联合国常备警察能力及中国常备维和警队建设研究

王晓静

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

联合国常备警察能力及中国常备维和警队建设研究

王晓静

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

对联合国维和警察快速部署制度的探索与实践，以及联合国常备警察能力的创立和职能进行梳理分析，并对中国常备维和警队的发展提出加强对热点地区的安全评估与预判，加强同联合国常备警察能力合作，创建国家维和警务专家人才库等建议。

联合国维和待命机制；联合国常备警察能力；中国常备维和警队；维和警察

2017年是联合国常备警察能力启动的第十年。翻开整个联合国维和行动的历史，警察在其中发挥了极为重要的作用。联合国于1960年首次在刚果维和行动中部署“维和警察”*2005年之前，联合国对参与联合国维和行动的警察有不同称谓。在联合国没有成立专门维和警察部门之前，参加维和行动的警察被称为“国际警察”。2005年，联合国维和行动部警务司正式要求所有任务区统一使用“联合国警察(UNPOL)”一词。。冷战期间，联合国维和行动的整体规模和任务类型都受到限制，因而警察参与联合国维和行动也仅限于刚果、印度尼西亚和塞浦路斯三个任务区的有限任务。冷战结束后，联合国维和行动呈现整体突破式发展态势。在新增维和任务区中，维和警察几乎全部参与其中。为了适应新环境、新任务的需要，联合国维和行动中的警察任务不仅在职责上发生重大变化、规模上出现大规模扩张，而且不断衍生出新的组队模式，其中就包括联合国常备警察能力(Standing Police Capacity)的创立。

一、维和警察快速部署制度的探索与实践

冷战结束后，联合国维和行动进入快速发展时期。国际冲突形态的改变使联合国维和行动对警察的需求激增。新的形势不仅需要联合国向任务区部署更多维和警察，而且需要提升其部署速度。在这一背景下，以联合国秘书长为代表的联合国、国际社会都进行了积极探索。其中，创建“联合国待命安排制度”和“快速部署行动总部”是两次重要的尝试。

1992年联合国为维和行动创立待命安排制度(United Nations Stand-by Arrangements System，简称为UNSAS)，主要旨在提升军事人员的部署速度，是联合国维和行动待命制度的一次重要尝试。这项制度的设立将愿意为联合国平民保护提供短期军事人员和装备的成员国纳入到待命安排制度中，以建立储备库的形式为联合国解决维和行动部署缓慢的问题。虽然这项制度是针对军事人员的，但为后来创建的常备警察制度提供了有益借鉴。

建立待命安排制度得到了联合国会员国的广泛响应。1995年，联合国成立50周年之际，荷兰、丹麦、加拿大等发达国家分别提出多项有关联合国维和行动、联合国待命机制的提案[1]。其中，加拿大建议联合国组建快速部署行动总部(Rapidly Deployable Mission Headquarters，简称为RDMH)。它的核心主旨是为联合国和平行动*20世纪90年代，西方国家提出“和平行动(peace operation)”概念，该概念既与维和行动(peacekeeping operation)相关，也在任务外延上大于维和行动，在概念上模糊了维持和平与强制和平之间的区别。由于在理念和实操层面上，其与我国在联合国安理会主张的维和行动(peacekeeping operation)有差异，本文仅在学术层面上使用。创立“先锋队”。这一提议建议在联合国秘书处下设实体的、永久性、执行层面的总部，服务于联合国待命安排制度，旨在加强联合国创立的待命安排制度。

加拿大设想构建的快速部署行动总部，由来自不同国家的30～50位工作人员组成(民事警察也作为代表参加)，负责执行维和行动应急计划，以便实现维和人员快速部署。总部人员的构成由联合国维和行动的任务需求决定，并根据其需求进行及时调整。加拿大还建议，由国家行为体派出武装力量，组成实体的待命部队(UN Standing Emergency Group)，由秘书长指挥。

然而，加拿大提出的方案最终未能实现。这主要基于两方面原因：一是缺乏维和行动主要参与国的支持。1993年，美国在索马里维和行动中遭受挫败，迫使克林顿政府于第二年宣告撤出联合国索马里维和行动，并削减参与维和行动的经费。同时，加拿大政府也对参与联合国维和行动实施了全面收缩政策。二是时机欠佳。加拿大的提议与由联合国秘书长科菲·安南推动的卜拉希米改革撞车，较之于由联合国秘书长推动的卜拉希米改革，加拿大的提议得到会员国的响应较少。

1999年，联合国开始酝酿重大改革，联合国维和行动改革是其中的一项重要议程。就联合国维和行动改革的动议而言，维和人员的快速部署问题是联合国维和行动改革的方向之一。《卜拉希米报告》认为，“未来复杂行动成功的关键是政治支持、迅速部署部队以及健全的建设和平战略”[2]。

这份报告指出，传统的联合国维和警察部署主要存在两方面问题，随着联合国维和任务区对维和警察需求的增加，问题的存在给联合国维和行动带来更多挑战。一是行动迟缓一直是导致联合国维和行动失败的重要原因之一。联合国维和警察从接到联合国请求到实际部署到任务区，所耗费时间较长。据统计，从1989年到2007年间，联合国维和警察从获得联合国安理会授权到部署到位，平均需要9个月时间[3]*转引自Silke Weinlich.the UN secretariat’s influence on the evolution of peacekeeping[M].[S.1.]： Palgrave Macmillan，2014：179.。二是参加联合国维和行动的警察业务水平和个人素质参差不齐，有些维和警察的素质甚至达不到联合国甄选标准的基本要求。问题的存在使联合国维和行动无法最大限度发挥应有作用，无法满足任务区现实需要。

针对存在的现实问题，《卜拉希米报告》提出多项建议，克服维和警察部署迟缓问题是一项重要内容[4]。《卜拉希米报告》建议，在待命制度中设立“待征召名单(On-Call List)”，将大约100名警察和法治专家纳入到待命制度中。其主要运作方式为：以维和警察派遣国为依托，由派遣国建立国家维和警察人才库，主要由高级别警察及技术专家构成。这些人员平时驻扎在派遣国，由派遣国偿付薪酬，在接到联合国维和行动通知后，7天内赴任。联合国应为其提供定期培训，使其熟悉联合国维和行动的具体章程和标准。这些待征召名单中的警察，在联合国开辟的新任务区中，能够担负起联合国维和警察职责，并为后期派遣到东道国执行维和任务的联合国维和警察提供培训，在任务早期阶段保证联合国维和警察行动协调一致[4]。

然而《卜拉希米报告》的这项建议在实践中却遭遇挫折。按照《卜拉希米报告》的提议，联合国不会为待征召名单中警察所在的派遣国提供任何财政支持，不为待征召名单上的警察提供额外的供给，这些警察的培训费、生活津贴均由派遣国承担[3]*转引自Silke Weinlich.the UN secretariat’s influence on the evolution of peacekeeping[M].[S.1.]： Palgrave Macmillan，2014：181.。对于派遣国而言，警察由纳税人供养，应在自己岗位上尽职尽责，警察的规模和编制根据国家需求而定，派遣国不会为联合国专门预留或培训警力，特别是有专业技术专长的警务专家。这一提议无疑增加了派遣国的资源和财政负担。因此，很难得到派遣国的积极响应。

由于缺少成员国参与，待命制度中设立“待征召名单”的建议没有被采纳。2003年年中之前，仅有七个成员国提交待征召警察名单，而且这些待征召的警察很少能做到应联合国请求随时派出。联合国要完成对他们的调派，需要与其派遣国进行大量耗时的协商工作。这远不能满足联合国设定的需求[5]。

二、联合国常备警察能力的创立

由于待征召名单机制不健全，缺乏可行性。联合国针对维和警察部署问题又提出新的改革举措，拟将不稳定的待征召名单机制改革为小型、可靠、专业的联合国常备警察能力。于是，联合国常备警察能力(Standing Police Capacity，简称为SPC)成为解决联合国维和警察快速部署问题新改革方向。

(一)联合国常备警察能力创建及发展过程

2003—2004年，联合国维和行动数量剧增，先后在利比里亚、布隆迪、科特迪瓦、海地和南苏丹开设五个新的大型、多维维和行动任务区。维和警察在这五个新特派团具有两个共同特点：第一，维和警察规模大。第二，联合国安理会赋予维和警察监督，并重组和改革东道国国家执法、司法系统的权力，但凭借当时的维和警察很难完成现实工作。在这种情况下，联合国对高素质维和警察及法治专家的需求非常迫切。

联合国维和行动的现实需求与维和警察素质能力、部署能力之间的矛盾，使维和警察的快速部署问题再次引起了联合国会员国的广泛重视。维和行动特别委员会年度报告显示，所有成员国一致认同加强联合国快速部署能力的重要性[6]。

2004年年末，在《卜拉希米报告》成果基础上，联合国启动筹建常备警察能力的程序。2005年，在全球领导人峰会上，联合国秘书长做了题为“更大的自由(In Larger Freedom)”的报告，敦促成员国进一步努力建立“联合国常备警察能力(United Nations Civilian Police Standby Capacity)”[7]。2006年4月，联合国大会第五委员会授权批准筹建常备警察能力的预算。2007年春，常备警察能力启动，最初由来自世界各国的25名警察组成。2008年春，常备警察能力后勤基地从纽约迁往意大利布林迪西(Brindisi)[8]。2014年11月，联合国安全理事会通过第2185号决议，“欢迎联合国常备警力开展工作，在各种警务活动中提供专业知识，并为联合国维和行动和政治特派团的警察部门提供统一、有效和相应的启动能力，并通过咨询、专业知识、绩效评估和评价，为现有的特派团提供协助”[9]。

2015年9月，中国国家主席习近平在联合国维和峰会上指出：“要提高快速反应水平，为和平争取机会，为生命赢得时间。”[10]同时，习近平宣布，中国将加入新的联合国维和能力待命机制，决定为此率先组建常备成建制维和警队。中国加入新的联合国待命机制，组建中国常备维和警队是对国际和平与安全作出的新贡献，也标志着联合国常备警察能力发展到了一个新阶段。

从2007年至2016年，常备警察能力规模不断增长，共为29个联合国维和任务区及联合国其他行动提供协助和支持。其中，包括向中非共和国、利比亚、科索沃、海地、苏丹达尔富尔、伊拉克及乍得派出常备警察能力小组，指导并协助其开展工作。

(二)联合国常备警察能力的职责

联合国负责维和事务的副秘书长拉克鲁瓦(Jean Pierre Lacroix)说，“常备警察能力是联合国从预防冲突到和平维护的重要工具”[11]。目前，正在运行的常备警察能力，由40名具备专业知识和警务技能的专家组成。他们的专业背景包括警务改革和重组、公共秩序、跨国有组织犯罪、社区警务、法律事务、行动的预算与资金管理、行动后勤保障、人力资源、信息与通信技术、刑事侦查等。

联合国常备警力由联合国秘书长直接指挥，其工作人员的职责包括以下三个方面：

一是帮助冲突后国家建立、完善执法体系，提升东道国警察的执法能力。得到联合国主管维和行动的副秘书长批准后，常备警察能力小组还可以对联合国维和警察以及相关的任务区任务进行评估。

二是为联合国新开辟的维和任务区提供过渡阶段的警力支援。联合国新开辟维和任务区后，普通维和警察无法及时部署到位，而常备警察力量能够及时部署到位，开展相关工作，为后续部署的维和警察提供相关支持，确保联合国维和行动接续性，提高维和行动工作效率。

三是协助现有联合国维和行动顺利开展。为联合国维和任务区的维和警察提供战略支持，为联合国维和行动部署的新警察和其他执法机构提供专业咨询，包括维和行动过渡阶段的工作开展、任务区结束之前的缩编工作等。

三、联合国常备警察能力与我国常备维和警队的差异

2015年9月28日，国家主席习近平在纽约联合国总部出席联合国维和峰会并发表讲话。习近平宣布，中国将加入新的联合国维和能力待命机制，决定为此率先组建常备成建制维和警队。为了践行习主席在国际社会的庄严承诺，目前，中国已经建立起一支约300人的常备维和警队，队伍整体素质高、保障充分。

驻扎在布林迪西的联合国常备警察能力以工作小组的形式开展工作。中国常备维和警队是现有联合国维和常备警力的补充，是中国深度参与联合国维和行动的一次积极尝试。与现有联合国常备警力相比，中国常备维和警队具有一定的中国特色，双方主要具有以下差异。

第一，构成人员不同。目前联合国常备警察能力主要由不同国家、不同专业专长的警务专家组成；而我国常备维和警队按照一般防暴队人员设置，高级别、专家型警务人才较少。

第二，资金来源不同。目前联合国常备警察能力由联合国提供专门资金支持，享受联合国相关级别待遇；而我国常备维和警队的人员和装备由我国财政自己供养，联合国不承担任何补给。

第三，轮换周期不同。目前联合国常备警察能力中的警察实行轮换制，服务期满后可由其他国家的警察补充，常驻在意大利布林迪西；而我国常备维和警队人员从全国公安边防总队抽调，人员相对固定，不经常轮换，常驻在我国国内。

第四，培训管理不同。目前联合国常备警察能力中的警察培训由联合国负责提供专项培训；而我国常备维和警队的培训则由中国维和警察培训中心承担，联合国不负责我方人员培训，只派人进行“培训后评估”。

第五，风险评估不同。目前联合国常备警察能力中的警察风险评估由联合国警察司协同布林迪西进行。这些专家型警察行动单元较小，仅由一名警务专家前往单个任务区开展工作的情况较多，因此，行动风险较小。而联合国不负责对我国常备维和警队进行风险评估。由于整个警队运行单元较大，部署、轮换、撤防时面临风险因素较大。

第六，驻扎在任务区时间长短不同。目前联合国常备警察能力中，根据自身专业专长，到每个联合国维和任务区执行维和任务的时间往往是短期的，通常为2周至一个月，完成任务后随即返回布林迪西；而从我国常备警队的规模来看，执行短期部署任务的可能性较小。

四、对中国常备维和警队建设的思考

(一)加强对热点地区的安全评估与预判

常备警察能力部署突出快速的特点，强调在冲突发生之初立即部署。但是，在现实中，任何冲突发生之初，抑或是冲突结束之后，联合国维和任务区都存在巨大风险性、不确定性。因此，必须加强对热点地区和有冲突倾向地区的风险评估与安全预判，增强部署时的保障能力和安全系数。

(二)加强同联合国常备警察能力的合作

在2015年9月的联合国维和峰会上，习近平主席宣布：“今后5年，中国将向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。”[10]这一举措，进一步表明中国除了对联合国维和行动常备力量提供支持外，还对重要的地区性常备力量持支持态度。非洲常备军(African Standby Force，简称为ASF)是非洲重要的地区常备力量，是非洲提升自我和平与安全能力的重要力量。为了确保新的联合国维和待命机制的有效性，要加强新的联合国维和待命机制内常备力量的有效合作。实现我国常备维和警队同非洲常备军的交流与合作是一个理性的选择，可以考虑邀请部分非洲常备军或联合国其他常备力量到我国交流、合训，扩大合作面。

(三)创建国家专家人才库

目前，联合国常备警察能力的40位专家，来自纳米比亚、孟加拉国、比利时、布基纳法索、加拿大、智利、埃及、芬兰、法国、德国、加纳危地马拉、匈牙利、印度、意大利、约旦、尼泊尔、荷兰、挪威、巴基斯坦、菲律宾、罗马尼亚、瑞典、乌干达、英国、美国、韩国等国家。而我国在布林迪西的专家小组中，仅有过一名专家且已经返回国内而无我国后续人员接替。这对于一个积极参加联合国维和行动的中国来说，不能不说是一个缺憾。目前，我国已先后派出3 000多名维和警察参与过联合国维和行动，积累了大量懂英语、有专业专长的警务专家。我国应当积极争取向联合国常备警察能力派出中国的警务专家。

五、结束语

在当前国际形势下，地区组织主导的和平行动有弱化联合国主导维和行动的倾向，而美国对联合国的支持更是降到了历史最低。以联合国常备警察能力为代表的联合国新的维和待命机制的酝酿、确立、发展经历了较长时间。中国加入其中，是中国在国际事务中发挥积极作用的体现，是中国对联合国主导的维和行动的强力支持，更进一步体现了中国大国责任和担当。融入国际机制对于今日的中国而言，已不是问题，但如何更经济、更有效发挥中国在联合国维和行动中的作用，是我们面临的新课题。

[1] Kinloch-Pinat， Stephen.A UN legion[M].London： Routledge， 2004： 122-125.

[2] 赵磊，高心满.中国参与联合国维持和平行动的前沿问题[M].北京：时事出版社，2010：21.

[3] SMITH JOSHUA G， HOLT VICTORIA K， WILLIAM DURCH J.Enhancing the United Nations capacity to support post-conflict policing and the rule of law(Stimson center report No.63)[R].Washington DC： Henry L.Stimson Center，2007： xvi， 29.

[4] UN Secretary-General.Report of the panel on United Nations peace operations(Brahimi report)[R].2000： 126， 84-150.

[5] DURCH WILLIAM J， et al.The Brahimi report and the future of UN peace operations[M].Washington， DC： Henry L.Stimson Center， 2003： 81-82.

[6] United Nations General Assembly.Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their aspects[R]//Report of the special committee on peacekeeping.2003：83.

[7] UN Secretary-General.In larger freedom： towards development， security and human rights for all[R]//Report of the secretary genera.2005：6.

[8] 联合国欢迎西班牙意大利提供维和后备支持[EB/OL].(2007-01-14)[2017-07-11].http：//www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=6739.

[9] 安全理事会.第2185(2014)号决议[Z].2014：6.

[10] 孟娜，李建敏.国家主席习近平28日在纽约联合国总部出席联合国维和峰会并发表讲话[EB/OL].(2015-09-29)[2017-07-11].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/29/c_1116706308.htm.

[11] 联合国常备警力：10年对和平行动的快速援助[N].美通社非洲(英文版)，2017-06-01.

ResearchonStandingPoliceCapacityandConstructionontheChina’sStandbyFPU

WANG Xiaojing

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This essay explores UN’s rapid deployment mechanism， analyzes the founding and functions of UN SPC and puts forward three suggestions to develop China’s Standby FPU， including strengthening efforts to assess and predict the security of the hot spots， intensifying cooperation with UN SPC and setting up a national peacekeeping talent bank.

UN peacekeeping standby arrangement system; UN SPC; China’s Standby FPU; UN peacekeeping police

2017-10-16

2016年度国家社会科学基金重大项目“中国参与联合国维和行动战略选择研究”(16ZDA094)子课题“中国参与联合国维和行动的风险管控与安全治理”阶段性成果

王晓静(1980— )，女，河北宣化人，讲师。

D813.2

A

1008-2077(2017)11-0029-05

(责任编辑刘彦超)