了这个组织在政治上的先进性和道德上的崇高性。因此，以法治思维推进党内法规制度体系建设就必须以国家法律为底线，拉高党内法规制度建设的标杆，从而使党内法规制度体系更具有法治精神。作为受规则约束的对象，党的各级组织和广大党员干部不仅要求模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。如此，方能成为人民群众信服的先锋战士。

（四）要着力提升党内法规的系统性协调性前瞻性。

任何一个能够有效运行起来的制度都是由众多规则有机构成的体系，其中规则与规则之间是相互衔接的而不是脱节的，是相互协调的而不是矛盾冲突的，是相互支撑的而不是相互分割的，是能够形成合力的而不是互相排斥的，是能够适用未来无数情况的而不是需要个别对待的。过去，我们的党内法规为数众多，有时针对同样的问题先后颁布过若干个党内法规，但有不少徒具空文。之所以如此，与党内法规制度规则缺乏系统性协调性和前瞻性有极大关系。当两个规则互不关联，甚至相互矛盾时，那么合乎逻辑的结果是任何规则都得不到执行。因此，以法治思维推进党内法规制度体系建设，就必须注重提升党内法规的系统性协调性前瞻性。这就要求在立法时注意统筹规划、整体布局，另一方面，在执行党内法规时要注意发现规则之间的不协调性，通过日常化的努力，消除这些不协调性，使党内法规制度体系完善起来。现在，中央已经开始编制党内立法的“五年规划”，这是一个极为有益的创举，它有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，保证其系统性、协调性和前瞻性。

（五）建立党内法规的审查机制和终结机制。

党章是最根本的党内法规，是制定其他方面党内法规的基础和依据。党内法规必须与党章在原则与精神上保持一致，违背党章的党内法规是不合法的，也是无效的。另外，如前所述，国家法律是我们制定党内法规时必须恪守的底线，法律红线不可逾越，法律底线不可触碰。因此，以法治思维推进党内法规制度建设，还必须注意建立党内法规的事前或事后审查机制。此外，为了防止党内法规叠床架屋越来越多，也可以考虑在一些党内法规当中设定“日落条款”，明确规定一旦出现条款中所设置的情况，法规就自动失效。

（六）精修党内立法语言，形成党内法规制度特有的话语体系。

法律语言是一种极其讲究精确性的符号系统，容不得任何一点含糊。因此，在制定和修改党内法规时，要有经过规范的专业化训练的法律人才，对党内法规的概念、命题、判断、逻辑进行反复的推敲斟酌，直至做到现实条件下的最大化准确。简洁、清楚、准确、严谨、合乎逻辑，是党内法规制度必须具备的语言文字风采。

[注 释]

①《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社2014年版，第175页。

② 浙江省委办公厅课题组《依规治党法规制度体系的目标、架构和实现途径研究》，未刊稿，2016年7月。

③ 张立伟《什么是法治思维和法治方式》，《学习时报》2014年3月31日。

④ 姜明安《再论法治、法治思维与法律手段》，《湖南社会科学》2012年第4期。

⑤《邓小平文选》第二卷，人民出版社1983年版，第147页。

⑥ 习近平《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》，2016年10月24日。

⑦《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第388页。

责任编辑：路 曼

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1008-4479（2017）02-0058-06

2016-11-20

徐邦友，政治学博士，中共浙江省委党校法学教研部副主任，教授，主要研究方向为法治、政府管制、基层社会治理等。