整合式边境管理视角下我国边境管理机制的完善研究

王莹莹，唐 超

(武警学院 a.研究生队； b.边防系，河北 廊坊 065000)

整合式边境管理视角下我国边境管理机制的完善研究

王莹莹a，唐 超b

(武警学院 a.研究生队； b.边防系，河北 廊坊 065000)

整合式边境管理作为一种先进的管理方式已经在世界各国不断推广，但我国目前的整合式边境管理机制依然比较落后，存在着诸如法律不健全、部门混杂分割、信息共享困难等问题。我国边境管理部门要结合世界上其他国家整合式边境管理工作的运行经验，从服务国家战略方针、优化组织结构和工作流程、完善法律制度、完善信息共享平台、建立风险评估体系等方面出发，促进我国边境管理机制的完善。

整合式边境管理；边防法律；信息共享

整合式边境管理(Integrated Border Management,简称IBM)是指边境管理机构为了管理和服务正常的人员和货物出入境活动，确保边境安全，依据国际协议和国家法律规定而采取的国家间协作管理模式[1]。尽管世界各国边境管理体制差异较大，但其共性的特点是都涉及到对人员、货物、交通工具等出入境的管理。由于整合式边境管理是在国际视野下探讨的话题，因此，本文所涉及到的边境管理机构是一个广义的概念，不仅指出入境边防检查和边界管理部门，还涉及到所有与货物和人员出入境活动有关的机构，如海关、检验检疫等相关部门。

一、我国边境管理机制运行过程中的不足

全球化背景下，世界各个领域内都在发生着深刻而巨大的变化。我国目前的边境管理机制依然是建立在旧的体制机制基础上的，虽然也有些许改动和调整，但是仍然存在着较多亟须改进的问题和不足，无法满足和适应当今世界发展的潮流。

(一)边境管理法律体系有待加强

1．缺少一部完整的边防法律

我国目前关于边防的法律大多都是散落在各个法律当中或者有关部门及地方各级人民政府制订和颁布实施的各种法律规范，还包括与邻国签订的边界条约、协议、边界问题议定书以及国际法条约等。我国并没有一部完整的、统筹性的边防法律来指导整个边防工作。目前有关边境管理的法律都没有深刻发掘边境管理工作的规律，没有突出边防管理工作在我国整体国家安全战略中的地位和作用，没有完全发挥出边防管理维护国家安全稳定的性能和特点，难以指导国家整体的边防安全工作。虽然我国的边防管理情况复杂，但是边防法律应该体现复杂背后的统一，而不能只强调某一方面而忽略了全局。

2．部门法和部门规章较多

目前，出入境边防检查部门依据的是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)，海关部门依据的法律是《中华人民共和国海关法》，检验检疫部门依据的是《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》，海事部门依据的是《中华人民共和国海上交通安全法》等法律进行管理工作。除了这些法律之外，各个部门还有自己的专门的规章和实施细则，每一个部门内的法律法规都有自己的一套完整的体系。部门法中难免带有本部门的业务和利益，造成查验法规间“合法”交叉和矛盾[2]。

3．部门合作法律依据欠缺

目前边境管理的相关法律中大都没有就部门间的合作事项进行具体规范。即使部门法中涉及到合作事项，也基本上是原则性的规定，并没有具体详细的执行要求和权责划分，在实际操作过程中指导和借鉴意义并不大。例如《出境入境管理法》中有涉及到合作的问题，如第4条规定：公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。第5条规定：国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。这些规定并没有说明在合作过程中应当怎样开展协助、由哪个部门进行领导、权责如何划分、如果不配合应当承当什么责任等。正是因为无法可依，所以边境管理部门在协调合作时才会不知道应该做什么、怎么做，不愿意主动去合作。

(二)边境管理相关部门缺乏职能整合

1．我国的涉边部门种类较多

我国涉及到边境管理的有边防检查、海关、检验检疫、海事、海警等多个部门，众多的部门间经常出现职能交叉和利益的矛盾。例如护照的颁发就涉及到出入境管理机关和外交部，对行李物品的检查海关和边检都有权实施，对货物的检查又同时涉及到海关和检验检疫。

2．口岸办公室发挥作用有限

口岸办公室负责组织协调口岸各部门之间的工作关系，指导地方政府口岸工作，它在整合式边境管理机制中具有重要的地位和价值。但是在实际工作中，口岸办并没有发挥出应有的作用，主要原因在于口岸办的职责权力有限，口岸的许多部门都是行使中央事权，受其直接上级领导，口岸管理办公室职、责、权不相称，许多时候对其他部门并不具有约束力，管理难度很大，协调乏力。

3．边境管理部门缺乏长效合作机制

目前边境管理部门中采取的合作模式主要有：领导参与的协调模式、联席会议的协调模式、设立常设性协调机构的协调模式以及设立临时性协调机构的协调模式。在实际管理过程中各部门会根据具体实际情况，选择一种恰当的方式进行协调。但是这些模式都是临时性的，而不是长期的、制度化的合作，都是出现了问题或者有需求了才开展合作，问题解决了没有需求了就立即结束合作，无法将好的渠道和经验持续保留。而且正是因为这种合作具有暂时性和不稳定性，各部门之间容易产生矛盾冲突，导致协调进程中断，问题难以得到解决，无法达到预期的效果。

(三)边境管理信息共享和融合的阻力较大

目前，边境管理相关部门均设有自己的检查通关管理系统。除此之外，各查验单位还研发了大量的通关辅助管理系统，比如大数据环境下，各级边检部门分别建立了各自的“数据云”。然而，由于边境管理各部门都是针对自己的业务内容而提供各自的通关服务，没有将边境管理通关作为一个整体来看待，导致各部门自建的系统在建设规模、技术框架、网络结构、业务需求、服务群体、作业流程等方面均不相同。尽管许多部门都提出在“大数据”背景下开展工作，但事实上，由于各部门的数据壁垒，仍然是在“小数据”环境下进行工作。当前数据整合的技术障碍在减少，但长期以来各部门各自为战的理念仍在阻碍这一目标的实现。要将这些部门的核心通关管理系统进行融合，实现国际通关一次申报、一次查验是非常困难的。此外，如果将各单位原有系统全部废除，重新建设一个覆盖所有口岸查验部门的系统，花费的成本和时间也是难以估量的。大数据背景下，这一问题需要边境管理部门共同解决。

二、整合式边境管理对我国边境管理工作创新的启示

全球化背景下，如何通过高效的边境管理，实现管控与服务的平衡是一个重要的命题。许多国家都在不断推进整合式边境管理模式，以实现通关流畅与边境安全的平衡与统一。适当借鉴整合式边境管理模式，能够为我国边境管理的进步提供借鉴和指导。通过技术、法律等手段，实现边境管理的整合，有望重塑边境管理流程，提高边境管理效率，是实现边境管理工作创新的路径之一。

(一)整合式边境管理已成全球趋势

目前世界各国已经采用的整合式边境管理主要从两个层面开展。(1)第一个层面是各个国家内部进行部门整合，所有涉及边境管理的事务都由单独的一个或两个部门处理，该部门下设各个其他分支机构。具有代表性的是美国和加拿大。美国在“9·11”事件后，就成立了国土安全部，将原来的海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构整合为一个部门，主要任务是保卫国家安全并从事相关的管理业务，使美国能够更加快速高效地应对恐怖袭击。加拿大口岸的移民、检疫等查验部门不在口岸查验现场进行检查，而是由海关一口对外，代替行使移民、检疫的查验职能，当海关在口岸查验发现非法情况时，可以移交给相关的移民、检疫等查验部门进行相应的处置。(2)第二个层面是国家间协作模式，即不同国家之间通过签订协议，减少边境管理中的关卡和流程，便利货物和人员的往来。具有代表性的实践是欧盟和北美自由贸易区的边境管理。例如，欧盟为了实现外部边界管理的一致性，于2014年10月26日成立了欧盟外部边界管理局，同时为了实现出入境边防检查工作的一致，颁布了许多法规、规章、建议，统一成员国出入境边防检查工作的标准。根据《申根协议》，协定签字国之间不再对公民进行边防检查，外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行。申根国家间还设立了警察合作与司法互助的制度，建立申根电脑系统，建立有关各类非法活动分子情况的共用档案库。美国、墨西哥、加拿大三国通过签订《北美自由贸易协定》互相便利协定国之间的人员和货物进出，例如对于临时入境的协定国的一些人员和货物，降低签证标准，降低或者取消关税，简化通关手续，通过成立国家间部门委员会开展协调工作。

(二)中国参与全球化进程需要加强整合式边境管理

1．加强整合式边境管理是国家战略发展的需要

当前我国推出了“一带一路”、中国-东盟自由贸易区、中日韩自贸区等一系列旨在加强与周边国家经济、政治、文化往来的区域经济一体化发展战略，要推动这些战略的顺利实施，国家间人、货、物互联互通的顺畅是必不可少的。需要采用整合式边境管理的方式，打通各区域间的壁垒，让人员、货物能够在合作区域内顺畅流通。总体国家安全观强调，既要重视自身安全，又要重视共同安全。作为国家安全的前沿地带，边境管理工作承担着维护国家总体安全的重要职能，是建设周边命运共同体的重要手段。因此，加强整合式边境管理也是建设现代边海防的重要途径和内容。

2．加强整合式边境管理是经济发展的需要

随着我国经济水平的不断提升，对外贸易的发展需求愈加强烈，国家越来越多地参与到国际贸易的竞争当中，要想在激烈的国际贸易中脱颖而出，获得竞争优势，国家必须通过创新，在实现人员、货物、交通运输工具在确保安全的前提下，最大限度地提高出入境效率，降低物流成本，推动贸易便利化，以促进我国经济发展的活力。

3．加强整合式边境管理是人员流动的需要

目前，我国正在不断完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，对外经济、政治、文化、科技等领域的交流与合作正在不断扩大。随着我国在更大范围和更深程度上参与国际经济合作，越来越多的人开始走出国门，2015年我国出入境人数突破5亿大关，人员大进大出、快进快出的发展趋势愈加明显。这就要求边境管理各部门最大限度地简化手续，减少重复环节，提高通关效率。

三、整合式边境管理视角下我国边境管理机制的完善

整合式边境管理作为一种已经在世界各国不断推广的先进管理模式，虽然不能将其直接作为我国改革的模板，但是整合式边境管理提倡效率与资源整合，提倡安全与效率的均衡以及管理成本的最优化等理念，这些内在的科学性和特点都值得结合我国具体国情有的放矢地进行参考和借鉴，为我国的边境管理体制和工作机制的改进提供思路。

(一)树立国家意识和国家利益导向

面临新的国际国内形势，习近平提出总体国家安全观、现代边海防等重大战略思想。整合式边境管理工作要积极响应和配合这些战略的实施，配合国家拓展外贸增长空间，扩大国家安全和利益空间。例如支持内陆航空口岸增开国际客货运航线、航班，服务沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区的建设，帮助完善“一带一路”内陆地区口岸支点布局，加快配合“一带一路”经济带重要开放门户和跨境通道的人员和货物流通，在长三角、珠三角、环渤海、北部湾等地区形成若干具有较强国际竞争力的枢纽口岸集群。边境管理部门要充分发挥“边对边”的优势，依据已有的对外合作机制，营造良好的双边关系和对外合作环境。

(二)完善边境管理法律制度

从法律层面上来规范整合式边境管理有利于为促进贸易和通关便利化，促进整合式边境管理的规范化程度，有利于应对复杂的国内国际局势。边境管理部门可以从以下几方面进行改进：

1．梳理现行各部门的工作依据

建议国务院法制部门牵头，尽快对边境管理部门现行的各类部门行政规章、制度规范、作业流程进行一次全面的梳理，将过时的、不符合现在实际情况的内容及时删除，对冲突、矛盾或重复的内容进行统一规范和调整，并且增加有关简化通关手续、提高通关效率的内容。这样有利于明确各边境管理部门各自的权利和义务，防止出现相互推诿或者责任不清的情况。

2．制定一部统筹边境管理的法律

(1)要以立法的形式确定整合式边境管理的目标、原则、措施，明确边境管理各部门在整合式边境管理中的权利与义务，为整合式边境管理的运行提供法律保障。(2)要明确规定哪些情况应当开展边境管理合作，哪些不适合开展合作，明确合作的界限。(3)要明确协调合作过程的具体环节和步骤，例如合作的提出、审查以及执行等环节。还有协调合作争议的处理，例如当被请求的边境管理机关认为不能提供协助或无义务提供协助而拒绝请求机关的请求时应将其理由通知请求协助机关，而如果请求的边境管理机关认为其理由不充分应当提供协助产生争议时，由其共同上级机关决定，无共同上级机关时，由被请求机关的上级机关决定。(4)要协调合作责任的承担。主要是指对边境管理协调合作过程中所产生的责任分担加以明确规定。如果不能够明确责任的话，有权提起协调合作的边境管理机关很有可能会将合作当作他们的一种转嫁责任、规避职责的手段。例如，可以在法律上明确规定，请求主体与被请求主体应当区别不同情况各自承担法律责任。如果被请求机关仅在行政行为做出过程中起辅助作用，而没有直接参与行政行为的决定与执行，由请求机关对做出的行政行为负完全的法律责任；被请求机关基于请求主体的协助请求单独做出行政行为，应由被请求主体在其职权范围内承担相应的法律责任；请求机关与被请求机关以共同名义做出行政行为，应由请求机关与被请求机关对各自的行政行为分别承担相应的法律责任[3]。

(三)深入推进“大通关”和单一窗口建设水平

整合式边境管理的方法一般有两种，一种是打破现有部门分割体制，重新建立一个新的部门，涉及边境管理的部门统一划到该部门下，如同美国的做法，但是此种方法在我国现有的实际情况下暂时难以实现。第二种是构建合作机制促进各部门开展合作，机构间业务流程深度融合以减少繁琐的管理程序。这种方法目前在我国可行并且已经有了实践的例子，就是很早就已经开始推行大通关和单一窗口建设，并在很多领域都已经取得了一定的成就。

但是从总体来看，我国的“大通关”和单一窗口建设进程依然处于起步阶段，发展缓慢，远远没有达到预期目标。我国边境管理部门应当在借鉴参考其他国家先进实践经验的基础上，结合我国的具体国情，打破各部门壁垒，进行统一规划和建设，全面优化通关和管理的流程，由“串联执法”向“并联执法”转变，最大限度地简化手续、提高效率，从而提高我国的通关能力和管理水平。第一，今后可以采用小前台、大后台的查验模式，即后台提前进行预录预检，发现问题及时进行预警和处理并通知前台，从而减轻前台查验压力，加快通关速度。第二，可以将几个部门对进出口运输工具、货物、人员的查验在前台合并进行，同时后台分别处置，发现违法行为时分别移交给有处理权的部门。第三，可以通过系统互联互通和大数据技术，整合业务数据，对人员和货物进行后续跟踪。

(四)提高边境管控的信息化水平，建设边境管理信息共享平台

当今世界，科学技术的发展突飞猛进，大大地推动了社会生产力和经济的发展。以信息技术为主要标志的高新技术革命引发了社会生活中许多领域的巨大变革。科学技术特别是信息技术的进步及其在边境管理工作中的广泛应用，一方面提高了边境管理部门的战斗力，另一方面也对边境管理部门一直沿用的工作方式提出了巨大的挑战。边境管控信息化水平的提高能够有效地提高管控的即时性、降低管控成本。边境管控信息化水平的提高，不是简单的资金投入和摄像头架设，而是要充分考虑边境地区人文、地理、与周边国家(地区)关系等因素，因地制宜地进行设计和建设。边境管理部门还要适应大数据发展的要求，借助国家推动政府数据资源共享、建设数据统一共享交换平台的时机，立足现有电子口岸建设成果，以共享共用为原则，推动边境管理基础信息平台的建设。信息平台的建设可以实现相关部门各作业系统的横向互联，满足多种组织、多种业务形态的一体化作业要求，使边境管理各部门的信息高效、准确、快速传输，而且还能通过并联审批平台，形成大数据网上审批资源库，从而简化工作程序，实现跨部门、跨层级审批、核准、备案的统一受理、同步审查、信息共享、透明公开。

1．统一边境管理数据标准

统一的数据标准是建设整合式边境管理信息共享平台、实现各单位信息互联互通的基础。目前世界上很多国际组织都推荐以WCO数据元和全球货物统一代码(UCR)为基础，建立本国的标准数据格式，从而实现国际贸易物流链中的数据快速、准确交换和共享。同时，基于WCO数据元设计的国际贸易电子数据格式也能够实现我国边境管理部门与外国边境管理部门之间的信息交流与合作，因此，建议边境管理部门在对现有边境管理所涉及的电子数据进行全面了解的基础上，以WCO数据元和全球货物统一代码为基础，结合我国现有电子数据格式国家标准，制定出与整合式边境管理机制相适应的数据标准格式[4]。

2．整合现有边境管理相关的信息系统

根据实际需求，运用云计算技术，整合规模小、效率低、能耗高的分散数据中心和系统，并充分改造和利用边境管理部门现有的数据资源和平台设施，避免盲目建设和重复投资。通过这样的方式对边境管理部门进行更大范围的跨部门、跨行业、跨地区信息系统整合，建设完成边境管理的统一数据处理网络和平台。从而能够充分利用数据，为实现“一卡通”和“一条龙服务”打下坚实基础，还能形成布局合理、规模适度、保障有力、绿色集约的政务数据中心体系，促进我国地方电子政务的发展[1]。

(五)优化边境安全风险评估体系

第一是对信息系统平台内已有的数据信息进行分析研判。要以诚信度为标准对出入境的人员、货物、所属企业进行风险分类，对于风险低的人员、货物、企业，简化手续和检查流程，缩短查验时间，让其快速通关，而对风险高的人员、货物、企业要重点监管、重点查验。

第二是建立边境安全风险预警系统。要通过预警系统对各部门和监管现场的零散风险信息进行采集和汇总，随后用预设好的风险分析程序进行分析与评估，判断是否存在风险、风险等级等内容，并发出警报，从而实现对人员、货物、企业进行更有针对性和准确性的监管。这样，既能够让多数风险低的人员、货物、企业快捷通关，又能够切实有效管控风险高的人员、企业，保证通关安全性。

第三是建立后续监控系统。要在人员和货物通关之后的充裕时间和空间内进行后续跟踪监控，进行更加全面细致的监督检查，以防止在快速通关过程中出现疏漏和错误。

[1] Integrated border management[EB/OL].(2005-07-15)[2016-08-20].http://www.gfptt.org/node/1583.

[2] 李妮.烟台口岸管理问题研究[D].济南：山东大学，2015.

[3] 刘楠楠.我国口岸管理领域部门间协调合作问题研究：以W市口岸为例[D].济南：山东大学，2013.

[4] 刘方浩.新公共服务理论视野下国际贸易单一窗口建设问题研究：以福建省为例[D].福州：福建师范大学，2015.

(责任编辑 杜 彬)

Study on Perfecting Chinese Border Management Mechanism from the Perspective of Integrated Border Management

WANG Yingyinga， TANG Chaob

(a.TeamofGraduateStudents；b.DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

As an advanced management model， the integrated border management has been constantly popularized in the world. But currently， the integrated Chinese border management mechanism still falls behind， and there exist a series of problems and obstacles， such as imperfect laws， entangled department segmentation， information-sharing difficulties. So to serve national strategies， Chinese border management authority should combine other countries’ experience to integrate border management and constantly improve Chinese border management mechanism by optimizing the organization structure and work process， perfecting the legal system and the information sharing platform， and establishing a risk-assess system.

integrated border management； border law； information sharing

2016-09-30

国家社科基金青年项目“国际法学视角下整合式边境管理法律制度研究”(13CFX110)阶段性成果

王莹莹(1993— )，女，安徽合肥人，在读硕士研究生； 唐超(1982— )，男，河南汝南人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2017)07-0017-05