我国立法中的部门利益探究

张 瑞

（华东政法大学研究生教育院，上海 200062）

我国立法中的部门利益探究

张 瑞

（华东政法大学研究生教育院，上海 200062）

立法中存在的部门利益是伴随着我国行政体制改革和经济体制改革的不断深化而逐渐出现的。立法中部门利益的本质是政府部门以权力为依托，控制和占有有限的社会财富。实践中，对立法中的部门利益应该加以正确区分：政府部门的职权是正当的利益；遭受批评的是立法中不正当的部门利益，它的本质是权力寻租。为此，应完善我国立法中的信息公开制度，充分发挥公众参与立法和监督作用，尽力杜绝不正当的部门利益，以不断提升政府公信力。

立法；部门利益；行政体制改革；经济体制改革；信息公开

党的十八届四中全会指出，我们在立法领域面临着一些突出的问题，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。党的十九大报告再次强调要推进科学立法。近年来，关于立法中存在部门利益的问题引起诸多学者的关注，并引发了热烈的讨论。实践中，只有正确认识立法中的部门利益，依法处理不当利益，才不会损害立法，也有利于提升政府公信力。

一、不同历史时期立法中部门利益的表现各异

立法中存在部门利益是我国独有的立法现象，这种状况的产生与我国经济社会各方面的发展有密切的联系。追溯并考察不同时期部门利益在立法中的表现及其背景原因，对深刻认识立法中的部门利益大有裨益。

（一）改革开放前的立法与部门利益

从新中国成立初期到1978年，历届全国人民代表大会常务委员会的工作报告中以及其他政府文件中，基本上没有发现“部门利益”的提法，相反，更多的是强调各个部门之间要相互配合、紧密合作。然而，这并不意味着这一时期各个部门没有自己的利益，而是因特定的制度使其以其他形式表现出来，没有体现在立法中。因此，无论造成这种现象的原因多么复杂，笔者认为，都难以脱离当时计划经济体制的背景。

新中国成立之初，我国需要解决的问题是如何提高生产力，填饱人民的肚子，这就决定了国家的主要任务是进行经济建设。“经济建设现已成为我们国家和人民的中心任务”〔1〕290，并可将这一任务上升到国家根本法的高度。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，把党在过渡时期的总路线作为国家在过渡时期的总任务写入《总纲》，反映了亿万人民群众“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”〔2〕159-160的强烈愿望。“五四宪法”是共同纲领的发展，是国家的根本法。“它体现了我党在过渡时期的总路线的要求，明确地规定了实现社会主义改造和社会主义建设的方法和步骤”〔1〕477。在实行社会主义改造过程中，我国逐步建立起了计划经济体制。

我国实行计划经济带来的直接结果就是权力高度集中在政府手中，同时高度强调国家利益和集体利益，个人利益无条件服从国家利益和集体利益。政府占有了大部分社会资源，并且享有自上而下进行资源配置的权力，人民生活需要的各种资源必须依赖于政府的供应。此外，国家的各项制度都必须适应计划经济的运行，邓小平为此曾明确提出：“国家组织形式必须适应计划经济。最关键的问题是，计划经济没有集中统一是不可能搞好的。”〔3〕根据当时我国的实际国情，确实需要举全国之力，改善人民的生活。因为“传统的社会势力、利益、习惯和制度在这些社会中根深蒂固。要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中”〔4〕。因为计划经济必须依赖于人对各种生产要素的配置，国家的行政管理体制必须适应这种指挥方式，因此，自上而下的条条管理就此产生。以条块式的行政管理体制为依托，各级政府部门获得了相对应的生产单位或其他功能单位进行资源配置的权力，社会生产高度依附于行政部门〔5〕。

在这样的背景下，中央政府根据国家的生产计划将其生产任务下达给各个分管的政府部门，政府为企业决定生产什么、生产多少以及怎样生产，个人没有追求自身利益的空间。个人的利益与政府部门的利益合二为一：只有政府部门的利益实现了，才会为公民分配更多的利益。在整个经济管理体制中，社会各单位和个人接受国家统一安排，为国家和集体生产财富，再由国家和集体把具体利益分配给每一个生产单位和个体。国家是利益分配和利益矛盾协调的主体，每一个社会群体的地位和利益都是按照再分配的形式自上而下决定的，即“每一个社会成员和每一个社会群体，其所占有的资源和所形成的利益，都是国家这种资源再分配体制的结果”〔6〕。

因为无法区分政府部门利益与个人利益，个人的利益依附于国家利益，政府部门的权力已经渗透到人民生活的方方面面，所以，二者也就很少发生冲突。当时，国家宣传的以及人民期盼的是最大限度地满足国家利益与集体利益，最终满足自己的利益。各政府部门的利益也都必须服从国家利益，因此，部门之间的协调配合至关重要。“国民经济是有机的整体，各部门之间关系密切，互为依存，计划安排得当，可以互相促进，协调发展”〔2〕213。

当时，计划经济体制在观念上带给人们的结果，就是强调个人利益服从国家利益和集体利益。“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫小局服从大局，小道理服从大道理。我们提倡和实行这些原则，绝不是说可以不注意个人利益，不注意局部利益，不注意暂时利益，而是因为，在社会主义制度下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的”〔7〕88。另外，在宣传上要巩固这样的观念：“在我们目前经济生活还面临一系列困难，还需要进行一系列调整、整顿和改组的时候，特别要着重宣传个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益、暂时利益服从长远利益的道理”〔7〕89。由此，各政府部门的利益与国家利益紧密相联，要求政府部门的利益与国家利益保持一致。

综上所述，在实行计划经济体制的大背景下，社会正常运转依赖于高度集中的政府权力，这就决定了“制定法律的基本指导思想就是把法律作为管理经济、控制社会的工具，因而它维护的是政府权威及其各部门的利益，保证政府集权和经济统治”〔8〕305。基于这样的条件，总体上立法与政府各部门的利益几乎一致。

（二）改革开放后的立法与部门利益

党的十一届三中全会决定将我国工作的重点转移到经济建设上来，实行改革开放，同时提出应当把立法摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来，从此拉开了我国经济体制改革的大幕。

经济体制改革的核心与关键，是将政府在计划经济体制下掌握着的高度集中的权力下放，让市场发挥对经济的调节作用，为此，党和国家首先通过修改《宪法》，奠定了政府放权的总基调，如“八二宪法”去除了国家最高领导人职务终身制的安排，对国家各项权力作出了分配。这就在根本法上打破了权力高度集中的现象，同时，也起到了非常重要的政治宣示作用。

让市场在经济调节中发挥作用，就要改变计划经济时期政府部门通过公权力对经济活动实施控制的状况，党和国家进行的国务院机构改革就旨在实现此种目的。1988年，时任国务委员宋平在向七届人大一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中提出：“这次机构改革是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来。”1998年，时任国务委员兼国务院秘书长罗干，在向九届全国人大一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中，进一步强调政府要转变职能，不能再直接管理经济活动。虽然这些改革方案的具体内容不同，但是它们的总体精神都是要减少政府部门的权力，尤其是对经济活动的管理权力。

由于计划经济时期政府部门的权力过于集中，所以在经济体制转型期，即使党和国家在努力打破以前的体制，转变政府职能，实行政企分开，可是有些政府部门还是不愿放弃手中的权力，这就使得改革过程中出现了个别政府部门通过改革固化本部门利益试图一直占有权力的现象。

政治和行政管理体制的改革本来旨在消减政府部门的权力，放权于市场，以实现经济体制的改革。但是，政府个别部门反而在改革中找到了新的追求利益的空间，归根结底，是它们不愿意放弃手中的权力。曾经担任过全国人大常委会香港基本法委员会委员的吴康民就一针见血地指出：“既得利益集团在权力进入市场、在专权得到好处之际，当然不愿意在政治改革中受到制约。”〔9〕最根本的是，改革中一再强调将政府部门掌握的调节经济活动的权力，归还给市场本身，这就相当于是抽走了政府部门存在的基础。就像有学者指出的，“把原来由政府掌握的配置社会经济资源、直接控制生产过程各个环节的大权拿过来交给市场这只看不见的手，许多行政机构和职位就失去了存在的依据，对于官僚主义来说无异于釜底抽薪”〔10〕。

二、立法中部门利益的本质

1996年，中央政法委召开了“反对执法中的地方和部门保护主义”研讨会，在会上揭露出的政府部门谋取利益的问题现象让人触目惊心。部门保护主义违反法律法规主要表现在工商、税务、海关等部门越权办理一些查私、打假和罚没财产的不法处理方面，如为不使所查赃物随案移交，截取罚没利益，将本应移交司法机关处理的案子以罚款了事，以罚代刑、放纵犯罪。一些部门对于有利于本部门经济利益的法律法规争相执行，造成罚则从重，处罚多如牛毛，而对于对本部门没有经济利益的法律法规则不执行〔8〕305。政府个别部门通过立法使本部门的权力合法化，之后在执行法律过程中充分利用权力为部门谋取社会财富，是立法中部门利益的本质。

立法中部门利益的本质可以从相关案例中窥见一斑。《中华人民共和国道路交通安全法》修改过程中相关部门的争执就很具有代表性。在这部法律的修改过程中，关于农用机动车（包括拖拉机、农用运输车）牌证发放是由公安机关交通管理部门委托农业（农机）部门负责，还是由公安机关交通管理部门负责的问题，在国务院公安部门与农业部门之间发生了激烈的争执〔11〕。在这部法律制定过程中表现出来的争执，明显与经济利益相关。2004年，《治安管理处罚法（草案）》在首次提交立法机关审议的时候，将罚款最高数额普遍设定为5 000元，这不但脱离了公民的实际承受能力，而且有“借罚敛钱”的意味，针对上访、乞讨等行为的规定也严重损害了公民的基本权利和自由〔12〕。2006年，由国务院法制办牵头、国家邮政总局起草的《邮政法（征求意见稿）》第十条规定：“信件的寄递由邮政企业专营，国际信件的快递业务和单件重量在350克以上的国内信件快递业务除外。”征求意见稿中的规定明显地将以商业信件为主营业务的快递公司排除在法律保护之外。在征求意见阶段，因公众反映强烈，立法机关在审议中删除了这条〔13〕。

系统论认为世界存在物质、能量和信息三大要素，任何系统都是物质、能量和信息相互作用和有序化运动的产物[4]。系统是指在环境之中相互作用相互依赖的若干部分 （因素）组成的具有一定结构和确定功能的有机整体。根据以上观点，专业认知教育就是一个庞大而复杂的系统，而渐进式专业认知教育体系是充分考虑教育环境、教育对象、教学内容、教育方法等要素。因此，教育工作者应该对各个要素的联系做好研究，更好的协调统一各要素，使系统良好有序地运作，从而最大限度地发挥作用，要素间紧密配合产生强大的正向专业认知教育合力，从而实现专业认知教育目标。

从对立法实践中部门利益的考察可以看出，虽然表面上在立法过程中表现出的是政府部门对管理权力的争夺或推让，实质上，在立法过程中毫不掩饰的是政府部门对经济利益的追求。从本质上来说，立法中的部门利益就是政府部门通过对权力的运作，达到对社会整体资源、财富的追求、占有或控制。

这一情形在制定法的执行过程中也可以得到证明。一些政府部门通过立法将本部门的权力合法化之后，在执法过程中充分利用权力为本部门谋取社会财富。最具典型的是在行政许可方面的执法行为，如2007年，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸在药品注册中弄虚作假，谋求个人利益，结果造成社会上存在大量的假“新药”“特效药”，危害人民、危害社会，最终，郑筱萸被执行死刑〔14〕。朱镕基在讲话中也曾指出个别政府部门利用权力敛财的问题。其中之一是公路收费问题，如某省公路收费，交警穿着军大衣，一来汽车就责令司机停下，开一张罚款单就是60元；司机稍有不服，马上加到120元；再不服，就是240元〔15〕11-12。之二是行政许可收费问题，如某企业只要给某省某市的质量监督局交3 000元，就发给生产许可证，就可以生产。实际上就是只收费、不监督〔15〕399。这些典型例子表明，个别政府部门在通过立法取得权力之后，就会毫无顾忌地谋取经济利益，占有社会财富。

三、立法中部门利益的正当性与非正当性

立法中存在的部门利益，并非一律都是不好的或无用的，相反，通过分析可知，有时称它们为部门利益是不合适的，容易引起误会，令人们厌恶、反对的立法中部门利益则是指那些非正当性的利益。

（一）立法中正当的部门利益

国家权力的行使者必须服务于社会整体利益，而不是损害社会整体利益。在现实的法律规定和权力实践中，国家权力具体表现为各个国家机构及其部门和官员的职权。行政职权则是行政权具体运行的载体。行政职权是指特定行政机关享有的、对某一类或某一项行政事务，以特定行为方式进行管理的权力〔16〕。行政职权使行政权的实施有了具体的主体，同时，也使行政权运行对象实在化。行政职权的作用对象指向明确的某类事务，但是，与权利常常跟个人利益联系起来不同的是，行政职权只能指代国家或集体利益，决不意味着行使职权者的任何个人利益〔17〕。因此，政府部门根本不可能拥有自己的利益。

从本质上看，政府部门的利益内在地镶嵌于它的职权之中，并且依赖于职权的政府部门的利益是正当的，即人民为了让政府部门更好地维护自己的利益而赋予它职权。但是，职权本身是国家行政权力的具体表现形式，从这个角度讲，政府部门的职权相比较于公民来说，距离利益更近。此外，政府部门的职权设置内在地包含了它运行所需要的各种条件。政府部门职权的运行需要强大的物质资源、人力资源和信息资源等。政府部门管理的物质资源，主要由社会主义市场经济体制下的公共财政提供；政府部门管理的人力资源主要是指政府部门范围内能够推动政府部门管理效能提高的具有智力与体力劳动能力的总和；政府部门管理信息资源是指政府部门决策中必须掌握的多方面信息，包括政治、经济、社会等领域的信息〔18〕，这也就是我们通常所说的经费、编制等资源。

因为政府部门的利益具有正当性，所以立法应该将它作为所调整的利益类型中的一种。这正体现了“社会主义立法的目的旨在公平地合理地分配与调节国家利益、社会利益与社会不同群体的利益和个人利益，以协调社会正常秩序，促进各种不同利益各得其所，各安其位，避免互相冲突，做到相互协调，从而有利于促进社会的发展与进步”〔19〕。在具体的立法工作中，我国《立法法》明确规定，立法中除了科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利义务外，还要科学合理地规定国家机关以及各个政府部门的权力与责任。从这种意义上来讲，立法中只要规定了各个政府部门的职权，就相当于承认与保护了政府部门的利益。同时，如果再称它为部门利益，就不恰当了，不但有失偏颇，还容易引起人们的厌恶心理，因为人们看到立法中存在政府部门基于职权而存有的利益的时候，就容易产生政府部门利用权力追求邪恶利益的心理，影响人们对法律的认同，也不利于执法活动的正常进行。因此，对于立法中政府部门这样的正当利益，在通常情况下，准确的表达应是政府部门的职权。

（二）立法中不正当的部门利益

1986年开始的《邮政法》的修订过程就是一个典型的例子。《邮政法》的修订草案八易其稿，仍未尘埃落定。具体情况是，2006年2月的第七稿发布出来之后，就因为它提高了邮政企业的垄断地位，遭到四大外资快递巨头和国内民营快递公司的抗议而被迫再次修改草案，等到8月份，第八稿才出台。草案争论的焦点依然是邮政专营权。《邮政法》草案第八稿第五条规定：150克以内的新建寄递业务由邮政企业专营，国务院令以外的除外。第十六条规定：三种邮件属于邮政普遍服务业务的寄递业务由邮政企业专营。第八稿将邮政的专营范围从以前的350克下调到150克，看上去似乎比第七稿规定有所完善，但实际上对于维护民营快递公司的合法利益并没有实质上的改善意义。此外，第八稿还规定非邮政企业必须通过国家邮政总局审批后，才能开设分支机构；同时，还规定非邮政企业进入快递行业需要向国家邮政总局交纳普遍服务基金；更加过分的是，草案规定若是同样的行为，对邮政企业处罚20万元以下，而对非邮政企业则最高处罚达到 50万元〔20〕。

《邮政法》的修改过程明显地体现出《邮政法》维护政府部门下属的邮政企业利益的本质。在这种情形中，立法充当了政府部门职权的赋予者，也就是说，“当行政部门利益产生于公共需要时，立法使之成为一种机构的职权，公众也普遍接受其合理性。但行政部门利益应与其所对应的公共利益相适配，如果行政部门利益的配置超越了其所维护的公共利益时，其存在就变为可疑、甚至是可憎的”〔21〕。

以上立法中涉及的政府部门本身都有自己的相应职权，但是它们却不遵守法定的职权，反而以所拥有的权力为基础，向社会主体寻求租金（租金的形式不局限于金钱，也包括扩大既有权力等形式），试图通过立法来保障本部门超越既有职权的不正当利益。对于这种立法中不正当部门利益的本质，中纪委一针见血地作出了概括，此做法属于“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”〔22〕。这就充分说明，立法中不正当的部门利益实际上就是政府部门运用权力进行寻租而获得的不正当利益。

权力寻租是典型的占有权力的一方使用权力的行为，从购买权力行使的一方来看，也是基于人的自利性。在这里，权力是一种谋取自身利益过程中非常有用的工具，而且如果仔细分析，权力在这里不仅仅是工具，还具有目的功能。因为权力对于人们自身利益的获得具有重大的保障作用，所以以往人们所固有的观念就是，只要有了权力获得、权力庇护，自身追求的利益就能最大化地实现。对权力的这种传统意义上的认识，使得人们产生了既厌恶权力又觉得权力是个好东西的心理，这也正是我国经济体制改革过程中部分市场主体不断地向权力靠拢的原因之一。

鉴于我国经济发展历程与西方发达国家不同，个别政府部门运用权力寻租独有特点：第一，我国政府部门对市场经济仍然有一定的影响力，市场经济体制仍在完善过程中；第二，寻租活动在中央政府、地方政府、国有企业（单位）和个人等四大主体的任何两者之间都可以发生；第三，因寻租产生的经济利益并不仅仅发生在市场领域，在政治领域里也存在〔23〕。

此外，由于我国传统形成的熟人社会，再加上政府部门和官员掌握着重要的权力资源，能够直接支配或影响利益的分配，因而围绕政府公权力的人际关系网也就暗中形成。对社会利益主体而言，如果能够和政府官员建立起一定的关系网络，那么，官员们很有可能会基于“人情”或互惠而给予其一定的利益。正如有学者所言：“人情面子下权力寻租的表现方式之一是用以攫取资源。资源配置的方式不是通过合理的制度与规则，而是通过人情面子搭建的‘关系圈’运作。圈子越广，资源越多，有关系才能有资源，权力资源被市场化，公共资源被私人化，职业资源被利益化，社会资源被个体化，人情面子在攫取资源的同时，也成为一种破坏正常资源配置方式的社会资源。”〔24〕

四、有效制约部门利益的不正当性

在立法中，一些政府部门总是在努力地扩大本部门的职权，最终结果是影响甚至损害了公众的利益。从这个角度看，制约立法中的不正当部门利益也应该以公众为出发点和落脚点，也就是要充分发挥公众参与立法对部门争取不正当利益的制约作用。

在我国，公众参与立法已经是一项长期制度，且在实践中不断创新和完善。目前，其之所以没有发挥出对不正当部门利益的有效制约作用，是因为相关的立法信息公开得不够充分，甚至处于“秘密”状态，这是公众参与立法不能充分发挥作用的关键性因素。因此，充分公开立法信息，是发挥公众参与立法的作用，并最终制约不正当部门利益的重要环节。

在我国以往的立法实践中，存在多种形式的立法信息公开渠道，如立法听证、立法座谈会等，这些方式都需要将相关立法信息在这部分群体中公开；除此之外，我国法律还明确规定了法律草案公开征求意见制度。但是，无论是部分群体内的信息公开，还是向全民公开信息，都没有收到很好的预期效果。究其根源，第一，信息公开不够，没有将民主立法落实在立法过程的公开性上，如在《邮政法》修订过程中，针对《邮政法》修改草案第八稿，中国国际货运代理协会向有关部门提交了长达6 700字的修改意见书，并表示《邮政法》关系到13亿多人的邮政权益，然而，“作为直接利益相关群体的广大非邮政快递公司，我们对《邮政法》的修改进展、草案内容一无所知；对我们提出的建议是否被采纳，同样一无所知，我们对此感到无比的焦虑”〔25〕。这充分说明利益相关群体对立法信息毫无所知。第二，掌握信息的立法机构，对于立法的关键信息，有时会实行不公开制度。如2007年6月13日，国务院法制办、信息产业部和国家邮政局在北京召集全国13家邮政和非邮政快递企业就第九稿的“《邮政法》（修订草案）5月24日稿”举行座谈会的时候，代表们拿到的修改稿中，快递企业最为关注的“邮政法专营范围”的核心条款被留白，作为“待研究”处理。参与联名上书的上海东方万邦快递公司副总经理刘和平表示，“这种留白开天窗的‘修改稿’拿出来征求意见，明显缺乏诚意”〔26〕。这是导致尽管举行了立法听证、立法座谈会，但最终制定出来的法律仍然饱受批评的原因之一。第三，将法律草案向社会公开、征求意见制度也没有很好地实行，同样存在一定的问题。实际上，并不是所有的法律草案都向社会公开征求意见。北京品臻律师事务所主任陈云鹏认为，向全社会公布《物权法》草案全文，是一个很大的进步。与此相比，他平常工作经常涉及的《公司法》《证券法》等也在修订中，但很大程度上还属于“秘密”。“作为法律业内人士，我想看到这些法律草案极其困难，不用说老百姓，更谈不上提出意见了”。再如，《反垄断法》的起草进程成为高度“机密”的事情，真正能看到法律草案的人少之又少，更谈不上对社会和公众公开了〔27〕。

在现代社会中，公开机制作为民主制度的充分体现，主要表现为政府的决策实施及其过程要向社会和公众开放。在我国立法实践中，政府部门是重要的立法参与主体，因此，立法信息公开制度对于公民监督和制约政府不正当部门利益，会提供有力的保障。同时，也能缓解以往公开的法律草案都是已经考虑成熟的，即使公民提出了意见，也是象征性地修改几条，对于关键性的条文则无能为力的状况。如果是在法律草案尚未具体成文，只是几项重要原则形成之后，就予以公开讨论，而不是考虑成熟之后再将草案公开，那么，法律草案的公开效果将会大有不同。

通过对我国立法信息公开现状的分析可知，一方面，我国立法中存在利益不平衡现象，这是遭受批评的原因之一；另一方面，我国现有的立法信息公开制度具有很大的随意性。有学者认为，“立法公开，或者准确说是草案对民众公布，就成了一件难事”〔27〕。这充分表明我国亟需完善现有的立法信息公开制度，并且重要的是要将立法信息公开作为一项强制性的制度措施规定下来，以满足制定良法的需求。

综上所述，我国以往立法过程中相关的立法信息没有及时公开，严重影响了公众对立法内容的监督以及公众参与立法作用的发挥，因此，提高信息公开程度，让公众能够全面了解立法的内容、背景以及相关主体的利益诉求，是制约不正当部门利益的有效途径。而要从根本上消减乃至杜绝不正当的部门利益，在新时代全面依法治国的进程中，必须依靠全面深化改革的纵深推进。

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责任编辑 李 雯

D912.1

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1009-1203（2017）06-0093-06

2017-10-10

张 瑞（1991-），女，河南开封人，华东政法大学研究生教育院博士研究生，主要研究方向为宪法学、立法学。