社会保障号：小装备支撑大社保

■编译／张占力

社会保障号：小装备支撑大社保

■编译／张占力

拥有和使用社会保障号码（以下简称社保号码）成为大多数人日常生活不可或缺的一部分。尽管社保号码有着非常重要的规范性作用，但人们对其仍了解甚少。从其本源意义上讲，社保号码在各国之间具体构成有异，但都包含技术和法律层面的规范意义。概述之，社保号码有以下几个方面的作用：一是界定参保身份。每个参保人对应着唯一的社保号码，反之亦然；且依社保制度需要含有参保人性别、年龄、家庭住址甚至包括从事职业、家庭情况、健康状况等信息。在显示个人部分信息的同时，社保号码也成为参保人获得权益的凭证。二是社保制度不可或缺的法律工具。没有社保号码，整个社保体系将变得低效和混乱。但由于社保号码处于社保制度体系层次结构的底端，一直没有得到足够关注。三是社保号码在各国社保体系普遍存在，通过对其分析，不仅可以提炼出社保制度的一般理论，也能对国别、国际（如欧盟、国际劳工组织）作比较研究。

从法律视角看，社保号码是取得社保资格的依据。社保号码配置和社保登记作为两个相互关联的概念，在法律体系中通常被整合在一起，实际上二者应该严格区分。社保登记是从参保群体中识别出具体参保个人，是一个赋权的法律规范；而社保号码则是社保制度的一个技术环节，确保一个社保号码对应着唯一的参保人，是一个看似微小的技术装备。

一个看似微小的技术装备

各国社保号码格式千差万别，但以若干指标来衡量仍能有助于了解其运转机制。社保号码通常是一个较短的字符串，许多情况下不超过10个字符。这一简单、有限的字符序列却是一个重要的技术工具，能够统计和识别亿万参保人。

从数字到数字化。为更好地了解社保号码，有必要回顾信息技术之前的技术史。现代社保机构建立前，国家管理机关可以通过姓名、出生年月、籍贯等来区别个体。为何社保号码要采用“号码”而非因循旧制？这是因为较之于公民身份数据，社保号码有着独特而强大的技术功能。社保制度由于参保人员众多，印刷字符能够节约大量的物质材料。20世纪初期，这种节约很受技术手段有限的社保管理部门所欢迎。计算机技术之前，数据处理技术装置是唯一可得的工具。信息进入机器后被写到穿孔卡上，通过组合使每张卡片都代表着一位参保人信息。社保机构可以通过穿孔卡这种简单的方式储存大量信息。

“号码”从字面上易引起误导。有些国家社保号码是纯阿拉伯数字的排列（如法国社保号码，核心号码是13位，还有另外两位系统控制的数据），也有些国家则是数字和字母的组合（如英国社保号码，由9个字符组成，依次为2个字母，6个数字和1个字母，例如AB123456C）。字母书写系统由于有26个字母组成（A—Z），比十进记数系统（0—9）能够储存更多的内容。但字母也有不足之处，部分字母容易和数字混淆（如字母“O”和数字“0”）；穿孔卡由于只能由数字组成，字母需要进行二次转换为数字，使工作量更为繁重。

时至今日，伴随物质的丰富和技术的发展，节省存储数据的载体和物料（如计算机硬件）似乎已不足为虑，但操作和处理社保号码仍是一个艰巨的任务：支付医疗保险金、养老金以及社保申请的数据，通过社保卡到计算机终端，从一个服务器到另一个服务器，且数据被加密、解密、再加密循环往复多次。这些行为看似游离法律之外，仅涉及技术领域。但事实是，社保号码首先是一个法律指令，通过法律规范以便利于社保体系运转。

运算法则的特性。为何数字组合如此排列而非其他？这就涉及运算法则和系统化分析方法。运算法则指的是在有限的步骤内，以相同的顺序和方式执行一系列操作。就社保号码而言，即通过系统化操作，将数据转化为数字化格式，从而使参保人群更易管理，避免发生参保人员混淆不清的情况，且新分配的社保号码也不会和此前存有的社保号码重复。参保人员与社保号码一一对应，为高效社保管理打下基础。

对社保号码运算法则的选择，一定程度上反映出国家与公民之间关系的社会文化倾向。有些国家社保号码采用的算法涉及个人私人信息，这反映出公民对国家中立和社保号码安全的信任，法国最为典型。法国社保号码中的13位核心号码，依次分别包含了参保人的性别（1是男性，2是女性），出生年份（2位，100年后产生重复），出生月份（2位），出生城市（2位），出生区域（3位），出生登记证明（3位，超过1000人将给一个特殊的账户），参保人的个人信息一览无余。而另一些国家社保号码则没有多少实际内容意义，更像是一个随机组合的字符串，显示出公民对隐私、自由的崇尚和对国家的谨慎态度，以美国为代表。美国社保号码为9位数字，该号码依次分为三个部分：地区号（3位，参保人所在的州）、组号（2位，仅为了便于管理，把相同地区号下的社会保障号划分为更小的区段）和顺序号（4位，在每个组号下，顺序号是从0001到9999连续发放）。2011年以来，美国社会保障署发起“随机化”项目，进一步模糊社保号码中的地区信息。

带有安全属性的工具。运算法则不仅能确保社保号码生成和分配至相应参保人，更是预防错误和防范社保欺诈的重要工具。算法规则使每个社保号码可验证，可避免操作过程中的错误。社保号码在通过口头、书面、表格、柜台、信件、电子邮件等形式的使用中，都面临着管理性的抄录误差。尽管出现差错的比例较低，但考虑到参保人群的巨大量级，这种错误仍不容忽视。运算法则通过逻辑规律使每个社保号码具有可预测性，并能对其校验。如法国社保号码除13位核心数据外，还有另外两位系统控制的数据，类似“验证码”，这两位数据与13位核心数据相加必然是97的倍数；加拿大运算法则不同，但也遵循相似的检验，可以通过卢恩算法对社保号码进行验证。从个人权利和自由的角度来看，社保号码关联的参保人员个人身份信息是非常敏感的数据，公共部门或第三方机构可能在参保人不知情的情况下获取参保人信息并用于欺诈或犯罪活动，因而需要国家通过立法对数据化的参保人信息进行监控和保护。参保人信息匿名化是为保障信息安全被广泛采用的办法之一，这亦需要借助加密算法确保信息匿名的有效性。通过技术的力量，实现社保号码在保护参保人隐私与监控社保机构运转之间的平衡。

一个重要的规范性法律工具

社保号码最明显的规范性和法律意义在于社保登记。参保人通过社保登记，不仅取得具有唯一性的社保号码，法律也赋予其参与社保制度、被社保制度覆盖的权利，尤其是后者更能体现社保号码的规范性维度，界定社保体系的参保人，确保他们享有对应的社保权益，从而使社保体系运转有序。当然，社保号码的作用远不止此，它在追求社保扩面的终极目标，即实现全覆盖的征途上，也是至关重要的第一步。

社保制度的守门人。整个社保制度体系里，社保号码看似无足轻重，但实际运行中却处于枢纽地位。社保号码通过社保登记环节，发挥了类似守门人的角色，通过参保人的进入和退出机制，实现社保制度的有序运转。借助身份识别，社保登记与一系列社会权利的获取密不可分。社保经办部门利用社保号码，来决定是否对参保人发放相关社保权益，并保证待遇发放至指定受益人。对参保人而言，如没有社保号码，即使自己应该享有社保待遇也将难以获得，社保号码是享有社保权益的先决条件。因为社保号码关联的参保人信息可以确保参保人的资格条件，且社保号码也非独立，它与特定社保制度中享受资格的法律要件关联在一起。社保号码不仅可以使社保权益便捷可及，亦能使待遇依法发放，许多社保欺诈案件即是盗窃参保人身份而骗取社保待遇，从而损害参保当事人及社保制度的利益。总之，借助社保号码和社保登记，可以确保应该享受社保待遇者享受到待遇，也可以通过反复校验使参保人和社保号码一一对应，不会出现一个参保人用多个社保号码骗取社保待遇的情形，还可以成为减少操作错误和避免社保欺诈的重要工具，使整个社保制度更为安全可靠。

社保资金的控制阀。通过社保登记，确定相应社保参保人群，并依法给予相关社保待遇。社保号码成为区分社保制度内参保人和制度外非参保人的技术手段。社保资金来源多种多样，如国家出资、个人缴费、纳税、社会捐赠等，无论哪种模式，社保资金都是稀缺而有限的资源，不可能满足所有民众的需要。由此，社保号码不仅是身份识别的工具，也是控制和约束社保支出的重要手段。社保号码在确认社保制度受益人的同时，也成为社保制度的财务工具，可以衡量社保制度是否实现了全覆盖，监控社保制度如何运转，并借此能对社保机构运作进行定量分析以及定性分析，并能通过数据分析对参保人群作出较为精准的统计研究。

参保延续的重要工具。社保号码有助于在参保人不同的生命阶段、不同的经办机构之间实现制度覆盖的延续性。首先，社保号码可以实现一个制度内参保人不同生命阶段的参保连续。社保制度出现之初，即是为了平滑工人生命周期内的经济和社会危机，进而为雇主提供健康、稳定的劳动力，随着经济发展，社保覆盖人群不断扩大，目前发达国家的社保制度基本实现了覆盖全体国民的目标。社保登记确保个体不因自身条件的变化而影响持续的保护。一个制度内参保人从出生取得的社保号码，将一直延续到他求学、就业、失业、领取养老金等各个生命阶段，且不因参保人作为学生、雇员、自雇者、退休人员等身份的变化而改变。其次，碎片化社保制度内，社保号码可以实现参保人在不同机构之间协同。以医疗保险为例，参保人可能被不同的医疗机构或医疗制度内治疗，无论在公共社保经办机构、私人保险供应商、互助保险组织之间，参保人的医疗保险成本都可以通过同一个社保号码来体现。最后，统一的社保号码有助于参保人实现国家间、地区间的劳动力流动。几十年来，欧盟一直致力于提升社保信息的有效转移，以促进本地区劳动力的流动。实际操作中，国内不同地区之间的社保信息高效互通对养老金待遇计发至关重要。

社保号码存在不同的形式。除了唯一、永久性的社保号码外，也存在临时性的社保号码和社保登记制度。如加拿大临时居民可以申请一个以数字“9”开头、有失效期的临时性社保号码。此外，也有一个社保制度内的各个社保项目使用不同社保号码的情况。如法国家庭津贴和医疗保险分开登记，社保号码亦不同。临时性和多个社保号码的存在，虽有一定的优点，如参保人信息分散在不同的社保项目里，冒领社保待遇更为困难，对参保人信息的保护也更为有利。但也存在较多弊端，比如增加了社保经办负担和社保机构间社保信息交互的困难，进一步降低了制度透明度以及企业和参保人的社保可及性。

社保全球化的必由之路

社保制度全球化是现代社保制度的题中之意，也是国际劳工组织、国际社会保障协会等国际性组织不断追求的目标。建立参保人跨国间的身份认证机制有助于此目标的达成。尽管社保号码在建立和支持社保制度中的作用如此重要，但有关社会保护的主要国际劳工标准中对此并未涉及。国际劳工组织一系列的公约和建议书，如1952年《社会保障（最低标准）公约》（第102号）、1962年《社会保障同等待遇公约》（第118号）、1982年《维护社会保障权利公约》（第157号）和2012年《关于国家社会保护底线的建议书》（第 202号）等国际劳工标准的规定中，对社保号码和社保登记均没有提及。

从严格意义上讲，社保号码和社保登记是社保制度执行的一个环节，国际社会没有必要急于就此达成共识。但国际社会一旦要推行社保全球化，如何确保实施中的可操作性将是难以回避的重要问题。如不能准确界定参保人，那么人人享有社保待遇的愿景也将成为泡影；如不能准确界定参保人，且能够被每一个国家的社保制度所识别，那么有效和高效的社保全球化也是无根之木。对于尚未建立社保登记制度或社保制度尚未完善的国家，一个统一的社保号码制度将有利于参保人国内跨地区或跨国间的流动。目前仍有许多国家并不具备真正有效、高效、安全地进行社保登记的管理能力，但这些不足主要是社保号码和社保登记的执行问题，而不是因为工具本身的缺陷。

另外，对参保人信息安全和个人隐私仍要充分考虑。对参保人数据的保护，不仅是技术问题，也必须考虑到建立全球化社保参保数据库的道德困境，以防数据被用于犯罪或政治目的。目前，相关致力于全球化身份认证体系建设的工程正在推进甚至部分项目已经落地，国际标准规范也逐步确立，如银行系统采用的IBAN（国际银行账号）和BIC（银行识别码）。对于身份识别标准，目前也存在ISO/IEC 24703:2004信息技术参与者标识符，该标准规定了学习、教育和培训等领域参与者标识符的数据类型，可用于标识学习、教育和培训过程中的参与者。

实现社保身份识别全球化，也为公众了解社保号码的构造和运转提供了一个良好的契机。技术规范的标准化有助于达成这一目标，但囿于政治和社会环境，目前仍缺乏应有的透明度。对参保人识别和监控的技术应在社会最广泛讨论的基础上，并对相关方案利弊详尽比较之后加以确定，且一旦实施，务必保证项目最大限度的透明和安全。这一过程中，让尽可能多的参保人参与其中非常必要，让参保人了解自己日常中的技术规范是如何设计和运作的，才能更有效地享有社保权益；只有参保人深刻理解社保号码的含义和重要性，他们才可能更准确地理解社保制度运行机制。

(文献来自《国际社会保障评论》Paul-Anthelme Adèle，“The social security number: A small device underpinning big systems ”)■

译者单位:中国社科院世界社保研究中心