扶持发展特色产业 为打赢脱贫攻坚战提供坚实保障—— 河南产业扶贫实践的调研与思考

◎张亚忠

扶持发展特色产业 为打赢脱贫攻坚战提供坚实保障
—— 河南产业扶贫实践的调研与思考

◎张亚忠

产业扶贫是大规模脱贫的根本手段；缺乏产业支撑的脱贫难以持续。河南抓住国家实施扶贫攻坚规划等有利机遇，通过科技扶贫、企业贷款贴息、小额信贷扶贫、到户增收扶贫等手段，克服扶贫认识不足、资金投入不到位、规划不统一、贫困群体发展能力不足、产业人才匮乏、服务难跟上等问题，积极探索产业扶贫的新思路，并提出系列对策建议。

产业扶贫；脱贫攻坚战；河南实践；对策建议

河南是扶贫任务较重的省份之一。截至2015年底，全省有53个贫困县、6492个贫困村、430万农村贫困人口，贫困县占全省县级行政区划的近一半，农村贫困人口排在全国第3位。近年来,河南围绕大别山区、伏牛山区、太行深山区、黄河滩区“三山一滩”脱贫攻坚重点区域开展产业扶贫，不断加大财政扶贫资金投入，创新项目管理机制，围绕科技扶贫、企业贷款贴息、小额信贷扶贫、到户增收扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等产业扶贫项目，进行一系列实践和探索。

一、河南产业扶贫面临形势

一是国家为贫困地区的扶贫开发提供良好的政策环境与历史机遇。中央近年来做了一系列战略部署，召开了中央扶贫工作会议，启动实施了连片特困区域发展与扶贫开发攻坚规划，为推进新一轮扶贫攻坚提供了良好的政策环境和强大的内生动力。这为河南加快发展新型产业和提升特色经济规模，推进新农村建设，改善基础设施，提升生态文明建设水平等方面注入新的活力，也为推动贫困地区区域内生产力布局调整、产业结构优化升级、特色优势产业发展和城乡一体化提供了历史机遇。

二是产业扶贫将成为河南深化扶贫攻坚的重要内容。实现《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出的“两不愁、三保障”的奋斗目标，必须以贫困地区经济发展、建档立卡贫困人口收入增加为前提。始终坚持“三位一体”的大扶贫工作思路，即构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的大扶贫格局。新纲要明确把产业扶贫作为专项扶贫的一项重点工作，将发展特色优势产业作为重点工作任务之一。到2020年，初步建成特色支柱产业体系。十八大提出全面建成小康社会的目标，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，扶贫对象大幅减少，缩小收入分配差距。

三是需求结构升级为特色扶贫产业发展带来新机遇。近年来，河南随着城镇化进程的加快以及收入水平和消费水平的提高，人们的消费理念在不断变化，需求结构也逐渐升级，对绿色、有机、特色、优质农产品的需求呈稳定增长态势。总体上，这类农产品是供不应求，价格一路上扬。此外，人们对休闲旅游的需求与日俱增，生态游、乡村游越来越受欢迎，旅游市场不但潜力大，而且市场成长较快，尤其为原本经济落后但自然风景较好的边远山区带来了发展机遇。国家和河南也出台了一系列优惠政策，鼓励发展优质农产品和旅游业。

四是地区间产业转移步伐加快为扶贫产业发展带来新契机。沿海发达地区如“长三角”、“珠三角”等，受土地、能源、劳动力等生产要素的制约，不仅一批劳动密集型产业仍需拓展新的发展空间、开辟更广阔的市场，而且家电制造、汽车零部件等资本技术密集型产业的转移也在逐步增多，并呈现出规模大、集群化、速度快、动力强的特点。资金和产业纷纷向中西部地区转移，有利于河南贫困地区发挥后发优势、加快招商引资、提升发展层次。

五是贫困群众参与产业扶贫的积极性较高。目前，河南仍有400多万贫困群众居住在自然条件恶劣、基础设施薄弱、生产生活条件差的地区，收入低，增收难，贫困程度深。贫困群众对充分发挥当地生态环境和自然资源优势，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织带动和帮助贫困农户发展生产，提高贫困户发展能力，增加产业经营性收入的愿望迫切而强烈，参与产业扶贫的积极性较高。

二、河南产业扶贫主要做法

一是科技扶贫。主要是通过扶持农民合作社、龙头企业、家庭农场等市场经营主体，实施新品种、新技术的引进和推广，改良和提升贫困地区特色优势种养业、农副产品加工业，引领当地建档立卡贫困户，实现贫困群众持续增收。2011年以来，通过品种推广、技术提升、专家现场指导、经济实体运作等多种方式，累计安排科技扶贫项目935个，投入财政资金97919万元。其中，扶持特色产业50多个，扶持贫困户11.8万户，推广新品种、新技术1756项，农业技术培训81.4万人次，印发技术资料157.6万册，输送农业专家1982名，在一定程度上解决了制约贫困地区产业发展的瓶颈。

二是企业贷款贴息。为了改善贫困地区生产生活条件、提高扶贫对象收入水平和生活质量、推动贫困地区经济社会发展，设立由金融机构发放、财政给予一定利息补贴的扶贫贷款项目。扶持对象主要是对贫困户增收辐射带动作用强的扶贫龙头企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织及其他新型农业经营主体。扶持范围为：（1）以畜禽、粮油、果蔬等为主的农副产品加工项目；（2）以设施农业、畜牧业、中药材、林业和水产业等为主的特色种植养殖项目；（3）以开发贫困地区优势资源为主的旅游、文化服务设施建设项目；（4）以吸纳贫困地区劳动力务工就业为主的劳动密集型产业项目；（5）以承接产业转移促进县域经济发展的产业项目和结对帮扶贫困村增收致富项目。2011年以来，河南各地共安排产业化扶贫项目1389个,涉及财政资金49427.4万元，覆盖带动了23027个建档立卡贫困村、245.58万建档立卡贫困人口参与产业开发，发展高效种植、养殖、农产品小型加工和旅游服务业，拉动36.9万建档立卡的贫困人口在家门口实现了就业，加快了贫困地区农民脱贫致富的步伐。

三是小额信贷扶贫。指为提高贫困人口收入，以财政扶贫资金贴息为主要手段，依托金融机构，通过实施扶贫到户小额贷款的发放、贴息等方式，使贫困人口得到直接有效金融扶持，增强其自我发展能力的一项扶贫措施。扶持对象为有贷款意愿、有就业创业潜质和还款能力的建档立卡贫困户，发展种植业、养殖业、商业、运输业和小型农副产品加工业等特色优势产业，增加收入。扶持方式为对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，金融机构自主调查评审放贷；对符合条件的建档立卡贫困户给予贴息扶持，贴息利率不超过贷款基础利率。截至2015年底，全省已经有32个贫困县建立了扶贫小额信贷风险补偿金，落实风险金2.2亿多元。

四是到户增收扶贫。重点扶持能够发挥当地资源优势、增收效益好，适宜贫困户发展的高效种植业、养殖业、农产品加工储运、特色旅游、加工制造等项目。项目资金主要用于增收项目设施补贴、购买种畜（种苗）补贴、生产资料补贴等。一般每户不超过4000元，用于项目设施建设的补贴资金一律实行先建后补。2013—2015年共发放扶贫到户增收项目财政资金6.5132亿元，共扶持2596个行政村，2264个项目，覆盖贫困户16.9741万户，受益人数63.9177万人，受扶持的贫困户平均每户增收近7000元。

五是旅游扶贫。指贫困地区依托特有的自然人文资源，通过特色产业项目建设和基础设施完善,建立与贫困户利益联结机制的旅游扶贫工程。河南旅游扶贫试点项目从2015年开始，选定18个试点贫困村，以贫困村为平台，整合各类产业扶贫项目和基础设施项目实施。旅游扶贫项目立项参照各类产业扶贫项目和基础设施项目的具体要求进行。2016年开展试点村经验交流，并进一步扩大试点范围。

六是光伏扶贫。光伏扶贫是“精准扶贫十大工程”之一，采取使贫困群众在建设分布式光伏发电项目中直接增收、参股分红、就业增收等多种形式实施。目前，开展较好的省份光伏扶贫有三种主要形式：户用分布式光伏项目、荒山荒坡大型集中光伏电站、农业设施光伏项目。河南目前尚未被列入初期试点省份，缺乏省级顶层设计和政策支持。为全面掌握河南各地开展光伏扶贫的需求量，有计划开展光伏扶贫工作，河南省扶贫办联合省发展改革委下发了《关于开展光伏扶贫情况摸底调查的通知》，计划在2016年上半年在全省部分市县开展光伏扶贫试点工作，每户计划补助8000—10000元。

七是电商扶贫。指发挥市场化电子商务渠道作用，在贫困村开展电子商务扶贫业务，促进贫困地区农产品销售和农民增收的扶持方式。目前，河南电商扶贫处在探索试点阶段，按照“有上网技术条件、有产业开发基础、有村级站点、有物流条件、有积极性”的标准选择试点村。电商扶贫模式可概括为四个层次：帮贫困户开办网店，并提供后续服务；通过扶持从事电子商务经营的龙头企业、电商经纪人、能人大户、专业协会等主体，带动农产品销售增收和贫困户就业；扶持有基础的贫困地区实现电商主体聚集，带来直接就业，以及物流快递、包装等服务业发展促成的间接就业；以县域为单元进行农村电商开发，通过线上方便快捷的买卖，节约成本、增加收益。

三、存在问题

一是部分地方对产业扶贫认识不足。产业扶贫相对于其他扶贫方式，发展产业周期长、见效慢、风险大，部分地区在扶贫工作中不愿在调整产业结构、发展特色产业上谋出路、想办法，往往图省事、重形象，更乐意把财力与精力投入到环境整治、硬件设施建设等方面。部分农户观念落后、思想僵化、怕担风险，自主发展意识不强，有的宁愿守住自己一亩三分地，也不愿流转土地、参股合作。还有一些地方将产业扶贫简单等同于产业发展，更多地从发展角度去考虑，而忽视了扶贫这个目标。

二是产业扶贫形式有待完善。目前，产业扶贫主要模式是“公司+农户”或“公司+合作社+农户”，由于贫困户较为分散，各方之间缺乏有效的利益联结机制，难以形成利益共同体，在遭遇市场或自然风险时，企业出于趋利性，往往容易忽视社会责任，牺牲贫困户利益。

三是产业扶贫贷款难。缺资金是制约产业扶贫发展的主要障碍，因为贫困群众很难提供有效的担保，金融机构担心风险控制，贫困户很难得到贷款；而且，对带动贫困户增收的龙头企业、农民合作社等新型经营主体的产业扶贫贷款，财政仅给予贷款总额3%的利息补贴，且限制较多。

四是产业扶贫资金投入不到位。扶贫产业建设资金目前基本上来源于财政扶贫资金，省级财政扶贫投入还没有形成随财力增加稳定增长的机制。省级财政扶贫资金支出距离财政部和国务院扶贫办提出的“财政扶贫资金70%要用于产业”的要求还有不小差距。

五是产业扶贫政策规划不明确。在产业扶贫方面缺乏省级明确统一政策。当前，不少省份以省委、省政府或扶贫部门名义出台了专项的产业扶贫指导意见或实施方案，产业扶贫政策较为分散，政出多门的现象较为明显，缺少统筹规划、通盘考虑，难以形成政策集合效应。

六是贫困群体发展能力与产业发展有差距。贫困人口是发展产业的主体，其整体素质直接决定着产业发展的水平与效益。目前的情况是，贫困群体中绝大部分有文化、有体力、有能力的青壮年劳动力都出门在外打工，返乡创业的青年农民只是极少数，留守贫困农民的能力普遍很低，特别是科技文化能力更低，加之体力也明显偏弱，而且越是贫困群体，这种情况越发突出，甚至出现政府扶持贫困户养殖，免费提供羔羊牛犊，贫困户将羔羊牛犊卖掉换钱的现象。不少山区留守农民仅满足于在家带孩子、种粮保自足，收入主要依靠在外打工的青壮年劳力，根本没有指望靠在家发展特色产业脱贫致富，致使产业发展严重缺乏后劲，给产业扶贫工作带来极大难度。

七是产业人才匮乏，服务难以跟上。发展产业需要人才支撑。但目前贫困地区发展特色产业，面临实施主体、服务部门缺乏人才的问题。农户和农产品加工企业作为产业发展主体，多数对新型产业、现代农业（工业）知之甚少，贫困地区企业引进人才难，留住人才更难。而相关服务部门受人员编制、工作经费的制约，专业人员年龄结构偏大，知识老化、技能退化，服务力不从心。尤其是基层农技部门经过多次改革后，服务跟不上，更缺乏相关规划，产业发展慢，群众脱贫难。

四、对策建议

一是积极发展脱贫产业。运用市场机制配置资源，把贫困地区丰富的特色资源转化为可持续发展的产业优势，加大脱贫产业培育扶持力度。大力发展特色农产品产业、畜牧养殖产业、优质粮食产业、设施农业、乡村旅游产业、特色加工产业、电商流通产业等，抓好龙头带动，帮助贫困家庭扩大经营规模、增加经营收入，实现贫困户和社会化市场的对接，达到稳定脱贫。力争有条件的贫困村至少建立一个农民专业合作组织，每个贫困户至少参与一项增收项目。

二是加大财政扶贫资金对产业扶贫的支持力度。大力扶持培育对贫困户增收辐射带动作用强的扶贫龙头企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织及其他新型农业经营主体。加大对贫困农户产业扶贫的支持力度，鼓励各县市区在扶贫产业发展资金额度内，依据实际情况自行确定贷款贴息规模。支持县设立精准扶贫贷款风险补偿基金，专门为贫困户提供5万元以内、3年以下、基准利率、免抵押、免担保的小额信贷支持。

三是建立简便有效的金融扶贫筹融资机制。加大金融扶贫力度，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，探索政策性金融支持、农村合作金融、小额贷款公司和担保公司、资金互助组织、农业保险等金融支持扶贫开发政策措施，创新扶贫小额信贷产品和形式，提升专门面向贫困群众的金融服务水平，改善贫困地区金融生态环境，切实解决贫困地区企业和农户贷款难的问题。

四是积极探索推广各类产业扶持脱贫模式。鼓励各地根据实际情况，在群众自愿的基础上，与贫困村、贫困户和贫困人口确定具体产业扶持脱贫模式。采取直接帮扶、托管帮扶、合作帮扶、社会帮扶、股份帮扶、资产收益帮扶、代种代养帮扶等模式，使广大贫困群众都能参与到产业发展当中来，不断提高其自我持续发展能力。

五是培育新型农民，提高农民素质。种养大户、科技示范户、返乡创业农民、专业合作组织负责人等，是贫困地区未来发展的主体，也是贫困地区农业的希望。他们虽然不属“贫困户”范畴，不是扶贫攻坚的对象，但他们身处基层，扎根群众，对其他贫困户脱贫致富起着极强的示范与带动作用。对这部分人要进行有计划地重点培训，从而充分发挥他们实战经验丰富、接受能力较强等优势，使其逐步成为有文化、懂科技、善经营、会管理的“新型农民”，成为农业理念创新的“先锋”、科技成果转化的“平台”与“桥梁”，成为促进贫困地区农民脱贫致富的“生力军”与“带头人”。

六是搞活特色农产品的流通。按照统一规划、合理布局的原则，重点选择特色农产品专业化生产区、交通枢纽地和农产品集散地，建设辐射带动性强的特色农产品专业批发市场，并加强特色农产品分级分类，以及储运、保鲜、包装及信息服务等市场配套设施建设。加快特色农产品质量标准体系建设和市场信息网络建设，及时向农民发布市场信息及中长期市场预测分析，积极培育发展专合组织等中介机构,推广“订单农业”、“合同农业”和农产品线上线下交易，提高特色农产品流通效率，进一步坚定贫困农民致富热情和致富信心。

（本文作者：河南省政协副主席、九三学社河南省委主委）

责任编辑：江生亮