《联合国维和警察防暴队政策指南》调整变化及对策分析

张广保

(公安部常备维和警队，山东 东营 257091)

●常备维和警队建设与发展专栏

主持人语：2015年9月28日，习近平主席在出席联合国维和峰会时作出庄严承诺：我国将率先组建常备成建制维和警队。目前，公安部常备维和警队已在山东东营完成组建，编配队员300余人，下设防暴一队、防暴二队。组建常备维和警队是中国为维护国际和平与安全，承担更大国际责任的重要举措。为推进常备维和警队的建设与发展，《武警学院学报》特开设“常备维和警队建设与发展专栏”，拟重点围绕常备维和警队选拔待命机制、能力素质构建、课程体系完善、培训派遣模式、面临风险挑战、甄选评估标准、政策指南变化、建立输出我方标准等专题推出相关学术论文。本期首批精选3篇，以飨读者。

本栏目特约主持人：武警学院胡建国副教授

《联合国维和警察防暴队政策指南》调整变化及对策分析

张广保

(公安部常备维和警队，山东 东营 257091)

分析2016年《联合国维和警察防暴队政策指南》修订背景及其主要调整变化，针对常备维和警队建设实际，提出加强学习培训、加强队员培养储备、加强维和任务期协调、积极开展多样化专业技能培训、提高信息收集和风险评估能力、依据《联合国维和警察防暴队政策指南》维护我方利益、积极培养国际事务人才等应对措施。

联合国；维和警察防暴队；政策指南；修订

自2015年起，联合国维和行动部启动《联合国维和警察防暴队政策指南》(以下简称《政策指南》)修订计划。经过反复调研论证，征求各成员国和各任务区意见，新《政策指南》于2016年修订完毕，并于2017年1月1日生效。新《政策指南》在防暴队定义、核心职能、组织架构等方面作出了新调整，在专业技能、情报收集研判、奖惩机制等方面增加了新要求[1]，这意味着维和警察防暴队尤其是常备维和警队的维和工作将面临新的挑战和考验。在严峻复杂的国际关系博弈中，如何变挑战为机遇，既能完成联合国赋予的维和任务、展现大国担当，又能维护我方利益、确保自身安全，成为摆在常备维和警队面前的一项重要而紧迫的任务。基于此，笔者结合常备维和警队实际，就《政策指南》调整变化与应对措施谈几点认识和建议。

一、《政策指南》修订的主要背景

2009年修订的《政策指南》自2010年3月生效以来，在指导防暴队能力建设、执行任务、管理保障等方面发挥了重要作用。然而，随着维和形势的快速发展、任务区安全形势的不断变化特别是行动需求的大量增加，对防暴队提出新的更高要求，亟须重新修订《政策指南》。综合分析，此次修订主要基于以下几方面背景：

(一)防暴队派遣数量与面临威胁呈同步上升趋势

近年来针对防暴队的不对称威胁数量和规模不断扩大，与此同时，授权派遣和实际派遣的防暴队数量大幅增加。截至2016年11月，联合国已经授权66支防暴队，共9 650人，实际派遣58支防暴队，共8 520人。无论是派遣数量还是规模，相比之前均有较大幅度增长。但是，随着各任务区敌对双方冲突的加剧以及国际恐怖主义活动的日益猖獗，维和人员面临的安全形势更为严峻和复杂，针对维和人员甚至专门针对防暴队的袭击事件时有发生。这就要求防暴队必须提高应对严峻复杂局势的能力，确保自身安全。

(二)任务区平民保护及多方面专业职能的实际需求

1994年卢旺达大屠杀和1995年波斯尼亚大屠杀期间，因联合国未能采取有效措施，导致数百万平民被屠杀，受到国际舆论的强烈谴责。为此，1999年联合国安理会通过1894号决议，将保护平民作为联合国维和行动的重要职责，要求维和行动为“面临遭受直接袭击的平民”提供保护[2]。但不少派遣国认为，保护平民的主要责任应由冲突国政府承担，若由联合国维和力量独自承担，需要取得多方面支持。因此，2009年修订的《政策指南》并未将平民保护正式纳入防暴队职责。在平民保护呼声日渐强烈背景下，联合国提出将保护平民作为防暴队的核心职能之一，并要求防暴队职能由比较单纯的公共秩序维护向警卫、特警、刑侦、社区警务等方面拓展。这对防暴队的专业技能提出新的要求。

(三)针对联合国维和行动的专项评估提议

2015年《联合国和平行动专题高级别独立小组报告》指出，防暴队派遣前准备和任务区行动能力“需要提高”，以确保防暴队达到部署要求，符合任务需要并遵守有关政策标准。同时，2016年出台的《关于联合国维和行动部警察司功能、架构和能力的外部评估报告》提出十条建议，其中指出警察司及各成员国对防暴队管理模式进行综合性审议和修改是“极度迫切的”，主要内容包括派遣模式、任务区影响职能发挥的因素、《政策指南》在任务区的实际应用、队伍管理和行动的机动性以及提供装备的能力。

(四)联合国维和行动上层政策修订

近年来，联合国对维和行动和警察相关规范性文件进行了系统的审议和修改。2014年制定的联合国维和警察政策指南，以及随后修订的警察能力建设和发展政策指南、行动政策指南、警察指挥和管理政策指南，对维和警察的政策、队伍建设、行动指挥、日常管理等作出了细致规定[3]。为保持与上述文件政策的一致性，需要在第三层面，也就是防暴队层面审议和修改相关政策规定。

(五)防暴队行动面临的实际困难和挑战需要加以解决

防暴队面临的困难和挑战主要有：目前8个派驻有防暴队的任务区中只有3个英语任务区，其余5个均为法语任务区，法语队伍缺口较大；一般防暴队部署时间需要6至8个月，快速部署能力不足；在任务区的防暴队行动待命能力和指挥能力欠缺，遇到突发大规模事件时，无法正确有效地指挥协调和处置；派遣前培训内容不完善，针对任务区实际不够；自我维持装备差，对防暴队行动能力和队员生活均有影响；女性队员占比仅为6.6%，离联合国确定的20%的目标差距较大。以上情况均需要积极予以应对，以逐步提高防暴队的行动能力。

(六)维和人员违纪事件频发对纪律管理提出新要求

近年来，联合国维和人员违纪事件尤其是性剥削、性虐待问题频繁发生，引发很大负面舆论[4]。2015年共有69名、2016年共有103名联合国人员因性剥削、性虐待问题受到指控，分别涉及联合国10个和12个任务区，引发联合国高层震动。2016年3月，联合国安理会通过7643号决议，进一步强化了对性剥削、性虐待的零容忍政策，特别是强化了预防、报告、强制执行和补救措施。同时，少数防暴队因武力使用不当、擅自行动或发生安全事故等问题受到处理，甚至被整体遣返。防暴队作为联合国维和力量的重要组成部分，必须采取有效措施防范违纪事件和各类事故的发生。

二、《政策指南》主要调整变化

作为指导维和警察防暴队包括常备维和警队工作的最新纲领性文件，新《政策指南》以强化防暴队行动能力为中心，以提高防暴队工作效率为根本目的，从目的意义、工作形势、基本原理、组织结构、指挥控制与协调、武力使用、培训甄选、装备核查等方面对防暴队工作作了详尽规定，主要调整变化有以下几个方面：

(一)重新定义防暴队概念

《政策指南》对防暴队定义、人员规模和执行任务期限作出新的规定。一是防暴队被定义为行动一致、武装机动的专业成建制警察队伍，为联合国行动提供安全支持，确保联合国人员和财产安全，参与平民保护，支持需要成建制队伍的警察行动。增加了“专业性”和“武装性”，指出了新形势下防暴队的鲜明特点。二是人员规模进一步扩大，指出防暴队包括行动指挥、后勤支持和行动力量三部分，要求每支队伍的最低人员数量为160人，最少设置4个战斗分队，每个战斗分队由32名队员组成。在160人的防暴队中行动人员数量增加为135人，超过160人的按85%的比例计算行动人员数量。三是延长了任务期限，由原来的建议6至12个月，调整为1年至1年半。

(二)调整防暴队核心职能

《政策指南》将防暴队原来的三项核心职能，即公共秩序维护、保护联合国人员和设施安全、支持警察高危行动，调整为保护联合国人员和财产安全、平民保护、支持需要成建制反应的警察行动。总体上突出了联合国人员和财产安全，并着重对平民保护的具体要求进行了详细阐述，同时将原来的公共秩序维护贯穿于以上三项核心职能之中。为确保防暴队行动能力不受影响，《政策指南》专门提出除防暴队作为专门警卫力量部署以外，不再承担固定哨位执勤任务，包括驻在国监狱或看守场所警戒任务。

(三)增加防暴队专业技能要求

《政策指南》要求防暴队整体或者部分具备特殊专长或者专业能力。一是提议具备包括但不限于警犬、近身护卫、犯罪分析、法医、刑事侦查、特警、警卫、水警等专业能力。二是如果任务区工作语言不是英语，建议防暴队至少有50%的指挥人员能够使用任务区语言进行交流，同时其他指挥人员能够熟练使用英语。三是鉴于女性在防暴队各项勤务、社区警务以及在促进性别平等工作中的重要作用，希望防暴队能够提高女性比例，提倡在防暴队中建立一支女子分队。

(四)强调情报信息收集和安全风险评估

《政策指南》认为，可靠的情报信息以及利用从联合国其他相关部门获取的信息进行的安全风险评估，是防暴队履行职能的基础。一是明确联合国人权部门或特派团联合分析中心等部门所掌握情况应作为防暴队信息的重要来源渠道；二是明确将行动局势、可预见情形以及风险评估作为工作的重要组成部分；三是明确将情报收集、评估和分析列为防暴队任务，并要求及时共享信息。

(五)加强队伍指挥的统一和协调

《政策指南》对防暴办人员设置、防暴队的拆分、与派遣国协调等问题进行规范。一是要求2名防暴办工作人员对应1支防暴队，并提升了防暴办工作人员素质要求。二是考虑到对队伍的指挥控制、人员管理以及后勤支持的不利影响，防暴队一般不进行拆分部署。特殊情况下部署时，分散部署人员不得低于一个分队，时间不得超过3个月。三是明确指出防暴队在任务区期间不得接受派遣国与联合国政策相悖或者影响特派团授权任务执行的指令，派遣国的后续指令应通过联合国总部进行协调。

(六)提升队伍的培训要求

《政策指南》对派遣前培训和任务区培训提出了更高的标准化和实战化要求。一是明确了派遣前培训的标准化要求，主要包括警务战术和技能、公共秩序维护、低致命武器及常规武器使用、行为标准、人权和人道主义法等五个方面。二是加大了任务区检查评估力度。防暴办每月对防暴队进行行动能力检查，对枪支、弹药、人群骚乱控制和其他特种装备以及对防暴队队员的行动能力进行评估，以确保防暴队随时处于良好待命状态。三是要求加强与任务区军事部门的联合演练，将与军事部门联合开展的人群控制演练作为常态化训练内容，以确保防暴队的行动待命能力。

(七)增加奖励补偿和惩处机制

《政策指南》根据防暴队实际工作要求，增加了奖励补偿机制和惩处机制。一是对执行维和任务没有限制的队伍，以及在特殊和持续风险下表现良好的队伍，进行额外补偿。二是对于极度稀缺的防暴队核心职能能力，比如快速部署能力等，联合国考虑给予专门补偿。三是因违反联合国纪律要求被遣返回国的维和人员，将不予以补贴发放，已发放的，自违反纪律之日起追回。

三、《政策指南》调整的应对措施

(一)加强《政策指南》学习培训

新《政策指南》对维和警察防暴队尤其是常备警队能力建设、遂行维和任务具有很强的指导意义，亟须通过召开研讨会、举办培训班、与国外同行交流等形式，加强对《政策指南》的学习培训。在培训过程中，要通过新旧《政策指南》对比、任务区案例研究、突发事件处置推演等方式，重点加强各级指挥员对防暴队组织指挥、平民保护、武力使用等关键内容的研讨，加深对《政策指南》的理解掌握，提高实际运用能力，打牢遂行维和任务的政策理论基础。在深刻理解和掌握联合国规则基础上，以更加灵活的方式应对任务区实地不断变化的需求，将是下步提升我维和能力和水平的主要发力点和落脚点。

(二)加强队员培养储备

《政策指南》规定防暴队人员总数将增加至160人，其中行动人员增加至135人。目前常备维和警队两支防暴队均为150人，在干部转业和士官考学、复退等因素影响下，面临着人员不足的问题，应提前着手增加队员储备，确保有足够人员参加联合国甄选和等级待命。同时，根据《政策指南》对任务区工作语言提出的新要求，法语、西班牙语和阿拉伯语等语种队员需求也相应增加。当前联合国任务区多数为法语任务区，且英语任务区在逐步裁撤。在多数法语任务区，日常交流和书面沟通均为法语，法语队员缺乏将直接导致队伍无法派遣以及维和任务无法完成。因此，相关语言队员的招收、培训和甄选考核工作应配套跟进。此外，联合国积极倡导性别平等，加之防暴队核心职能调整，特别是平民保护职能的强化，意味着下一步防暴队在任务区将会承担人身搜查、社区警务等勤务，必须要求有女性队员参与执勤，为此还应相应增加女队员比重。可考虑在防暴队内建立一支女子分队或者女子小队，承担与驻在国妇女相关的特殊勤务。这将对展现中国警察及中国女性警察良好形象，增强驻在国妇女信心，促进性别平等，产生良好的促进作用。

(三)加强维和任务期协调

《政策指南》将防暴队任务期限延长为1年至1年半，这与常备维和警队“快进快出”的部署模式有较大出入。与一般维和防暴队相比，常备维和警队所担负任务更为危险、艰巨、复杂，任务期过长对遂行维和勤务和队伍管理教育将带来较大压力。建议立足警队“常备应急”特点，进一步加强与联合国的沟通协调，保留最长8个月任务期限。

(四)积极开展多样化专业技能培训

新《政策指南》提议防暴队新增警犬、近身护卫、犯罪分析、法医、调查、特警、警卫、水警等专业技能。结合警队现有专业人才实际，在第二批赴维和警察培训中心参训队员中选拔骨干组建特警分队和刑侦、社区警务小组，加强相应科目理论和技能培训，配备特警、刑侦和社区警务装备，在联合国甄选评估中设置相应演练科目，充分展现常备维和警队新的职能特点。在此基础上，通过邀请特警专业骨干指导训练、选派刑侦专业队员到公安机关刑侦部门跟班见习、选派队员到公安机关开展社区警务实习等方式，提高特警、刑侦和社区警务技能水平，打造常备警队专业技能特色品牌。2015年，习近平主席在联合国总部出席维和峰会时指出：中国将在今后5年，为各国培训2 000名维和人员。积极开展多样化专业技能培训，也是为驻在国开展警务技能培训，提高驻在国警察执法能力和维和能力的基础。

(五)提高信息收集和风险评估能力

在当前日趋复杂的维和形势下，《政策指南》将情报信息收集列为防暴队重要职责，这不仅是防暴队完成任务的重要支撑，也是维护自身安全的重要保证。公安部可协调外交部及其驻外使馆、解放军及其维和部队等机构，建立维和任务区信息研判机制，加强信息共享，准确有效开展风险评估。同时，加强常备维和警队情报队伍建设，开展海外维和情报收集培训，提高自主开展情报信息收集研判能力，运用新媒体和信息化手段构建信息收集网，提高遂行各类勤务和自身安全防范预警水平，确保警队安全。进驻任务区遂行维和任务后，注重调动任务区有利资源，建立任务区“军警民-使馆”联动机制，树立一盘棋思想，在信息共享、安全风险评估等方面走出一条新路。任务区的不少中资企业已经在当地多年，多数已经建立信息网以及风险评估和预警机制，常备维和警队要注重加强与其合作交流。在信息收集方面，利用其接触面广、身份方便的优势帮助防暴队开展工作；在安全保障方面，可在联合国规则大框架下，创造性地介入我重大利益保护，适时为其提供安全服务，并促进其自身安全保障能力提高。

(六)依据《政策指南》维护我方利益

2015年下半年，我第三支赴利比里亚维和警察防暴队遂行维和任务期间，联合国维和警察系统通过各任务区防暴办征求对于原《政策指南》的意见建议。我防暴队就增加信息收集规定、加强军警联合勤务演练、减少承担固定哨位勤务、避免防暴队拆分、提高防暴队快速反应能力等问题提出具体建议并阐述相关理由，得到联利团防暴办认可，并被联利团反馈到联合国总部。从新《政策指南》调整变化看，相关意见建议均得到采纳。实践证明，充分把握我国在维和行动领域的话语权，主动争取有利政策具有很强的现实意义。建议在下步派遣前考察谈判和任务区实际工作磋商过程中，充分运用新《政策指南》争取我方权益，比如对一些超出防暴队职责能力范围的高危勤务、拆分防暴队进行的部署、在安全风险较高地区的定点驻守等勤务予以拒绝，维护防暴队的安全和利益。

(七)积极培养国际事务人才

尽管中国是安理会常任理事国和支持联合国维和事务的中坚力量，但在维和事务中的实际话语权远落后于美国、英国、法国等国。中国维和话语权不足问题不仅影响了中国的国家利益，也不利于联合国及维和事业的长远发展[5]。目前，联合国系统中的中国人数量只占整体职员数量的1.09%，其中仅10人左右达到高级级别。与其他安理会大国相比，中国在联合国任职人数最少，甚至落后于印度、巴基斯坦等传统人才输出大国。之所以出现这一状况，固然与联合国现有制度格局难以打破、联合国还缺乏足够的意识和准备欢迎中国在维和事务各层面发挥更大作用等联合国方面原因有关，但主要是因为我们缺乏相关制度设计、不熟悉联合国制度规则、缺乏专业人才。因此，我国要积极着手培养国际公务员队伍，形成梯次结构，既要注重数量，还要讲求派出人员的素养和经验。目前，我国参加过维和任务的警察已经超过2 500人，成为中国警察国际合作事务的主力军。可充分利用常备维和警队、维和警察防暴队、民事警队等平台，积极培养选拔思想政治坚定、业务素质过硬、国际工作经验丰富、外语能力突出的人员，派遣其到联合国、国际刑警组织等机构任职，扩展其国际视野，提高其专业素质，进而促进中国维和事业和公安国际合作事业长远发展。

[1] 联合国维和警察防暴队政策指南[Z].2017.

[2] 中国联合国协会.联合国70年：成就与挑战[M].北京：世界知识出版社，2015.

[3] Report of the high-level independent panel on United Nations peace operations[R].2015.

[4] 秘书长关于联合国警察的报告：A/66/615[R].2011.

[5] 何银.联合国维和事务与中国维和话语权建设[J].世界政治与经济，2016(11):40.

AnalysisofChangesandSuggestionsonPolicyofFormedPoliceUnitsinUnitedNationsPeacekeepingOperations

ZHANG Guangbao

(StandbyPeacekeepingPoliceForceofMPS，Dongying，ShandongProvince257091，China)

Based on the reason why thePolicyofFormedPoliceUnitsinUnitedNationsPeacekeepingOperationswas reviewed in 2016， this essay analyzes the main changes in comparison with 2009 edition.Based on current situation， feasible suggestions have been forward for the construction of China’s Standby Peacekeeping Police Force， including stepping up efforts to train more peacekeeping officers， coordinate the periods of peacekeeping mission， provide various specialized skill training， build up officer’s capability to collect information and assess risks， safeguard China’s interests in accordance with the policy， take initiative to cultivate talents for international affairs.

United Nations; FPU; policy; review

2017-10-16

2016年度国家社会科学基金重大项目“中国参与联合国维和行动战略选择研究”(16ZDA094)子课题“中国参与联合国维和行动的风险管控与安全治理”阶段性成果

张广保(1974— )，男，山东临沂人，公安部常备维和警队队长。

D813.2

A

1008-2077(2017)11-0018-05

(责任编辑刘彦超)