在棚户区改造实践中反思济南市国有土地上房屋征收补偿制度的完善

郝颖钰

一

现代经济社会的发展，城市规模的迅速扩张，城市原有的承载能力和功能布局已难以适应当前发展需求，城市发展需求与土地资源的稀缺之间的矛盾日益凸显。在城市不断向外围扩张的同时，各地普遍采取了通过一定方式释放原有中心城区的存量土地，如棚户区改造和旧城区改造等，从而提高土地资源利用率。在这个发展进程中，拆迁无疑就成为改善人民群众生活条件、提升城市品质、优化城市人居环境的一项重要的基础性工作。棚户区改造作为重大的民生工程和发展工程，2008年以来，在党中央、国务院的决策部署下，大规模推进实施。 随着各地棚户区改造的推进，原有拆迁制度的矛盾、征收补偿制度的缺位等问题越发凸显，这无疑影响了棚户区改造的进程和效果。在总结多年拆迁经验，基于规范政府行为和保障公民合法权益的需要，2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为《征补条例》）。这个条例里程碑地改变了城市发展中不区分公私利益的拆迁行为，在突出强调对老百姓权益保障的同时，把公共利益与商业利益的开发区分开。

《征补条例》公布即实施，一下就在全国改变了以往拆迁的格局。征收补偿制度的建立与规范让棚户区改造工作更为规范有序。但是从条例本身的制度规定来看，多为原则性的内容，有许多具体执行中的问题《征补条例》并未做细致规定。

对于济南市而言，从公布即实施的条例让其面临的现实问题就是在实际工作中如何去依新法而行为。面对现实的状况，为积极履行地方政府的职责，在山东省相关法规还没有出台的情况下， 2013年7月18日济南市政府第30次常务会议讨论通过了《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称为《济南市征补办法》）。作为一部先于省里的地方性法规发布的政府规范性文件，《济南市征补办法》更多的规定了一些结合地方实际需要具有操作性的内容。但由于不是《征补条例》所确定的法定的被授权制定主体，因此，在制度规定的内容上还是留下了立法的空间。2014年11月27日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为《山东省征补条例》）。征收制度的建立与完善，为推动济南市的棚户区改造提供了更为明确而具体的行为标准，让征收补偿工作在阳光中以群众看得见的方式进行。2015年济南很快初步确定了2015-2017棚户区改造计划，打算3年改造棚户区约2万-2.5万户；剩余部分在2020年以前陆续实施改造。到2016年6月，济南市两年来实施征收拆迁65140户、1026万平方米，其中，国有土地上征收居民12590户、征收单位180个、拆除面积185万平方米。2016年济南全市拆迁共签订协议4.13万户，拆除面积638万平方米，在山东省率先超额完成了棚改年度计划。工作的顺利进行不仅得益于实现群众利益最大化，还得益于征收补偿制度的严格规范运行。同时，制度的规范以及征收工作人员依法办事的行为逐渐破除了群众对政府拆迁工作的不理解和不信任，赢得了群众的支持。

二

征收补偿制度的规范解决了我国国有土地上征收与补偿法律法规相对欠缺的问题，推动了各地棚户区改造工作的顺利实施，让济南市国有土地上的房屋征收工作有了统一的征收与补偿标准，推动了棚户区改造工作的进程。从制度的运行来看，地方制度对于标准的确定可以让我们看到地方性制度对实际执行的推动。

（一）棚户区标准的确定

在《征补条例》中，规定只有基于公共利益的需要，符合六类条件，属于“确需征收”的才能进行征收。在这六类中，棚户区属于“危房集中、基础设施落后”的地区。在各地方的实践中，这实际上也一直是判断棚户区的一个基本标准，但实际上，确定棚户区的基本标准到底是什么，各地有各地掌握的标准。而在执行中，存在着一些楼房本身并不属于“危房”，但由于所处的位置是政府划定的棚户区改造的范围，因而被认定的属于棚户区改造的范围。由于各自认知的不同，在实际执行中引发了群众的不满。那么到底如何确定棚户区，其认定标准是什么？一直以来，在公开的文件中我们很难查到具体的规定。2017年9月，山东省住房和城乡建设部门印发了《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》。该办法，明确规定了城镇棚户区的概念，将城市棚户区作为城镇棚户区的一部分，同时细分了棚户区的认定标准和认定依据。从其规定的认定标准来看，只要同时满足以下任意4项要求的住宅区域就可以纳入城镇棚户区改造范围，包括：建筑结构以简易结构、砖木结构、砖混结构等为主；建筑密度较大，原则上在40%以上；使用年限较长，原则以20年以上的房屋为主，城中村、城边村、建制镇驻地房屋以15年以上的为主；房屋质量总体较差，按照《危险房屋鉴定标准》评定为C级、D级的房屋；房屋结构抗震不符合《抗震工程抗震设防分类标准》和《建筑结构抗震鉴定标准》的房屋；存在安全隐患，住宅区域内无消防通道和消防设施，建筑消防不符合《建筑设计防火规范》的要求，存在较大消防安全隐患，或者存在地质灾害等其他安全隐患；房屋使用功能不完善，包括房屋室内空间和设施不能满足基本要求(如无集中供水、无分户厨卫等)；市政基础设施不健全，供水、供电、供气、供暖、交通、污水和垃圾处理等配套基础设施不齐全或年久失修；公共服务设施薄弱，无基本教育、医疗卫生、社区服务等公共服务设施，不符合《城市居住区规划设计规范》的要求；严重影响城市规划实施和有碍城市景观的危旧房屋。 城镇棚户区标准的确定，不仅有利于政府的依法执行，还可以有效增强群众对棚户区改造工作的理解，有利于在和谐的氛围中进行棚改工作。

（二）被征收房屋补偿价值的标准确定

《征补条例》规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，这实际上并没有明确补偿标准。因为“类似”这个不确定的概念实际上是无法成为确定参照的标准。这实际上就要求在执行中必须找到明确的参照，否则就有可能在同一个地方出现不同的参照标准。山东省和济南市的征补制度在一定程度上补上了这个缺口，从保障被征收人合法权益的角度考量，都明确了以“新建商品房”为基本参考标准。这样的规定，对于棚户区的很多低收入急需住房的家庭来说，在选择补偿方式上有了较大的空间，可以选择货币补偿以及早购买满足自己需要的商品房。在确定基本原则的基础上，《济南市征补办法》还规定了具体的确定房屋评估价格的标准，即还要“结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、新旧程度和装饰装修情况等因素”具体确定每户房屋的价格。

（三）确定产权调换的房屋的标准

《征补条例》并没有明确用于产权调换的房屋的标准，这并不利于在房屋征收中保障被征收人的合法权益。对于被征收人来说，无法预知的房屋的标准和可以明确的货币补偿，无形中就将被征收人往货币补偿的方向推进了一大步，实际上，其做出选择的权利受到了限制。因此，明确标准，让被征收人在公平合理考量下做出最有利于自己的选择是征补制度对公民权益的极大保护。特别是对于棚户区改造的被征收人来说，决定着其最大化合理改善住房的选择。《山东征补条例》规定了用于产权调换的房屋的建筑质量标准。《济南市征补办法》更是人性化的规定了“产权调换房屋的套内建筑面积一般不得少于被征收房屋的套内建筑面积”，以及“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担。”这个规定对棚户区的被征收人来说，意义重大。实际上，相比较于棚户区内的“老”房子，“新建”的房子往往公摊面积要大于“老”房子，有了这个标准，可以最大限度的减少选择产权置换的被征收人的经济和思想负担。

三

虽然有了《山东省征补条例》和《济南市征补办法》对征补制度的补充和细化，但在征收补偿制度执行过程中，制度中的一些比较原则的内容的矛盾还是不断地遭遇到了征收补偿实践的考验。在政府基于公共利益的各类征收中，棚户区改造由于其涉及的多为基础差、改造难度大的地块，涉及的人群许多都是低收入群体，在实际执行中无形放大了征收补偿制度中的一些问题。

（一）关于补偿标准的确定问题

对于被征收的房屋，《征补条例》采取了评估定价的方式，沿着这样的立法思路，即便《山东征补条例》和《济南征补办法》规定了“补偿价值按照其所处区位新建普通商品住宅市场价格”来确定，对棚户区改造中的许多低收入居民来说也并不能真正实现对其原有房屋的价值补偿。一方面是由于许多棚户区居民居住的房子在原有面积的基础上可以实现房屋面积的最大化利用。另一方面是由于补偿标准的问题，从济南市的实际情况来看，在确定基本评估价格的基础上，还要“结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、新旧程度和装饰装修情况等因素评估确定”来确定每户房屋的评估价格。从这几项指标来看，位于棚户区的无论是楼房还是平房实际上当年购买时这些因素对价格的影响并不大，从实际居住来看，棚户区的楼房整体层数并不多，还有许多是平房，这些因素对其居住来看影响也并没有其他地区的房子大。再一方面，从棚户区的居民的房屋本身来看，房屋面积多数不大。如果被征收人只有一套且使用面积远不及“最低套型面积标准”的被征收房屋（根据《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》的规定为使用面积34平方米），则可以实现对居住条件的一定改善。但是如果被征收人只有这一套被征收的房屋，且原有房屋面积与46平方米接近或使用面积大于34平方米而建筑面积小于46平方米，在这种情况下，如果完全按这种标准由评估机构进行评估定价，如果选择房屋产权置换，实际得到房屋在使用上不一定比原来方便，如果选择货币补偿去自行购买房屋，在同等使用面积下商品房的总价超出其手中实际拿到的货币，很多棚户区的被征收人无法用手中的钱买到相似的房子。从实践来看，为减轻自身家庭负担，大多数低收入群体只能选择产权置换。从现实来看，这样的居民在棚户区当中也不是少数。

（二）评估机构的选定问题

在评估机构的选定问题上，我们首先面临的就是评估机构的选择基础问题。现有的征补制度对评估机构的选定其实是在对政府的正当信任基础上进行的。《山东省征补条例》第38条规定，“设区的市房屋征收部门应当会同房地产主管部门每年推荐一批具有三级以上资质的房地产价格评估机构，方便被征收人选择。”从制度规定本身来看，被征收人是在征收部门推荐的人选中进行选择，也就是说，在选择之前，我们首先要相信这批评估机构是政府征收部门在无偏好、公正的态度下选出的。一旦这个设定不成立，那么实际上无论被征收人怎么选择，评估机构在进行评估时也会受政府导向的影响。其次，评估机构的选择方式的问题。现有制度规定了“房地产价格评估机构由被征收人协商选定”，协商不成的，再通过其他方式来确定。实际上，在房屋征收中，通过协商确定评估机构基本不现实，对评估机构的不了解，再加上数量众多的被征收人，其实是很难实现意见的统一。特别是在棚户区改造中的被征收人受限于其知识与生活阅历，更是无法通过协商的方式去确定评估机构。因此，制度中规定的协商确定评估机构的意义不大。实际上，评估机构的选定就是通过随机方式确定的。但是这些被列为可以进行随机选择的评估机构实际上也是政府征收部门推荐的。因此，看似公平的随机确定方式实际上就被可供选择范围的确定性淡化了。

（三）搬迁、临时安置费的标准问题

在房屋征收中，通过补偿弥补的是被征收人的经济损失。在这些经济损失中不仅包括被征收人被拆掉的房子，还包括房屋被征收后搬到所置换的房屋或新购买原房屋所花费的搬家费和在这过程中需要的临时安置费。而《征补条例》只说了需要支付搬迁费和临时安置费，并没有对这两项费用的标准做明确规定。这直接导致了各个地方在确定这两项费用的标准的不一致。《山东省征补条例》和《济南市征补办法》也没有规定这两项费用的确定标准。实际上济南市对这两项费用的实施标准依据的是，济南市人民政府办公厅关于2013年8月1日印发的《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》（以下简称《济南市实施细则》）。在这个有效期为5年的实施细则中，明确规定“搬迁费按被征收房屋建筑面积计算，住宅房屋每平方米22元，非住宅房屋每平方米28元；总额不足1000元的，按1000元计发”；“过渡期限内每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米22元计算，非住宅房屋按被征收房屋建筑面积每平方米30元计算；每月总额不足1000元的，按1000元计发。”从济南所确定的这个标准来看，对于棚户区改造中的居民而言，无论是搬迁费还是临时安置费都是每平方米22元。实际上，对于这个标准，对于棚户区的居民来说，按自己的房屋面积可以得到的这两项费用实际上在2015年就远远难以满足其实际支出了。同样在这个《济南市实施细则》的第33条规定了搬迁费和临时安置费要随着济南市经济社会发展情况适时调整。但实际上这个标准直到2017年一季度还在适用。

四

良法是善治的前提。科学的征收补偿制度是规范而公正的征收与补偿行为的基础。2011年《征收补偿条例》实施以来，济南在贯彻落实征收补偿制度，实施国有土地上房屋征收与补偿的具体工作中积累了相当丰富的经验，实践工作者也在制度执行中发现了现有制度急需完善的地方，建议济南或修订《济南市征补办法》或及时出台征收补偿制度的地方性法规。针对现在的突出问题，建议修改时从以下方面完善：

（一）合理确定房屋补偿的标准

在房屋征收中，被征收人放弃自己的个人利益，服从于公共利益，为保证被征收人不吃亏，《征补条例》确定了对被征收人进行公平补偿的基本原则。对被征收人而言要实现公平补偿，很关键的因素就是要确定公平的补偿标准。从法理上来理解，公平补偿就是保证被征收人不因服从公共利益而使个人利益受损。也正是基于此考虑，《山东省征补条例》才规定对被征收房屋的补偿“按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格”来确定。这样的价格以期能保证被征收人购买类似房屋无负担。但是济南市在考虑上述价格的同时还要“结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、新旧程度和装饰装修情况等因素评估确定。”这对棚户区改造的居民来说无疑拿到的就不是“新建普通商品住房”的市场价格了。在这种情况下，实质上并没有实现对棚户区被征收人的公平补偿。另外，从现实来看，征收不是一朝能完成的，往往随着征收的进行，附近房地产价格会有所抬高，等被征收人拿到补偿的钱再去买时，已不是当时的价格。这对棚户区的被征收人来说无疑雪上加霜。建议济南市完善制度时还是明确 “按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格”来确定价格。以切实保证法规的科学性，和法规对广大人民群众的公平服务性。

（二）科学规范评估机构的选定

从征收补偿制度的设计来看，通过居民协商或采取随机方式选定评估机构，是为了尽可能小的减少政府相关部门对评估机构的影响，以期能公正选择评估机构，保证评估机构在客观公正的情况下对房屋价格作出评估。但实际上，除了可能会受到政府的影响，在房屋价格评估中，评估机构的资质、信用度以及评估人员的素质对价格评估都会有影响。因此，尽可能减少评估机构评估受主观因素与制约因素的影响，以期公正评估，建立科学的评估机构准入机制就成为征收补偿制度在设计时必须要考虑的内容。针对当前存在的问题，建议济南市在完善相关制度时，规范科学建立评估机构参与房屋征收估价的准入机制。科学的准入机制就是给被征收人最大范围的选择空间，给符合条件的具备一定资质的价格评估机构公平进入备选范围的机会。虽然《山东省征补条例》第38条规定了 “设区的市房屋征收部门应当会同房地产主管部门每年推荐一批具有三级以上资质的房地产价格评估机构，方便被征收人选择。”这个规定实际上是从职责明确的角度确定了市级房屋征收部门应当为被征收人推荐具备一定资质的房地产价格评估机构的法定职责，但这并不限制地方房屋征收部门推荐全部符合条件的作为备选机构范围。因此，为避免政府征收部门提前在准入上圈定进入被征收人选择范围，可以在制度中明确规定建立具有三级以上资质的房地产价格评估机构的动态信息库，将所有在库的符合资质、投诉率与差错率低、实绩显著、信用良好的评估机构都作为备选推荐。

（三）公平确定搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等的标准

在国有土地上房屋征收中，要实现对被征收人的公平补偿，减少被征收人因征收行为而遭受的损失，还要公平确定被征收人的搬迁费和临时安置费、停产停业损失等相关费用的标准。从棚户区改造来看，对绝大多数的居民而言因征收而产生的搬迁费和临时安置费究竟能有多少也面临着公平对待的问题。《济南市实施细则》从列举标准和调整原则两个方面规定了被征收人的搬迁费、临时安置费和停产停业损失补偿费等费的标准。但多年未调的统一标准实际上是与制度规定的选择性和职权职责的强制性相关联的。即使搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等的标准仍作为《济南市实施细则》的一部分，也应明确规定必须调整的原则。基于现有制度规定的时效性和在一定时期内的有效适用性，结合搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等费用动态变化的特点，在公平补偿的原则下，建议一是在制度中明确搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等应随经济社会发展情况及时调整 标准；二是明确相关职能部门必须每年根据经济社会发展情况及时对相关标准进行评价，根据评价情况依法确定搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费的具体标准；三是每年发布单独的关于搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等费的具体标准。

[1]国务院关于加快棚户区改造工作的意见(国发〔2013〕25号)[Z].

[2]山东省城镇棚户区改造项目认定办法[Z].