管理责任视域下基层干部工作倦怠审视

马正立

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

管理责任视域下基层干部工作倦怠审视

马正立

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

公共人事管理活动的展开是根据公共人事管理所要承担和实现的责任来选择和构建的一种机制，依靠这种机制的选择和作用的发挥来构建和维系“特定的”人事关系，实现其生产性与合人性的统一。人事关系的动态平衡程度决定基层干部自身诉求的满足程度，进而影响其工作动力，而动力被激发程度直接决定基层干部的工作状态，进而影响所在部门的效率和政府服务的质量。然而，近些年我国基层干部的高工作倦怠度的现状表明公共人事管理存在诸多方面的责任缺失，所以，改革我国公共人事管理机制，保障公共人事管理责任的实现是当务之急。

公共部门；人事管理责任；基层干部；工作倦怠

中华人民共和国人力资源与社会保障部2013年公布的数字显示，我国基层干部队伍科级以下干部占90%，其中，县以下机关工作的占60%。基层干部作为国家各项方针政策的直接实践者，他们的工作状态直接影响公共部门的工作效率及政府的服务质量。公共人事管理责任的实现可以保障基层干部利益诉求的满足，提高他们的工作动力，实现组织效率。但是，由于各种原因目前我国有些地方基层干部倦怠、基层部门人事管理责任缺失，因此，需要针对基层干部工作倦怠以及基层部门人事管理责任的缺失，采取一定的措施，完善公共人事管理机制，保障公共人事管理责任的实现。

一、公共人事管理责任与基层干部工作动力

公共人事管理的任务是通过机制建立一种特定的人事关系来满足生产性（效率）和合人性（人的本体诉求）的统一，机制选择的基础是公共人事管理所要承担的责任。公共人事管理实践过程便是基于责任的选择、构建和动态维系“特定的”人事关系，这种人事关系的实现程度决定基层干部利益的实现程度，进而影响其工作动力，基层干部的工作动力被激发程度直接影响其工作状态。

1.公共人事管理与公共人事管理责任。管理源于责任，管理实践过程就是不断追求并实现责任的过程。作为公共部门管理重要组成部分的公共人事管理也要明确自身责任，并以此指导公共人事管理实践的展开。公共人事管理责任不是凭空产生的，而是根源于公共人事管理活动中的各种关系，即“人与事”的各种关系——人和事的关系、人和人的关系、事与事的关系。这种“用人以治事”关系的正确处理与恰当管理，力求做到人事相宜的结果，正是公共人事管理的目标。公共人事管理活动的主要任务是通过选择、构建和动态维系公共部门中“特定的”人事关系来满足人、组织和社会的需要，这种关系的选择必须实现生产性（组织效率）和合人性的有机统一。公共人事管理的展开基础是通过机制来构建这种统一性，机制选择的基础是公共人事管理所要承担和实现的责任。公共人事管理的实践过程是基于责任的履行来动态维系这种“特定的”人事关系，并通过此实施基层干部的录用、晋升、培训、激励、保障等方面的管理，即依靠公共部门的人事管理机制的选择和作用的发挥进行规划管理，使每个基层干部在实现自身诉求与价值的同时，完成其在公共部门中所应从事的任务并发挥自身最大限度的潜能。公共部门中的人事管理实践实际承载多重责任，即追求社会进步、组织自身的效率和组织中人的全面发展。具体来说，作为社会重要的组成部分的公共部门要发挥一定的社会功能（组织本体性决定的），尽可能为全体社会成员谋取福利的最优化，实现最大多数人的最大幸福。社会责任实现需要公共部门维持自身生存和发展，保障公共人事管理效率（以最有效的方式对资源加以配置和利用），持续不断地为社会提供制度与人才保障。同时，公共部门的发展离不开人——社会实践和管理的主体，公共部门要为组织中人的生存与发展提供应有的保障，满足基本利益诉求，提升可行能力，即为其享受有价值的生活、选择实现有价值生活的实践提供应有的机会保障。可以说，公共人事管理对组织中人的责任的实现可以推动组织的发展，进一步实现社会责任，而社会的发展又为组织和组织中人的发展提供更大的空间。公共人事管理责任实践过程要同时考虑社会、公共部门以及部门中的人这些要素。在追求组织效率的同时满足组织中人的利益需求的内部责任，在追求组织发展的同时兼顾对社会贡献的外部责任，这些责任要在同一个平面上，通过公共人事管理来平衡相互间关系，实现内外责任的有机统一。

2.公共人事管理责任实现与基层干部工作动力提升。人的劳动目的和组织最初的产生都是为了满足人的需要和价值的实现，这是公共人事管理所要承担的基本责任。公共部门要为基层干部的生存与发展提供应有保障，满足利益诉求，并提供实现价值的机会；同时，公共部门工作的有效开展离不开基层干部相应的工作动力，工作动力的形成既与基层干部主观价值有关，也取决于基层干部在组织中自身利益的满足程度和价值的实现程度。公共人事管理的展开需要根据所应承担的责任来选择和构建一定的机制，通过这种机制的作用发挥及其不断平衡，来动态满足干部的各种利益诉求。因此，公共人事管理责任的履行程度决定了干部自身利益与价值的实现程度，进而影响其工作动力，动力被激发程度直接决定了干部在部门中的工作状态，从而影响公共部门效率和发展的实现程度，反过来又决定工作在其中的干部自身发展程度。公共人事管理责任的实现可以为干部提供一定的工作动力保障，使他们的潜能和工作热情充分发挥出来，并处于一个良好的工作状态，从而提高工作质量。只有充分发挥自身才能和价值的劳动，干部才会感到这种劳动是一种幸福，并在其中表现出创造性的价值，认为这是对自身才能的肯定、对自身价值的认同，工作动力才会被激发，产生持续的工作热情，进而提高工作效率，推动公共部门发展。干部利益的实现是建立在所在公共部门发展基础之上的，只有公共部门效率不断提高并获得发展，才有一定的能力来解决干部个人利益问题。公共人事管理在动态的构建和维系人事关系的过程中不断录用、开发、维系和使用人，在这个过程中伴随着相应责任的实现，使最初的责任得以履行。在公共人事管理实践过程中，公共部门在保证干部各方面诉求实现的同时，还可以保障公共部门自身承担的社会责任得以高效完成。公共部门需要承担的社会责任在这个过程中具体落实到每个干部工作岗位上，干部的工作岗位大体分为决策岗位和执行岗位。不同岗位所承担的责任和义务不同，公共人事管理任务是激发每个岗位成员的工作动力，保障每个岗位责任高效实现工作目标。作为承担公共服务职责的公务人员，他们的工作热情直接影响公共部门的服务质量和工作效率，以公共人事管理责任为基础来选择和维系的“特定的”人事关系，可以保障各个岗位干部的诉求，使其拥有持续的工作热情，进而贡献智慧与能力，推动公共部门在社会中实现更大发展，更好实现公共部门的社会责任。

二、我国基层干部工作倦怠与人事管理责任缺失

由于当前基层公共部门人事管理活动中录用、晋升、培训、考核、激励和组织文化等方面责任未能很好履行，导致我国基层干部群体高工作倦怠度普遍并持续存在，影响自身发展和组织效率。

1.录用和晋升责任缺失与工作倦怠形成。从我国基层干部工作倦怠现状可以分析出基层干部工作年龄与工作量的不匹配以及学历、能力、资历与工作要求的不匹配现象普遍存在。个人与工作匹配责任缺失导致基层干部工作倦怠持续存在。我国基层公共部门在人员录用及晋升过程中要为每个职位选到合适的人，使符合条件的干部晋升到一定职位，并在合适的岗位上充分发挥自身作用，但这一目的有的并未完成。结果会出现一部分干部很难胜任自身工作，相比之下，另一部分基层干部工作经验积累超过自身工作要求，但价值实现不足，工作倦怠现象存在。我国基层公共部门未能很好履行基层干部职业发展方面责任，包括工作安全度、工作提升、自身发展机会等；同时，未能保证晋升制度走向公平与绩效导向。由于基层公共部门机构设置层次较低，领导职务编制少，“一元化”的晋升途径造成相当一部分人员直到退休还是科员。晋升依据的不清晰，晋升方法和程序的不明确，晋升渠道的不顺畅导致诸多“二线干部”和“天花板干部”出现，这部分群体参加工作时间较长，基层干部队伍的升迁并非简单的线性递增，随着年龄增长会出现“职业高原”现象，面对如何实现人生规划的困惑以及重复性的工作，兴趣和激情极度缺失，工作效率降低，影响工作目标的实现。

2.培训责任缺失与工作倦怠形成。我国公共部门在人员培训方面责任缺失导致基层干部工作倦怠现象普遍存在。面对社会环境快速变化，组织自身要不断发展，基层干部也要不断更新知识、完善自己、保证胜任本职工作，培训可以保证基层干部自身诉求与组织整体发展二者有机统一。然而，我国基层公共部门人员培训方面责任履行不足，包括培训机制不完善，培训活动较少，培训内容单一、方式简单机械，培训的全面性、针对性和时效性未能保证，从而未能实现为组织发展提供持续人力资源保障责任；同时，基层干部能力未获得提高，发展机会少，难以走出职业困境。我国基层公共部门并未针对不同岗位基层干部，在其进入工作岗位的不同阶段，进行目的性的多方面培训，未能有效提升基层干部业务能力。由于缺少全方位培养，导致其认知和思维没有得到很好锻炼，潜能无法被激发，价值、信念和理想无法充分实现，服务质量较低，组织效率很难实现。尤其是刚进入工作岗位的基层干部，缺乏经验，卓有成效地完成各项工作还需要进一步的锻炼；加之，基层干部需要承担各个方面烦琐的事务性工作，培训方面责任缺失导致相应资源缺乏，自我价值实现的追求与业务知识匮乏所造成的压力之间存在着矛盾，工作倦怠持续存在，影响工作效率。

3.考核责任缺失与工作倦怠形成。公共人事管理考核责任缺失使基层干部产生工作倦怠，阻碍组织效率提高。客观公正的考核及评价可以使组织对基层干部价值和贡献做出公平的衡量，通过得到组织应有的认可和尊重以及组织对自身工作能力的肯定，基层干部心理预期得到满足，从而对组织产生一定的归属感和依赖感。对基层干部工作行为和工作结果符合职位要求进行考核，基于考核结果来实现对基层干部的激励，可以保证其有持续的工作动力。我国基层公共部门考核机制的不完善使人员考核方面的责任缺失凸显，主要表现在：未形成与工作实际相统一的考核运行机制，考核运行过程问题迭出；未建立完善的考核制度体系，考核规章和制度存在不合理性；考核过程缺乏透明性，考核公平性很难保证；考核内容单一，考核指标与办法不明确，缺乏公正的考核方式；考核差距不明显，考核结果没能与激励机制紧密挂钩。基层干部从事执行性工作，长期从事简单重复性的工作任务使其产生枯燥感，加之，缺乏科学性的考核机制，无法区分工作量的大小和工作质量的高低，使基层干部感到无法获得组织的认可和尊重，归属感丧失，同时，考核过程过度依赖上级主观判断，缺乏完善考核指标来激励他们，工作倦怠度相对较高。

4.激励责任缺失与工作倦怠形成。我国当前激励制度的不科学和未实现与基层干部工作量的匹配，导致部分基层干部工作方向不明确，容易被琐事牵绊，无形中造成成就感和上进心的缺乏，缺少工作动机和参与感，工作欲望很难被唤醒。由于缺乏一定的晋升激励，加上其他激励措施的不足，这就造成他们对工作的兴趣和激情削减，重复性工作使他们变得麻木，常以消极态度对待服务对象。我国基层公共部门激励体系仍采用传统方式，不能体现基层干部工作量的大小与工作结果的好坏，使不公平感产生，进一步增加倦怠度。我国基层部门人事激励方面责任缺失还表现在缺乏薪酬合理性，包括薪酬过程和薪酬结果的公平合理。个人对薪酬合理性的认可程度将会对工作积极性产生重大影响。我国基层干部薪酬一般依据工作年限和职位高低来衡量，未能体现工作量大小，基层干部对薪酬合理性的怀疑导致工作倦怠产生。当他们认为现有制度使得自己的所得无法与自己的能力、经验以及工作的投入成正比，或者认为自己的投入产出率低于其他基层干部，或低于社会其他相似工作时，不满情绪便产生，导致消极怠工，对本职工作失去热情，工作效率降低。

5.组织文化缺失与工作倦怠形成。基层公共部门的理性和非人格化，要求工作人员严格遵守规范和命令，导致基层干部的行为趋于僵化，缺少弹性和应变能力，活力和创造性受到抑制，工作倦怠不可避免持续存在。公共部门需要创造和谐的组织文化氛围、对基层干部进行情感关怀，使基层干部心情舒畅，增强组织凝聚力，使基层干部个人的价值观念和组织的价值观念相匹配，有利于提高其工作效率。我国公共人事管理这方面责任履行不足，未能在组织文化建设、营造和谐工作氛围、实现有效沟通、提升基层干部价值感等方面加强管理。基层公共部门组织文化缺失抑制了基层干部的独立自主性，同时，基层干部缺少一定的话语权、表达意见的机会以及社会和媒体的关注，价值感缺失。尤其是科员或办事员，他们从事执行性工作，缺乏工作自主性，刚性的重复工作使其更易倦怠。由于资历浅，未被赋予很高的话语权，感到自己的意见想法被忽视，价值实现不足，加之，他们是众多烦琐的具体事务工作的直接操办者，所感受到的压力是最大的，任务也是最繁重的，如果缺失组织文化来弥补，高倦怠度就会持续存在。

三、人事管理责任完善与基层干部工作倦怠的消解

基于当前我国基层部门人事管理责任的缺失，不断完善其各方面的责任，满足基层干部的利益诉求，消解工作倦怠，保证各个岗位上的基层干部责任的有效履行，从而提高公共部门效率，提升政府服务质量。

1.录用和晋升责任完善与基层干部工作倦怠消解。基层公共部门的录用及晋升应按照德才兼备的标准，根据工作性质以及整体人员结构来实现人事匹配。在录用和晋升过程中，进行性格、知识、能力等各方面测试，保证基层干部年龄、学历、能力等和工作性质相匹配；建立基层干部自我认知评价体系，使基层干部明确自身角色，合理定位职业发展路线；指导基层干部制定自身的职业发展规划，使基层干部个体职业发展方向与基层公共部门职能紧密相连，从而能够在实现个人职业发展的同时促进部门长远发展。公共人事管理可以在不增加职务的前提下保障基层干部职业发展责任实现，通过增加现行基层干部级别总数设置来发挥级别晋升的激励作用。合理规划整体基层部门的工作发展渠道，避免年龄、学历断层现象出现。建立辞退机制，改进“能进不能出”的局面，扩大晋升空间，激起多数人的竞争意识。实现职位、指标、程序、结果公开，排除录用和晋升过程中论资排辈和各种歧视现象。完善流动机制，提高职业转移能力，增强工作丰富性，通过横向沟通，提供更多发展机会。

2.培训责任完善与基层干部工作倦怠消解。基层公共部门要对基层干部进行全面培训，满足他们长期从事程序化工作而未能实现自我提升的需要，保证在不断加大培训力度的同时满足基层干部基本培训诉求，实现二者统一。第一，创新培训机制，构建培训体系新框架。完善培训程序，合理培训过程，丰富培训方式。基层干部培训的展开应建立在对基层干部队伍的知识结构、年龄结构、素质结构、工作实际等相关信息充分了解和分析的基础上，并对培训各阶段的展开进行监督。第二，增强培训内容的全面性、实用性和针对性。不仅开展政治素质和专业素质培训，而且应该增加有助于提高基层干部心理保健和心理调适的培训课程。结合基层部门特点和基层干部个体差异，根据基层干部的不同层次不同阶段需求制定相应培训计划。按照不同培训目标与标准评判培训实际效果，在此基础上计划下一阶段培训任务。第三，优化培训机构，包括培训的主管机构和承担实施各项培训任务的教学机构。实行购买培训，由劳动部门根据市场预测，或通过招标方式选择培训单位，对培训服务可作相应限定，以增强培训效果，保证政府的有效监控。

3.考核责任完善与基层干部工作倦怠消解。完善基层公共部门人事考核方面责任，使考核过程具体化、标准化、公平化，防止人情网络渗透。第一，不断补充基层干部的职位说明书内容，依据基层部门的工作性质，明确岗位责任和义务，为考核公平性提供依据；增强考核标准的针对性，着重工作业务能力和服务态度方面考核；根据基层干部的职务层次制定体现职务特点的考核方案，保证同级、同职务基层干部考核中的可比性。第二，继续采用定性和定量相结合的方式，突出绩效考核重要性，细化考核指标体系，着重考核岗位职责的履行、工作业绩等方面。由于基层干部是直接面向社会承担服务的，应加大日常工作执行情况的考核力度。第三，要把组织评价与公众评价结合起来，在此基础上明确公众评价在不同性质、不同职位基层干部中所发挥的影响力和对社会评价本身进行理性化处理，同时着重以上考核结果的运用，将其作为工资、奖励等评定的基础。

4.激励责任完善与基层干部工作倦怠消解。完善激励机制、增加激励手段，使短期激励和长期激励、物质激励和精神激励、外激励与内激励以及正负激励方式相结合；坚持激励公平性与民主性，克服激励缺位、激励虚悬、激励移位、激励缺位等功能异化现象，构建激励监督体系。实行灵活的激励管理，使激励不再是控制手段，而是基层干部自身主动进行能力提高的一种方式。培养基层干部使命感和服务意识，通过完善基层干部自我激励来促进激励机制创新，使激励导向与组织生存宗旨和目标相吻合。在普遍提高基层干部待遇水平基础上保证基层干部薪酬的公平性、合理性。一方面要明确基层干部薪酬制度的目标、原则，改革薪酬体系，构建基层干部薪酬制度新框架，调整开支结构，实施层级工资，完善基层干部权利保障机制，以法律的方式规范基层干部的工资、福利和保险，使薪酬制度更为规范化和合理性。另一方面完善薪酬机制，确立相关薪酬管理体制，调整决策和加薪程序，同时，建立专门承管机构和监督机构，进行定期调查和监督，保证基层干部薪酬的公平合理性。

5.组织文化建设与基层干部工作倦怠消解。基层公共部门应建立平等、人性化和沟通顺畅的和谐组织文化氛围。通过建立有效的“无缝沟通”机制，在横向上，加强各部门之间的交流与合作，开展部

门之间协同活动；在纵向上，缩短上下级互相间的心理距离，上级向下级提供工作的有关信息，还应经常深入基层了解工作情况，有效解决下级所反映的问题和遇到的困难。组织管理要公开化和信息化，让基层干部知晓组织管理现状、存在问题和发展方向与目标，同时，加强基层干部之间的交流与合作，增进了解与共识，形成开放的文化氛围［1］。实现人性化管理，突出基层干部的主体性，保证基层干部工作的独立自主性。处于执行岗位的基层干部是政府的窗口，应给予其独立性，使他们有效表达自身诉求，有的放矢地进行自我管理，提高其工作成就感，为自我实现和个人发展提供有效支点。作为在关键岗位上的科级干部，他们是领导者，要为这些岗位配备合适的人才，使其有能力充分考虑基层干部各项需求，为基层干部创造良好的工作条件和组织文化氛围，维系部门工作处于良好状态。公共人事管理只有保证以上各方面责任的实现，才会消解基层干部持续存在的工作倦怠，实现基层干部自身发展，同时促进部门效率的提高。

［1］陈辉.传统人事管理的价值缺失与重建——论传统人理管理向现代人事管理的转变［J］.中国行政管理，2010，（1）.

［责任编辑 王亚伟］

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A

1671-6701（2017）02-0049-05

2017-02-20

马正立（1989— ），女，黑龙江哈尔滨人，中共中央党校研究生院博士研究